把脈“案件請示”

上下級法院的內(nèi)部請示、溝通，當(dāng)事人沒有能夠充分參與到訴訟過程中來，沒有機(jī)會發(fā)表意見，沒有機(jī)會影響法院的判決，完全被排除在司法決策之外，其結(jié)果會導(dǎo)致當(dāng)事人對尋求司法救濟(jì)的失望

按照中國《憲法》《法院組織法》的立法意圖，法院依法獨立審判，上下級法院應(yīng)該是一種審級監(jiān)督關(guān)系，并非行政隸屬關(guān)系。一個案件在下級法院審判中，沒有產(chǎn)生結(jié)論，也沒有經(jīng)過上訴、抗訴等程序，上級法院就不能直接對下級法院的案件下命令，或者給出處理意見。否則，就構(gòu)成對下級法院審判權(quán)的干預(yù)。

但是，為什么案件請示的做法仍然會產(chǎn)生而且頑固地存在?原因有三。

其一，上級法院對下級法院在司法裁判上擁有直接的控制權(quán)，這種控制權(quán)甚至?xí)P(guān)系到下級法院的生存狀態(tài)。在中國，上級法院對下級法院的判決擁有審查權(quán)，這種審查權(quán)通過績效考核來實現(xiàn)。無論是上訴率，還是上級法院撤銷原判發(fā)回重審或者直接改判的比例，都是衡量一個法院辦案是否合格、能否參與評優(yōu)評先進(jìn)的依據(jù)。這些考核標(biāo)準(zhǔn)，逼著下級法院為了避免因發(fā)回改判率而受到懲罰，在案件判決前通過各種方式獲得上級法院的態(tài)度。

其二，從最高法院到基層法院，司法裁判權(quán)和行政管理權(quán)是合二為一的，裁判權(quán)受到行政權(quán)力的干預(yù)。

中國的普通法官之上有庭長、分管副院長、院長以及審判委員會。所有影響重大、敏感的案件的審理，都要經(jīng)過疊床架屋式的行政審批。這些行政性領(lǐng)導(dǎo)既沒有聽取案件當(dāng)事雙方的意見，也沒有參加開庭審理，卻可以推翻合議庭的決定。不分裁判權(quán)和行政權(quán)的后果，就是有多大的行政職務(wù)，就有多大的裁判權(quán)。

下級法院法官的培訓(xùn)、評先進(jìn)甚至出國考察的審批權(quán)力，都來自上級法院。上級法院控制了下級法院諸多的行政管理權(quán)，而下級法院的院長又直接擁有對案件的裁判權(quán)，在遇到重大、敏感案件的時候，就會選擇請示報告。這正印證了美國學(xué)者漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》里說的一句名言:“誰控制了法官的生存，誰就掌握了法官的意志?！?/p>

其三，地方黨委政府，各種機(jī)關(guān)團(tuán)體、個人對法院有控制能力。中國的基本政治制度，是人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制度，這意味著任何一個法院都要和同級的人大常委會、政府和黨委打交道。當(dāng)法院的人、財、物均控制在地方手中，遇到影響地方重大利益案件的時候，法院的獨立審判權(quán)就不存在了。

因此，有的法院或者法官為了不屈從于地方干預(yù)，就會選擇把矛盾上交。這時請示上級法院有兩個意思，一種情況是請上級法院協(xié)調(diào)，使他們能秉公處理;另一種情況，實際是避免不了地方的干預(yù)，就把案件移交給上級法院處理，變更管轄。無論是行政訴訟中的異地交叉管轄，還是像黑龍江某地將地方法院判決的案件集中由林區(qū)法院來執(zhí)行，這都是中國基層法官在夾縫中求生存迫不得已的創(chuàng)造。

案件請示的危害

案件請示制度對司法公正帶來消極的影響，屬于不正常的司法狀態(tài)。這些做法危害性極大。

首要的危害在于審判程序名存實亡。下級法院沒有獨立的司法審判權(quán)，案件審理過程中，上級法院就派人在庭審中予以監(jiān)督，庭審最終流于形式。當(dāng)事人雙方你辯你的，法院它判它的，裁判結(jié)論游離于審判過程之外，是對程序正義的踐踏。這樣的情況難以實現(xiàn)司法公正和司法正義。

而且，如果一審法院的判決結(jié)果已經(jīng)體現(xiàn)了二審法院的意志，這使得兩審終審的審級制度形同虛設(shè)。兩級法院的裁判變成一個法院的裁判。廣東的許霆案就是個明顯的請示案件，當(dāng)廣州市中院將無期徒刑改判為五年有期徒刑后，廣東高院維持判決，最高法院核準(zhǔn)改變量刑。因為廣州中院的判決已經(jīng)體現(xiàn)了廣東高院甚至是最高法院的意志，被告的上訴變得毫無意義。

審級監(jiān)督制度的設(shè)計，就是為了能夠監(jiān)督法院的判決。經(jīng)請示后判決的案件，如果上級法院做出了不正確、不公正的決定后，當(dāng)事人本來通過上訴可以獲得的救濟(jì)機(jī)會就沒有了。

同時，“暗箱操作”的案件請示避開了公開、透明的說理，避開了當(dāng)事人雙方充分的舉證、質(zhì)證，上級法院只依據(jù)下級法院的匯報或者提供的資料，通過一種狹隘的、封閉的決策過程所做出來的判斷，也是經(jīng)不住考驗的。

上下級法院內(nèi)部請示、溝通，當(dāng)事人沒有能夠充分參與到訴訟過程中來，沒有機(jī)會發(fā)表意見，沒有機(jī)會影響法院的判決，完全被排除在司法決策之外，其結(jié)果會導(dǎo)致當(dāng)事人對尋求司法救濟(jì)的失望，從而選擇上訪、信訪等非正常途徑來解決問題。

改革案件請示制度

目前，最高法院有關(guān)部門正在著手案件請示的訴訟化改造。如果下級法院對某個普遍性的法律問題把握不準(zhǔn)，可以將案件移交到上級法院，由上級法院來審理。

但徹底的訴訟化改造，就要完全避開內(nèi)部請示這種“暗箱操作”。一審法院完全不要請示，直接對案件作出判決。在一審判決后，經(jīng)過正常的上訴、抗訴或者申訴的程序，二審法院要通過公開、透明的審理來解決重大、復(fù)雜、疑難問題。讓原告和被告以及雙方的律師能夠充分參與，陳述他們的意見和理由，二審法院據(jù)此做出自己的判決。

當(dāng)然，同中國現(xiàn)行的司法改革一樣，案件請示改革也不是孤立的。如果只是單純?nèi)∠讣恼埵?，而對法院的業(yè)績考核制度、錯案追究制度不予改革，如果司法行政職能和裁判職能不加以區(qū)分，以各種方式和名義下的請示還是會存在。

如果司法的外部環(huán)境不予改善，法院的人、財、物仍然牢牢地控制在地方黨委、政府手中，法院不通過請示謀求上級法院的支援，如何能夠抵御這種壓力?

所以，我們既要看到案件請示做法存在的消極一面，也要看到在中國當(dāng)前存在這種異常做法的無奈之處。要消除中國司法體制中存在的弊端，不是“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而需要全身的檢查和治療。

2003年，中央成立了司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，討論了很多司法體制改革的問題。時隔六年，實際進(jìn)展卻頗為有限。作為一名學(xué)者，我不得不呼吁:應(yīng)當(dāng)對中國司法體制進(jìn)行全方位的、大規(guī)模的、徹底的改革，如果僅僅對一個個具體問題零打碎敲，只見樹木、不見森林，恐怕無濟(jì)于事。■

作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、刑事訴訟法學(xué)博士生導(dǎo)師

背景

最高法院擬取消“案件請示”

日前，最高人民法院有關(guān)部門正在就有關(guān)“案件請示”做法進(jìn)行系列的調(diào)查和研究，試圖在中國的法院中徹底取消這種有違法治基本理念的做法。

“案件請示”在中國普遍存在。很多案件判決之前，審理案件的法官或者該法官所在的法院，都會向上級法院的法官或者部門征詢對這起案件的處理方式，這已經(jīng)成為一種公開而又秘密的現(xiàn)象。“案件請示”往往會造成一個扭曲的結(jié)果:審案的法院不判案，判案的法官卻沒有審理案件。而且，更為嚴(yán)重的結(jié)果是，案件經(jīng)請示后，一審判決往往已經(jīng)符合二審判決的思路，當(dāng)事人即便上訴也變得毫無意義。

2009年全國“兩會”期間，全國人大代表、浙江省衢州市人大副主任汪惠芳領(lǐng)銜提出一份“取消法院內(nèi)部案件請示”的議案。汪曾發(fā)現(xiàn)，一起普通的案件中，一審的基層法院和二審中級法院都向浙江省高級法院就案件如何判決進(jìn)行請示?；奶频氖牵瑑杉壏ㄔ旱呐袥Q依據(jù)來自于高級法院有關(guān)人士的不同的答復(fù)。不過，浙江省高院聲稱對于該案沒有作出批復(fù)，只是口頭要求中院“認(rèn)真、審慎地處理”。這份議案已引起最高法院的關(guān)注。

最高法院曾經(jīng)就案件請示問題前后出臺十個文件，以規(guī)范案件請示報告的做法。近年來，最高法院也一直在探索案件請示制度的逐步取消。

一些地方法院也隨之推出相應(yīng)的改革措施。但各地法院探索規(guī)范案件請示存在局限性，比如，將內(nèi)容限制為只能就法律適用問題進(jìn)行請示，而不能就事實問題進(jìn)行請示;在程序上要求必須經(jīng)過審判委員會的討論才能上報請示;不能越級請示，也不能個人請示。而且，無論怎么規(guī)范，案件請示這種現(xiàn)象還是屢禁不止。各地法院仍然存在特殊案件的報告制度，個人通過電話、口頭這些請示也屢見不鮮。

今年開始的由中央統(tǒng)一部署的新一輪司法改革，再次提出這個問題，“完善上下級法院審判監(jiān)督關(guān)系”是法院系統(tǒng)的12項改革任務(wù)之一。

與以往不同的是，最高法院正在調(diào)研的改革方式試圖徹底取消案件請示做法，無論是關(guān)于案件事實的請示還是法律問題的請示。

調(diào)研過程中，有地方法官提出，案件請示之所以存在的客觀原因，在于一些案件中基層法院需要靠請示上級法院來抵住同級黨委、政府的壓力，上級法院的答復(fù)是“尚方寶劍”。

而法院系統(tǒng)存在的“內(nèi)審”制度與重大案件報批制度，成為下級法院不得不請示上級法院的根源。有些地方法院規(guī)定，一些重大的刑事案件比如易引發(fā)群體性糾紛的案件，社會危害性大的案件、副處級以上干部犯罪的案件等必須通過上級法院“內(nèi)審”才能下判。還有一些法院規(guī)定毒品案件、馳名商標(biāo)案件、拆遷案件或者行政訴訟案件，都必須經(jīng)過上級法院“內(nèi)審”。這些“內(nèi)審”的規(guī)定并不見于規(guī)范性文件，卻體現(xiàn)在上級法院通知、法院領(lǐng)導(dǎo)的講話中，許多程序是長期以來約定俗成的慣例。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，最高法院的改革思路或許將依循如下路徑:即首先解決“自下而上”的問題，取消案件請示做法;進(jìn)而實現(xiàn)“自上而下”的改革，限制上級法院干預(yù)下級法院獨立辦案，防止“提前介入”“掛牌督辦”等不合理做法，并改革發(fā)回重審制度。最后，對上下級法院司法行政管理與司法審判監(jiān)督的機(jī)制進(jìn)行明確界定，避免司法行政影響司法審判，使上下級法院關(guān)系徹底回歸到合憲狀態(tài)?！?/p>

《財經(jīng)》記者 葉逗逗/文