養(yǎng)老保險個人賬戶基金出路何在

巨額社?；稹俺了痹谪斦簦吮２繑M賦予省級社保經(jīng)辦機構(gòu)投資自主權(quán)，采取信托模式進行投資，但諸多細節(jié)仍存爭議

正值A(chǔ)股市場進入下行盤整時期，一份意欲拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道的文件不久前上報國務(wù)院。

這份文件即為“基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法”(下稱“辦法”)，其主旨在于賦予省級社保經(jīng)辦機構(gòu)以投資自主權(quán)，引入市場化的金融機構(gòu)參與個人賬戶基金投資運營。

養(yǎng)老保險個人賬戶投資細節(jié)仍存爭議

所謂養(yǎng)老保險個人賬戶，是指根據(jù)中國現(xiàn)有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，由參保職工按工資8%比例繳納的社保費累積形成的基金賬戶。根據(jù)制度設(shè)計，個人賬戶資金長期積累，待其未來退休后支取。這便對個人賬戶基金的保值增值提出了挑戰(zhàn)。

截至2008年末，吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個省市共積累個人賬戶基金1100多億元，基金規(guī)模未來仍將不斷擴大。而近期正在全國10%的農(nóng)村陸續(xù)推開的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險，也將為參保農(nóng)民建立一一對應(yīng)的個人賬戶。未來若全面推行，賬戶積累額甚至有可能超過城市養(yǎng)老保險體系，其后亦面臨巨大的增值壓力。

面對基金貶值陰影，人保部在上述文件中給出了一個方案:讓省級社保經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)委托人的角色，拓展個人賬戶基金的投資渠道，采取信托模式進行市場化的投資。

不過，該“辦法”目前尚未獲得國務(wù)院通過。其原因，一方面是當(dāng)前投資環(huán)境欠佳，另一方面是諸多基本問題爭議較大，還難見共識。決策層考慮到現(xiàn)在的市場情況，對是否放開市場化投資仍有疑慮。“辦法”是否能夠出臺，具體基金管理模式最終如何確定，仍是未知數(shù)。

此外，由于“辦法”的規(guī)范對象僅針對個人賬戶中地方財政補助資金，而非對養(yǎng)老保險個人賬戶全部資金作出整體性的安排，因此即便通過，也將僅是一個過渡方案。

“沉睡的基金”

據(jù)人保部有關(guān)官員透露，醞釀出臺“辦法”，首先是為了“規(guī)范個人賬戶基金管理行為”;同時，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，其中一項重要規(guī)定是拓展地方社保經(jīng)辦機構(gòu)手中的基金的投資渠道。

養(yǎng)老保險個人賬戶投資細節(jié)仍存爭議

上世紀(jì)90年代初，中國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金個人賬戶陸續(xù)建立。但事實上，基金至今未能投入實質(zhì)性的投資運營。究其原因，主要因為絕大部分地方的個人賬戶，均已被當(dāng)?shù)卣灿糜诎l(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，由此形成空賬。

為消除空賬，償還歷史負(fù)債，本世紀(jì)初以來，中央和地方財政共同注資，開展做實“個人賬戶”的國家試點。截至2008年末，已有吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個省市開展做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點，共積累個人賬戶基金1100多億元。人保部官員多次公開表示，各地將進一步做實個人賬戶，其基金數(shù)額還將擴大。

當(dāng)前已做實的個人賬戶基金中，有中央財政的補助，也有地方財政“自掏腰包”的資金。在大多數(shù)省份的試點方案中，中央與地方的補助比例為3∶1。部分經(jīng)濟發(fā)達省市，如上海、浙江等，則并無中央財政補助。還有些地區(qū)，如江蘇，則全部依賴于個人繳費，而無政府財政補助。

2006年12月20日，天津、山西、吉林、黑龍江等九個試點省份將個人賬戶里中央財政補助資金，交給社?；鹄硎聲泄芾?，社?；鹄硎聲兄Z3.5%的保底收益率。此外，地方政府自籌的財政補助以及個人賬戶繳納的資金，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定只能存銀行、買國債。在某些省份，目前這筆補助資金其實僅納入財政專戶保管，每年只根據(jù)活期存款利息登記收益。

2005年以來，養(yǎng)老保險基金的名義收益率僅為2.18%，加權(quán)通貨膨脹率卻為2.22%——這意味著養(yǎng)老保險基金不僅未能按制度要求實現(xiàn)保值增值，反而處于縮水狀態(tài)。2009年初，全國各地的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率紛紛下調(diào)。以上海市為例，2008年度的記賬利率為4.14%，而2009年度的記賬利率則參照人民幣一年期的存款利率，下降至2.25%。此時，人民幣五年定期存款的利率是3.6%。

在此種情況下，一些地方政府也紛紛提出要求，希望能夠放寬投資限制。由此，是否以及如何將基金置于市場化投資運營，始終是理論界和實踐界探討的重點，而上述投資管理辦法也就應(yīng)運而生。

“這個‘辦法’，還是盡早出臺為好。不能老不做，把錢空放在那兒?！比吮２可鐣ｋU研究所所長何平表示，現(xiàn)在開放個人賬戶基金投資，壓力并不大，一旦農(nóng)村新型養(yǎng)老保險的個人賬戶建立，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也推開，個人賬戶基金增值壓力將越來越大。“這個事很緊迫?！?/p>

下放投資自主權(quán)

根據(jù)人保部的設(shè)計，在投資模式方面，“辦法”擬仿效企業(yè)年金，采取信托模式進行投資。省級社保經(jīng)辦機構(gòu)并不直接進行投資運營，而是作為委托人，選擇社保部門認(rèn)可的、具有資質(zhì)的金融機構(gòu)進行投資。受托人、托管人、投資管理人等角色分立，不同機構(gòu)之間相互監(jiān)督制約，以此保障投資的安全性。

養(yǎng)老保險個人賬戶投資細節(jié)仍存爭議

至于資質(zhì)的認(rèn)定，初步確定為由社保部門對投資機構(gòu)執(zhí)行認(rèn)證許可制度，規(guī)定投資機構(gòu)量化標(biāo)準(zhǔn)，比如注冊資本、凈資產(chǎn)、展業(yè)期限、人員要求等，作為資質(zhì)認(rèn)定的基準(zhǔn)。

此種模式，將在事實上賦予省級社保經(jīng)辦機構(gòu)以投資自主權(quán)。市場化的金融機構(gòu)也將有機會參與個人賬戶基金的投資運營。

根據(jù)設(shè)計，方案擬允許銀行存款以及國債之外的投資組合。比如考慮投資基金、金融債、公司債;并進行投資比例限制，實行比例監(jiān)管，對不同組合規(guī)定嚴(yán)格的投資上限。

中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟研究中心副教授胡繼曄透露，具體的投資工具和比例，較企業(yè)年金還可能有所調(diào)整，股票等權(quán)益類產(chǎn)品亦在投資范圍之內(nèi)，但比例限制將更為嚴(yán)格。

人保部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，“辦法”必將拓展個人賬戶基金的投資渠道，但最終選擇何種投資工具，仍留待決策層定奪。

在2009年9月28日的“中國社會保障、住房保障情況和住房建設(shè)成就新聞發(fā)布會”上，人保部副部長胡曉義也確認(rèn)，針對已做實的基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金的投資管理問題，人保部已在前一階段進行了重點研究。

他表示，當(dāng)前，“我們需要把這個領(lǐng)域展得更寬?！?/p>

胡曉義透露，農(nóng)村養(yǎng)老保險積累的資金以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的結(jié)余，都將進入保值增值、投資運營的領(lǐng)域，“我們準(zhǔn)備做一個綜合性的研究”。

操作細節(jié)懸而未決

雖然人保部對于個人賬戶投資已有初步方案，但胡繼曄認(rèn)為，“很多問題還沒想清楚，當(dāng)前的規(guī)定只能是試探性的。”他告訴《財經(jīng)》記者，在投資主體與投資工具兩個問題上，仍存較大爭議。

養(yǎng)老保險個人賬戶投資細節(jié)仍存爭議

目前，采取信托模式進行投資已基本形成共識，但委托人應(yīng)當(dāng)由誰來擔(dān)當(dāng)?“按道理來講，錢是個人的，但是讓每個人都來單獨委托，是不太現(xiàn)實的，需要一個‘集合體’?！焙^曄認(rèn)為，這個角色可以由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)來承擔(dān)，以避免制度的碎片化?！斑@樣，省級社保經(jīng)辦機構(gòu)實際上是雙重身份:它一方面是個人賬戶所有者的受托人，另一方面又是基金投資的委托人?！?/p>

然而，社保經(jīng)辦機構(gòu)能否代表參保人的意志，仍有學(xué)者提出質(zhì)疑。他們建議由企業(yè)、職工代表組成獨立機構(gòu)，扮演委托人的角色。但當(dāng)前，此種模式的可操作性較低。

委托人之外，誰是受托人，兩種意見針鋒相對。

一些專家贊成由市場化的專業(yè)機構(gòu)，如基金管理公司擔(dān)當(dāng)受托人，效仿企業(yè)年金進行市場化的運作;另一種意見則認(rèn)為，市場化運營的條件尚不具備，且要杜絕基本養(yǎng)老保險基金管理中的商業(yè)逐利行為，所以建議由相對獨立的政府機構(gòu)來承擔(dān)受托責(zé)任。

不過，倡導(dǎo)后種模式的學(xué)者亦認(rèn)為，重新建立起一套機構(gòu)，不僅不現(xiàn)實，亦無必要。不少專家表示，當(dāng)前比較可行的方案，還是將個人賬戶基金交予全國社保基金理事會，由其承擔(dān)受托責(zé)任。

社?；鹄硎聲嚓P(guān)人士接受《財經(jīng)》記者采訪時則表示，他們尚未聽說相關(guān)政策，亦未著手此類準(zhǔn)備。但他們有信心、也有能力接受地方省市的委托，實現(xiàn)個人賬戶基金的安全增值。

胡繼曄強調(diào)，在個人賬戶基金投資起步之時，委托給全國社?；鹄硎聲顿Y是可取的。“但是社?；鹄硎聲谋举|(zhì)是國家儲備基金，不應(yīng)該長期承擔(dān)這樣的功能?！?/p>

“從長遠來看，個人賬戶基金的投資還是應(yīng)由權(quán)益所有者來決定?！焙纹浇榻B說，在健全的金融市場中，理想的模式是個人根據(jù)自己的意愿委托投資公司，“當(dāng)然也可以委托社?；鹄硎聲葯C構(gòu)?！?/p>

具體到投資工具上，能否采用企業(yè)年金的投資套路，業(yè)內(nèi)仍有不同看法。

中央財經(jīng)大學(xué)社會保障系主任褚福靈強調(diào)，個人賬戶基金不能為了投資而投資?！斑@筆錢不是投資用的，不能背離制度的根本。它是老百姓的養(yǎng)老錢，夠足額發(fā)放養(yǎng)老金就行了，不能一味追求高回報?！?/p>

褚福靈表示，個人賬戶基金投資的原則應(yīng)是“適度增值，安全投資”，需要以慎重的態(tài)度，穩(wěn)妥增加一些低風(fēng)險的投資渠道，其對安全性的要求必然高于企業(yè)年金。

中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院院長郝演蘇認(rèn)為，最適合的投資方式還是最傳統(tǒng)的，如購買特種國債或投資收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)建設(shè)項目。而金融機構(gòu)更傾向于積極的投資方式，在他們看來，最優(yōu)的資產(chǎn)組合應(yīng)由股票、債券和現(xiàn)金構(gòu)成。

對此，何平表示，從長遠來講，必然將根據(jù)養(yǎng)老金的特殊需求，增加適合養(yǎng)老金特點的金融產(chǎn)品?！岸谶@方面，我們金融服務(wù)機構(gòu)提供的適合的產(chǎn)品很少，監(jiān)管機構(gòu)的制約太多，有關(guān)這方面的實際投資運營的技術(shù)還不夠，仍需要實實在在滿足這方面需求的努力。”■