山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的內(nèi)容選擇

[摘 要] 20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著人類對(duì)可持續(xù)發(fā)展的日益重視，可持續(xù)發(fā)展理念逐步深入，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來(lái)越得到重視并成為世界發(fā)展的潮流。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，需要完善的法律予以支持和保障。但就規(guī)范我省循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律而言，山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方性立法基本處于空白狀態(tài)。建構(gòu)山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的內(nèi)容體系，加快山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，對(duì)有效規(guī)制我省循環(huán)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 立法 環(huán)境法

一、山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的緊迫性

工業(yè)革命，一方面使人類社會(huì)得以飛速發(fā)展，另一方面不可否認(rèn)的產(chǎn)生了諸如資源能源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等負(fù)面效應(yīng)，給人類的生存帶來(lái)前所未有的危機(jī)。環(huán)境的污染和破壞，成為威脅人類生存和發(fā)展的世界性的重大問(wèn)題，引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。20世紀(jì)80年代末一些發(fā)達(dá)國(guó)家從可持續(xù)發(fā)展的觀念出發(fā)，提出以循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式取代傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。從單純的防治環(huán)境污染以及片面追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量型增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使人的發(fā)展保持在地球的承載能力之內(nèi)，促進(jìn)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，原材料和能源的不足將成為我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張的“瓶頸”。全國(guó)如此，山東省亦不例外。我省經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)是依靠巨額的投資推動(dòng)的，經(jīng)濟(jì)效益不高，呈現(xiàn)明顯的高投入、高消耗、低質(zhì)量、低效益的粗放型特征。我省經(jīng)濟(jì)高位運(yùn)行，使得資源環(huán)境壓力很大，污染嚴(yán)重。

故在國(guó)家級(jí)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法律和專項(xiàng)法規(guī)尚未系統(tǒng)出臺(tái)的情況下，研究山東省地理資源環(huán)境和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。探討山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的內(nèi)容選擇，提出原則性和靈活性相結(jié)合、操作性強(qiáng)的地方性立法建議成為本文的立足點(diǎn)。

二、山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容選擇

1.加強(qiáng)政府主管部門(mén)職能，明晰責(zé)權(quán)分工

循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法首先要明確國(guó)家和各級(jí)政府統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理職能，明確各主要部門(mén)的職責(zé)分工，以保障各部門(mén)間的工作協(xié)調(diào)。使他們能夠密切配合，全局統(tǒng)一，從不同的角度發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)的作用。

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案征求意見(jiàn)稿認(rèn)為：地方人民政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本行政區(qū)域內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及其他有關(guān)行政主管部門(mén)，按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要涉及環(huán)保和經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的審批、規(guī)劃，所以我國(guó)現(xiàn)在對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)行使職權(quán)的主要部門(mén)是綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和環(huán)保局。但現(xiàn)在二者權(quán)限分工并不明確，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案界定二者職責(zé)時(shí)也沒(méi)有具體規(guī)定，容易事實(shí)上也確實(shí)會(huì)存在相互推諉或者爭(zhēng)奪權(quán)力的現(xiàn)象，本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，并明確其職責(zé)和權(quán)限，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)間的關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)體系下，我省人民政府、各市縣區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)明確本級(jí)政府在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)和權(quán)限，并組織協(xié)調(diào)個(gè)各個(gè)相關(guān)行政部門(mén)的工作。因?yàn)樵趯?duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理、規(guī)劃和推進(jìn)方面，除主管部門(mén)外，還涉及財(cái)政、稅收等許多行政部門(mén)的工作。所以，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確他們的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)他們的協(xié)作，這對(duì)發(fā)展我省循環(huán)經(jīng)濟(jì)極為重要。

2.加強(qiáng)政府導(dǎo)向，保障政府強(qiáng)制管理和經(jīng)濟(jì)刺激職能

山東省建設(shè)循環(huán)型社會(huì)，需要政府、生產(chǎn)者和公眾的共同努力。在三者之中，政府居于最重要的地位，因?yàn)檎恼邔?dǎo)向是最重要的一環(huán)，決定著循環(huán)型社會(huì)的成敗?？茖W(xué)的政府決策通過(guò)引導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)行為，使企業(yè)逐步融入循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式中；科學(xué)的決策能夠引導(dǎo)綠色消費(fèi)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；科學(xué)的政府決策能夠培育良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；適當(dāng)?shù)恼陨硇袨橐嗄軌蛲苿?dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

故發(fā)揮政策導(dǎo)向作用是推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)進(jìn)程的方式之一，其中最主要的手段是采取強(qiáng)制管理和經(jīng)濟(jì)刺激等，構(gòu)建一整套的完善的制度進(jìn)行政策引導(dǎo)。把促進(jìn)和保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)落到實(shí)處，加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律實(shí)施的監(jiān)督力度，對(duì)違反循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的行為進(jìn)行有力的限制和制裁。

“政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，控制生產(chǎn)和消費(fèi)總規(guī)模，嚴(yán)格審批制度，盡量控制新的生產(chǎn)項(xiàng)目、新產(chǎn)品、新技術(shù)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)加監(jiān)督管理，控制社會(huì)消費(fèi)，其中特別是新增消費(fèi)物品、新的消費(fèi)方式，新增消費(fèi)能力的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

3.加強(qiáng)科技支撐，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要強(qiáng)大的科技支撐，循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)體系包括消除污染的環(huán)境工程技術(shù)、廢物回收再利用的資源化技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、信息技術(shù)、能源綜合利用技術(shù)等。我省可以組織有關(guān)行政部門(mén)和高校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者組成研究組，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)研究。

我省各級(jí)政府應(yīng)從政策和經(jīng)濟(jì)上對(duì)具有前沿性、創(chuàng)新性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究給予大力扶持?？萍脊ぷ髡邞?yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起知識(shí)經(jīng)濟(jì)賦予的重任，研發(fā)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)以及整個(gè)社會(huì)發(fā)展急需的循環(huán)型技術(shù)支撐體系。研究開(kāi)發(fā)推廣新能源、新材料技術(shù)，廣泛采用符合我省省情的污染治理技術(shù)和生態(tài)破壞恢復(fù)技術(shù)，加強(qiáng)研制固體廢棄物的無(wú)害化處理技術(shù)等高科技的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)體系。對(duì)于已經(jīng)研究開(kāi)發(fā)取得專利的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)，政府鼓勵(lì)推廣利用。國(guó)外和外省的取得專利的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)，我們應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)，并進(jìn)一步研究開(kāi)發(fā)。

4.實(shí)行垃圾分類收集，科學(xué)解決廢棄物的回收再利用

垃圾分類收集是城市生活垃圾處理技術(shù)的前提和基礎(chǔ)。山東省政府可以出資聘請(qǐng)科研人員研制多分口垃圾箱，每個(gè)分口處注明回收的垃圾類別，垃圾箱頂部可以設(shè)計(jì)成大花盆形狀，上面種植鮮花，一方面美化環(huán)境，另一方面分類回收垃圾，只有這樣，才能使生活垃圾真正實(shí)現(xiàn)資源化，做到物盡其用。

政府一方面出資更換公用分類垃圾設(shè)施，另一方面強(qiáng)行要求每家住戶低價(jià)購(gòu)買(mǎi)家庭型分類垃圾設(shè)施，差額由政府補(bǔ)足。加強(qiáng)對(duì)公用垃圾箱的監(jiān)管，如果發(fā)現(xiàn)有人向公用垃圾箱亂投垃圾，政府有權(quán)予以經(jīng)濟(jì)處罰，所收費(fèi)用可以作為垃圾處理專項(xiàng)資金使用。

實(shí)行垃圾收費(fèi)制度，這樣可以鼓勵(lì)人們盡量減少垃圾的產(chǎn)生。控制垃圾量是解決垃圾處理問(wèn)題的關(guān)鍵。首先，在生產(chǎn)產(chǎn)品時(shí)，進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，盡量使用清潔能源和可再生替代資源，減少垃圾的產(chǎn)生；減少或限制使用一次性商品，設(shè)計(jì)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)盡可能使之可以回收利用；限制一次性包裝物的使用，鼓勵(lì)包裝材料的回收利用，禁止使用難降解的一次性包裝物。對(duì)于廢物，應(yīng)當(dāng)最大限度的使之再次資源化。對(duì)于確實(shí)無(wú)利用價(jià)值的廢棄物，應(yīng)當(dāng)做無(wú)害化處理。

5.實(shí)行政府補(bǔ)貼和低息貸款等財(cái)政措施，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)的杠桿，山東省政府性補(bǔ)貼和低息貸款等行為，可以引導(dǎo)社會(huì)投資，通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激，可以促進(jìn)我省循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展?！笆紫葢?yīng)當(dāng)取消和減少危害環(huán)境、浪費(fèi)資源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼；其次要建立環(huán)境保護(hù)基金，該基金應(yīng)由地方環(huán)保投資、環(huán)保費(fèi)、環(huán)保稅、環(huán)境貸款和環(huán)保贈(zèng)款等組成，由環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌安排使用，主要用于環(huán)保領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備的研究、開(kāi)發(fā)、推廣、應(yīng)用；或以贈(zèng)款、貼息貸款等形式向有關(guān)企業(yè)、單位提供經(jīng)濟(jì)支持?！?/p>

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案征求意見(jiàn)稿第七章的鼓勵(lì)政策中，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金的使用，稅收優(yōu)惠的規(guī)定，投資的經(jīng)濟(jì)傾斜，價(jià)格和收費(fèi)等的規(guī)定，都是對(duì)通過(guò)財(cái)政措施促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的規(guī)定。山東省政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)具體運(yùn)作規(guī)則的制定，使這些財(cái)政措施真正落到實(shí)處。

6.重視法律責(zé)任，建構(gòu)責(zé)任體系

法律作為一種調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，其重要特征之一是具有國(guó)家強(qiáng)制性。這種強(qiáng)制性的集中表現(xiàn)就是由國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)違反法律的行為人根據(jù)其違法性質(zhì)、危害后果、主觀因素的不同予以制裁，違法者依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度，重視追究違法者的法律責(zé)任，是切實(shí)保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)法有效實(shí)施的方式之一。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，凡在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中違反相關(guān)法律，不作為或違法作為，其失職行為給國(guó)家社會(huì)造成重大損失的行政機(jī)關(guān)、直接責(zé)任人員都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。企業(yè)生產(chǎn)者、銷售者不依法清潔生產(chǎn)或不依法承擔(dān)廢棄物回收再處理責(zé)任，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在日常采購(gòu)中違反循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)定的綠色采購(gòu)比例，廣大公民在日常生活中的違法行為對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成損害達(dá)到一定程度的，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

本人認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)形成完整的責(zé)任體系，將行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來(lái)。行政責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)僅體現(xiàn)對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)、企業(yè)組織追究責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)直接責(zé)任人員和普通公民的行政處罰（包括行政拘留）。山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)屬于地方刑法規(guī)，我們無(wú)權(quán)制定刑事責(zé)任。在我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法生效后，我省循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用我國(guó)法律的規(guī)定。我們只能制定地方性實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)行政責(zé)任和民事責(zé)任有效落實(shí)。

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