主體功能區(qū)土地政策選擇研究

[摘 要] “主體功能區(qū)布局基本形成”是全面建成小康社會的基本標志之一。推進形成主體功能區(qū)需要用土地政策規(guī)范空間開發(fā)秩序和開發(fā)行為。論文對促進四類主體功能區(qū)協調發(fā)展的宏觀土地政策和促進特定主體功能區(qū)健康發(fā)展的微觀土地政策選擇進行了初步的探索，以期為國家、省市主體功能區(qū)規(guī)劃提供參考。

[關鍵詞] 主體功能區(qū) 宏觀土地政策 微觀土地政策

推進形成主體功能區(qū)是貫徹落實科學發(fā)展觀、規(guī)范空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間開發(fā)結構，促進區(qū)域協調發(fā)展的重要途徑。“十一五”規(guī)劃提出了推進形成主體功能區(qū)的初步構想，黨的十七大將“主體功能區(qū)布局基本形成”確定為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。土地是一切空間開發(fā)活動的承載體，空間開發(fā)秩序的規(guī)范、空間結構的優(yōu)化最終都要通過土地資源的用途、開發(fā)速度、利用結構來體現，土地資源開發(fā)利用直接關系著推進形成主體功能區(qū)的成敗。鑒于土地政策是我國調控土地開發(fā)行為的重要工具，在深入理解國家推進形成主體功能區(qū)的政策文獻的基礎上，論文從宏觀和微觀兩個層面，對主體功能區(qū)土地政策選擇進行了初步的研究。宏觀層面的土地政策，是從宏觀大局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮四類主體功能區(qū)的發(fā)展，從整體推進主體功能區(qū)建設、從四類主體功能區(qū)關聯、協同發(fā)展的角度設計的土地政策。微觀層次的土地政策，是針對不同主體功能區(qū)的發(fā)展條件差異、主體功能差異而設計的土地政策。

一、主體功能區(qū)宏觀土地政策選擇

基于對國家推進形成主體功能區(qū)相關政策文獻的理解，主體功能區(qū)宏觀土地政策主要表現為：1.科學確定各類用地規(guī)模，嚴格控制工業(yè)用地增加，確保耕地數量和質量、城市居住用地適度增加、農村居住用地逐步減少、交通用地有控制地增長。2.科學確定不同主體功能區(qū)的人均建設面積、人均城鎮(zhèn)用地面積等標準，科學確定城市化地區(qū)工業(yè)用地的建筑容積率、投資強度，單位面積產出率等標準。3.明確城鄉(xiāng)之間用地增減規(guī)模掛鉤的思路與原則，根據農村建設用地減少規(guī)模確定城市建設用地增加的規(guī)模。4.明確城鄉(xiāng)之間人地掛鉤思路與原則，根據城市吸納農村人口進入城市定居的規(guī)模確定城市建設用地增加規(guī)模。5.明確地區(qū)之間人地掛鉤的思路與原則，根據城市化地區(qū)吸納外來人口定居的規(guī)模確定建設用地增加規(guī)模。

二、優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地政策選擇

優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強化市場機制的作用，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，完善土地開發(fā)利用的法律法規(guī)，切實保護農民的合法利益，土地政策具體選擇表現在以下幾個方面。

1.嚴格控制建設用地增量的政策。(1)規(guī)范政府的土地儲備行為，限定土地儲備的范圍主要是存量建設用地的收購和收回，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍;(2)把盤活存量作為土地政策的著力點，妥善處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置；(3)對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化;(4)加大土地開發(fā)整理力度，通過復墾整理、土地開發(fā)，在土地中“找”土地；(5)堅持科技創(chuàng)新，推廣新技術、新材料，提高土地集約利用率，通過科技“增”土地。

2.優(yōu)化土地資源利用結構的政策。(1)誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置；(2)改變目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產用地比重過低的局面，實現過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產發(fā)展的轉變；(3)在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產用地的市場供應量，擴大城市居住空間；(4)加大挖潛改造舊城區(qū)的力度，充分利用城鎮(zhèn)閑置土地，對浪費土地、使用價值不大的形象工程進行整改，從中“擠”土地。

3.強化土地資源節(jié)約與集約利用的政策。(1)完善單位面積土地開發(fā)利用效益測評指標體系、測評方法;(2)從單位土地的投資額、產出額、集聚人口的數量等方面設定單位面積土地開發(fā)利用效益最低門檻;(3)完善對節(jié)約、集約利用土地資源的激勵體系;第四，將城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，嚴格規(guī)定區(qū)內耕地占補平衡，杜絕城市建設用地的浪費和低效利用。

4.強化市場機制在土地資源配置中的政策。(1)嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重，對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定;(2)從嚴把控以土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的行為;(3)制定“公共利益征地否定式目錄”，清理以公共利益名義實際是營利性的用地，不得征用以盈利性為目的的用地;(4)完善反映土地資源的稀缺價值和真實成本的定價機制，通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用;(5)逐步推行工業(yè)用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業(yè)化、城市化成果。

三、重點開發(fā)區(qū)土地政策

重點開發(fā)區(qū)要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間，土地政策具體選擇表現在以下幾個方面。

1.警惕和防范政府經營土地風險的政策。(1)加強用地指標投放的空間平衡管理，改變建設用地指標過于集中于大城市的局面;(2)減少政府獨家供應土地的局面，嚴禁將增量土地放入土地儲備;(3)確保建設用地國有、集體兩種所有制的長期并存，維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”;第四.規(guī)范集體建設用地出租、出讓、轉讓、抵押等流轉行為.加強對集體土地流轉收益的管理.確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者，保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。

2.強化土地用途管理的政策。(1)嚴格依據土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃投放土地;(2)控制土地流向，保證產業(yè)發(fā)展對土地的正常需求，依據區(qū)域產業(yè)發(fā)展定位確定產業(yè)發(fā)展用地結構；(3)通過對新增用地的空間投放決策引導企業(yè)集中布局，集聚發(fā)展，培育、壯大區(qū)域的產業(yè)集群;(4)適度增加城鎮(zhèn)建設用地，促進人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協同發(fā)展，著力提高新增人口和新增城鎮(zhèn)建設用地比;(5)妥善尋求城鄉(xiāng)基礎設施建設的用地需求和經濟社會發(fā)展的平衡，保障基礎設施建設的用地需求;(6)加強土地政策和技術政策等的配合，用土地政策引導各經濟主體采用節(jié)地技術，把各類建設工程打造成為節(jié)地工程;(7)嚴格推行耕地占補平衡。

3.規(guī)范集體建設用地流轉的政策。(1)在符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃確定的土地用途的前提下，規(guī)范集體土地出租、出讓、轉讓、抵押；(2)依據土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃嚴格規(guī)范集體非農建設用地獲取渠道，嚴格依據規(guī)劃確定集體非農建設用地的流轉與使用，杜絕集體非農建設用地私下流轉；第四，加強對集體土地流轉所得收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。

4.城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的政策。(1)由城市建設用地區(qū)域向對口農村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用；(2)要求城市區(qū)域預留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地;(3)要求城市區(qū)域騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，保障進城農民享受與城市市民同等的公共服務;(4)支持對閑置建設用地的整理，整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

四、限制開發(fā)區(qū)土地政策

限制開發(fā)區(qū)的主體功能是提供農產品和生態(tài)產品，要堅持適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)。和禁止開發(fā)區(qū)類似，限制開發(fā)區(qū)土地政策運行嚴重依賴于財政縱向轉移支付。土地政策的重點是嚴格土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途，土地政策具體選擇表現在以下幾個方面。

1.土地用途管制政策。(1)劃定基本農田保護區(qū)、自然生態(tài)生態(tài)保護區(qū)，按照區(qū)內土地用途分類，實行土地使用的分類管制；(2)保障生態(tài)修復和環(huán)境保護的用地需求;(2)嚴禁農業(yè)發(fā)展用地、生態(tài)用地轉變?yōu)楣I(yè)發(fā)展、城市建設用地；第四，保障與區(qū)域資源環(huán)境承載力協調的資源性產業(yè)發(fā)展的用地需求。

2.土地收益保障政策。(1)建立農田保護的地區(qū)補償機制;(2)繼續(xù)維持退耕還林補償政策，加大對限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償和環(huán)境補償力度；(3)加大林權、草場權屬改革，逐步實現林地權屬的長期化，增大當地人口從林業(yè)、草業(yè)中的獲利；第四，改革森林采伐制度，提高林業(yè)經濟效益。

3.維持土地管理工具運行的政策。(1)建立生態(tài)保護的財政補償機制，中央和省兩級財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護政策投入；(2)有序推進政策性移民，降低限制開發(fā)區(qū)的承載人口的壓力。

五、禁止開發(fā)區(qū)土地政策

禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。根據區(qū)域的主體功能定位和區(qū)域發(fā)展條件，禁止開發(fā)區(qū)要利用土地政策杠桿，在生態(tài)環(huán)境可以承受的范圍內，適度發(fā)展旅游產業(yè)；遷移禁止開發(fā)區(qū)內的人口，拆遷部分建筑物，恢復自然植被，保護土地資源，保護生態(tài)環(huán)境。禁止開發(fā)區(qū)土地政策具體選擇表現在以下幾個方面。

1.維持土地管理工具運行的政策。(1)建立生態(tài)保護的財政補償機制，中央和省兩級財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對禁止開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償;(2)加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。

2.土地收益保障政策。(1)繼續(xù)維持退耕還林補償政策，加大對禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償和環(huán)境補償力度；(2)加大林權、草場權屬改革，逐步實現林地權屬的長期化，增大當地人口從林業(yè)、草業(yè)中的獲利；(3)改革森林采伐制度，提高林業(yè)經濟效益。

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