區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)建設(shè)

隨著地區(qū)差距擴大的負面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，國家開始重視區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，1995年通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)建議》中，我國明確提出了“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”的戰(zhàn)略方針。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是繼區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的又一區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，反映了我國區(qū)域經(jīng)濟思想日漸成熟和完善。它突破了過去區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略通過“抑東補西”人為拉平區(qū)域差距的平均主義做法，也糾正了區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略過分追求效率忽視公平而導(dǎo)致區(qū)域差距越拉越大的缺陷。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是要兼顧公平與效率，充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補、分工合作、協(xié)同發(fā)展，在繼續(xù)加快東部地區(qū)發(fā)展的同時，也要對中西部不發(fā)達地區(qū)積極扶持，逐步實現(xiàn)各地區(qū)共同富裕的目標(biāo)。1.協(xié)調(diào)發(fā)展不同于均衡發(fā)展，不是各區(qū)域齊頭并進、同步增長，更不是“拆東墻、補西墻”通過抑制發(fā)達地區(qū)來彌補落后地區(qū)的發(fā)展，而是實現(xiàn)一種發(fā)展有先有后、速度有快有慢、錯落式地發(fā)展。2.協(xié)調(diào)發(fā)展是各地區(qū)相互協(xié)助式的發(fā)展，有條件的地方可以發(fā)展更快一些，中央政府要著力加大對相對落后地區(qū)的支持力度，發(fā)達地區(qū)反過頭來也要幫助落后地區(qū)的發(fā)展，先富幫后富，先富帶后富，控制區(qū)域差距的拉大。3.協(xié)調(diào)發(fā)展不是每個區(qū)域獨立運行、自成一體的發(fā)展，而是要引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，廣泛開展區(qū)域間多層次多形式的聯(lián)合與合作，各地區(qū)充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，地區(qū)之間做到優(yōu)勢互補、相互依存、不可分割，促進全國統(tǒng)一大市場的形成和全國整體經(jīng)濟的發(fā)展。

中共十六屆三中全會進一步提出堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思想更加完善、內(nèi)涵更加充實。由此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵可具體化為以下幾個方面：

1.實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展不僅包括經(jīng)濟發(fā)展，也包括社會發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展以及人自身的發(fā)展，而且歸根結(jié)底要實現(xiàn)人自身的發(fā)展。實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，要求在發(fā)展經(jīng)濟的同時，更要加快科學(xué)、文化、教育、體育、衛(wèi)生、社會保障等各項社會事業(yè)的發(fā)展，形成經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展相互推動、相互促進、共同繁榮的局面。使各區(qū)域在經(jīng)濟增長速度提升的同時，其居民的教育水平、生活質(zhì)量和福利水平也能得以提高，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。

2.實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展要考慮人口、資源、環(huán)境的承載能力，發(fā)展不是處處建工廠、處處冒煙，不能以污染環(huán)境、破壞資源為代價，實行“掠奪式的開發(fā)”，而是在注重社會效益、生態(tài)效益的前提下，提高經(jīng)濟效益。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就是讓經(jīng)濟社會的發(fā)展在滿足當(dāng)代人的需要的同時，又不威脅或損害后代人滿足其自身需要的能力，達到“人與自然和諧相處”。這是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容之一。

3.實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。共同發(fā)展即是各地區(qū)充分利用各自的資源稟賦，走出適合自己的發(fā)展道路，逐步形成東、中、西部經(jīng)濟優(yōu)勢互補、良性互動、相互促進、共同發(fā)展的格局。實現(xiàn)共同發(fā)展的前提是要縮小區(qū)域差距，但是區(qū)域差距的縮小不是以損害其他區(qū)域的發(fā)展為代價，其方法是靠內(nèi)力和外力相結(jié)合，內(nèi)力就是找準自身的發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展路徑，實現(xiàn)跨越式發(fā)展；外力就是其他區(qū)域給予的分工協(xié)作、發(fā)達地區(qū)的有力帶動以及政府宏觀政策的強有力支持。不同的是，不同區(qū)域內(nèi)外力結(jié)合的程度不同，欠發(fā)達區(qū)域需要更多的外力推動，才能真正實現(xiàn)共同發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的近期目標(biāo)是實現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是相對的，不同地區(qū)在資源稟賦、人力資本、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、思想意識等諸多方面存在較大差異，這些差異在短期內(nèi)是難以改變的，要達到各區(qū)域經(jīng)濟總量大致相等不太現(xiàn)實。所以，要把縮小區(qū)域差距的著眼點放在縮小區(qū)域間公共服務(wù)水平的差距上，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使不同地區(qū)的居民能夠享受到大致相同的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等基本公共服務(wù)，縮小各地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的差距、人民生活水平和生活質(zhì)量的差距，促進各地區(qū)人民共同分享改革與發(fā)展的成果。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施的具體途徑及其局限性

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上所做的《政府工作報告》中為我們勾畫了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體途徑，即“推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展，形成東中西互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展的新格局”。

這種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略建立在區(qū)域“四大板塊”（東部、中部、西部、東北）劃分的基礎(chǔ)上，這種劃分對不同地區(qū)解決其存在的主要問題——中西部地區(qū)解決貧困落后問題，東北地區(qū)解決蕭條問題，東部地區(qū)解決膨脹問題——提供了很大幫助。但是，這種劃分方法也存在著一定的缺陷。

1.容易造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。我國目前在區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)了各地忽略區(qū)域差異、忽略自身優(yōu)勢的發(fā)揮，紛紛構(gòu)建與其他地區(qū)相似甚至相同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重復(fù)引進、重復(fù)建設(shè)問題突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)嚴重同質(zhì)化。

2.誘發(fā)地方保護和區(qū)域沖突。由于上述區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化導(dǎo)致很多地區(qū)為了保護本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加地方財政收入，短視地采取地方保護主義措施，封鎖地區(qū)市場，禁止外地產(chǎn)品流入，阻止本地原材料流出，阻礙生產(chǎn)要素的合理流動，破壞資源在空間上的優(yōu)化配置。

3.區(qū)域經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的承載能力不相稱的矛盾十分突出。地方政府為追求GDP的高增速，忽視經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的制約，在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的地方也盲目搞開發(fā)，雖然短期內(nèi)增加了財政收入，擴大了就業(yè)，但是破壞了整個區(qū)域生活和生產(chǎn)的生態(tài)屏障和環(huán)境基礎(chǔ)，甚至危及到子孫后代的生存空間，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，今后即使再花幾倍、幾十倍的代價都難以恢復(fù)。

4.使區(qū)域政策的制定和實施缺乏針對性?！八拇蟀鍓K”的劃分過于寬泛，不夠細化，每個板塊內(nèi)部經(jīng)濟社會發(fā)展差異極大，既有經(jīng)濟和人口集聚能力很強的大城市，也有不適宜大規(guī)模開發(fā)的生態(tài)脆弱地帶，在這種異質(zhì)性較強的區(qū)域內(nèi)很難制定統(tǒng)一的區(qū)域政策，區(qū)域政策的實施也會由于缺乏針對性而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些情況決定了我們應(yīng)該在“四大板塊”的基礎(chǔ)上對區(qū)域進行功能上更為細致的劃分和調(diào)整。

三、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新舉措——主體功能區(qū)建設(shè)

為彌補現(xiàn)行區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的缺陷， 2006年十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要中提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)加以部署?！爸黧w功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元”。 不同的功能區(qū)，其資源環(huán)境的承載能力不同，因而開發(fā)的方式和強度也有很大不同，這是相比以前在國土空間開發(fā)問題上最大的進步。在每個主體功能區(qū)內(nèi)部，存在著主體功能和其他輔助功能，人類的開發(fā)活動要圍繞主體功能展開，其他輔助功能在不違背主體功能的前提下可適當(dāng)發(fā)揮作用。

應(yīng)該指出，主體功能區(qū)劃與前述的“四大板塊”格局并不矛盾，它是對“四大板塊”區(qū)域格局的細化和完善，它強調(diào)按照資源環(huán)境承載能力在板塊的基礎(chǔ)上進行細分，根據(jù)每個地域單元自身特點走差別化的發(fā)展道路，而各板塊仍舊可以享受國家大的優(yōu)惠政策，二者的結(jié)合能夠更好地促進區(qū)域發(fā)展。

主體功能區(qū)的提出是我國區(qū)域管理上的巨大進步，是優(yōu)化國土開發(fā)格局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的有力保障。它將對今后區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

1.促進區(qū)域管理理念由注重GDP增長向注重人與自然和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)劃強調(diào)了各地資源環(huán)境對經(jīng)濟的承載能力不同，應(yīng)施以不同的開發(fā)方式和開發(fā)強度，與其讓嚴重荒漠化的地區(qū)大搞開發(fā)去追趕發(fā)達地區(qū)的增長速度，還不如讓它休養(yǎng)生息、恢復(fù)生態(tài)。所以，縮小區(qū)域發(fā)展差距不能只注重經(jīng)濟總量，更重要的是要注重不同區(qū)域人民生活水平差距的縮小和生存環(huán)境的改善。它通過明確不同區(qū)域的主體功能——優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是發(fā)展經(jīng)濟、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護環(huán)境，達到開發(fā)與保護并舉，實現(xiàn)人口與資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.促進國土空間格局由無序開發(fā)向科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變。實施以主體功能區(qū)為主的國土規(guī)劃，便可以突破行政區(qū)劃界限，按照資源、環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有的開發(fā)基礎(chǔ)和未來發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，把國土空間劃分為不同類型的主體功能區(qū)，確定各類型區(qū)域發(fā)展方向定位，適合開發(fā)的則大力開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)，并規(guī)范其開發(fā)秩序，不適合開發(fā)的則使人口和經(jīng)濟活動有序退出該區(qū)域，使人口與經(jīng)濟在國土空間合理均衡分布，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，引導(dǎo)城鎮(zhèn)在地域上相對集中分布，形成既有工業(yè)和城鎮(zhèn)密集區(qū)，又有大片農(nóng)林牧漁區(qū)，還有大片自然生態(tài)區(qū)的錯落有致、功能清晰、規(guī)劃有序的國土空間格局。

3.促進區(qū)域關(guān)系由地區(qū)分割、沖突不斷向功能互補、和諧共生的方向轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)的劃分明確了各區(qū)域經(jīng)濟活動內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域分工更加清晰，突破了以前那種產(chǎn)業(yè)俱全、功能齊備的“大而全”、“小而全”的區(qū)域發(fā)展模式。從產(chǎn)業(yè)分工來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次和競爭力，將不適合優(yōu)化升級的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，并立足本地優(yōu)勢選擇適合自身條件的產(chǎn)業(yè)與部門，比如可選擇資源密集型產(chǎn)業(yè)抑或勞動密集型產(chǎn)業(yè)，重化工業(yè)或輕紡工業(yè)，一般加工工業(yè)或服務(wù)業(yè)，前提是避免走優(yōu)化開發(fā)區(qū)域先污染后治理的老路；限制開發(fā)區(qū)域可以適度發(fā)展環(huán)保型特色產(chǎn)業(yè)；禁止開發(fā)區(qū)域則嚴禁主體功能定位以外的開發(fā)活動，產(chǎn)業(yè)分工更加明晰。從主體功能來看，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域著重環(huán)保功能；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域著重經(jīng)濟職能，但二者也有分工，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域注重經(jīng)濟質(zhì)量的提升，重點開發(fā)區(qū)域則注重經(jīng)濟總量和規(guī)模的擴大。從相互關(guān)系來看，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域要為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域提供生態(tài)屏障和環(huán)境基礎(chǔ)；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域要為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域承接人口、給予橫向經(jīng)濟補償并提供經(jīng)濟支撐。它們之間是功能互補、相互依存、分工合作的關(guān)系。

4.促進區(qū)域政策由統(tǒng)一制定、統(tǒng)一管理向分類制定、分類管理轉(zhuǎn)變。主體功能區(qū)建設(shè)充分考慮地區(qū)的特點和差別，制定不同的針對性更強的區(qū)域政策及差別化的績效評價辦法，有利于改變宏觀調(diào)控“一刀切”的局面。具體來說，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)一般加工工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；依靠土地政策對建設(shè)用地實行更嚴格的增量控制。重點開發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠投資政策加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境；依靠產(chǎn)業(yè)政策承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，以相對寬松的土地政策和人口政策適度增加建設(shè)用地和人口擴容量，為加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域側(cè)重于依靠財政政策增加公共服務(wù)和生態(tài)補償方面的轉(zhuǎn)移支付，依靠投資政策加強公共設(shè)施和生態(tài)設(shè)施的建設(shè)，依靠人口政策實施人口的有序遷移，同時實施嚴格的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地，實施嚴格的產(chǎn)業(yè)管控，嚴禁主體功能以外的產(chǎn)業(yè)擴張。分類實施的區(qū)域政策與分類制定的績效評價相配合。不同區(qū)域的績效評價各有側(cè)重，有的突出經(jīng)濟質(zhì)量和效益的評價，有的強調(diào)增長和效益的綜合評價，還有的要突出環(huán)境保護的評價，多元化的評價指標(biāo)促進了區(qū)域主體功能的實現(xiàn)。