我國高速公路融資方式探析

[摘 要] 高速公路在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和促進(jìn)社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。建設(shè)高速公路需要巨額的資金投入，解決資金問題關(guān)鍵在于建立和完善高速公路投融資體制。本文介紹了我國高速公路建設(shè)融資的基本情況，指出目前高速公路融資存在的主要問題，結(jié)合實(shí)際的情況，提出了進(jìn)一步完善融資方式的建議。

[關(guān)鍵詞] 高速公路 融資方式 探析

高速公路作為公路運(yùn)輸現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，在各種運(yùn)輸方式中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志?？v觀各國高速公路建設(shè)的歷程，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與高速公路的發(fā)展無不具有直接的關(guān)系。在當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化飛速發(fā)展的情況下，高速公路已成為推動各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“加速器”，因此，大力發(fā)展高速公路已成為各國必然的歷史選擇。根據(jù)交通部公布的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，從2005年起到2030年，國家將斥資兩萬億元，新建5.1萬公里高速公路，使中國高速公路里程達(dá)到8.5萬公里。未來高速公路建設(shè)存在著很大的資金缺口，研究高速公路融資方面存在的問題，大力拓寬融資渠道，在傳統(tǒng)融資模式的基礎(chǔ)上，積極探索新型的融資方式，改善融資環(huán)境，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，這對于發(fā)展我過高速公路建設(shè)事業(yè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國高速公路建設(shè)融資的現(xiàn)狀及存在問題

截至2007年年底，全國公路網(wǎng)的總里程近360萬公里，是改革開放初期89萬公里的4倍。2009年，全國交通運(yùn)輸行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還將力爭實(shí)現(xiàn)一萬億人民幣投資，改善交通條件。建設(shè)資金問題仍然是高速公路建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。通過近20年的發(fā)展，高速公路投融資模式已由政府單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐载斦榛A(chǔ)、貸款資金為主體、民間資金和外資為重要補(bǔ)充的格局，基本形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動發(fā)展”的投融資體制特點(diǎn)，呈現(xiàn)出“投資主體多元化、融資渠道多元化、項(xiàng)目業(yè)主多元化”的趨勢。但其融資能力有限，還不能適應(yīng)當(dāng)前和今后公路建設(shè)發(fā)展的需要，當(dāng)前，我國公路建設(shè)融資還主要存在以下兩個問題：

1.公路建設(shè)投資主體仍然是行業(yè)和部門行為

按照目前的投資管理體制，雖基本上實(shí)行“定額費(fèi)用補(bǔ)助、費(fèi)用包干”政策，公路建設(shè)采用“統(tǒng)籌規(guī)劃、條款結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的方針，省管市建，縣鄉(xiāng)聯(lián)動，但是從實(shí)際操作來看，基本上仍然是靠交通部門規(guī)劃、投資、建設(shè)、管理，地方政府只做支持配合性的工作，其直接影響是一方面由于財政普遍困難，無法向公路建設(shè)提供地方配套資金，自籌部分只有靠公路交通部門申請銀行貸款解決，造成自籌資金大部分難以落實(shí)；另一方面，建設(shè)過程中在征地拆遷、建設(shè)環(huán)境保護(hù)等諸多環(huán)節(jié)受到制約，造成建設(shè)成本大，建設(shè)期長的不利局面，加大了建設(shè)難度。

2.公路融資體制在引資模式、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方面缺乏清晰的法律制度和透明的游戲規(guī)則

國家審計署2008年2月發(fā)布的調(diào)查報告指出了“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式存在的問題：收費(fèi)公路規(guī)模過大、債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重，部分公路存在償債風(fēng)險；部分公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范等。公路投資最常用的是BOT模式（投資-營運(yùn)-移交），投資方通過取得一定時限的特許經(jīng)營權(quán)獲取回報，但要在動工前就簽訂投資合同，社會資本的贏利期望，只能“押寶”在政府所做的該項(xiàng)目的投資回報預(yù)測上，但從建設(shè)到運(yùn)營的周期中，政策變化、替代性工程出現(xiàn)、造價上漲等都是不可控因素，暗藏很大的投資風(fēng)險。但造高速公路的法定資金是35%，一般來說，只需自有資金注資20%就可以啟動一個項(xiàng)目——其他的資金來源，顯然是來自銀行。可見，更大的隱憂在于支撐收費(fèi)公路的大量銀行貸款償付難題。

二、進(jìn)一步完善融資方式的建議

1.政策層面上——要認(rèn)真研究解決高速公路建設(shè)的投資主體問題

目前，比較大的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資主體還很少，僅為幾家國有企業(yè)，且資本金不大，很難適應(yīng)后續(xù)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展的形勢需要。因此，必須認(rèn)真研究解決好交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體體制問題，讓大多數(shù)的國有企業(yè)和私營企業(yè)都有機(jī)會參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正形成多元化的投資主體。

2.合理運(yùn)用各種融資方式

高速公路建設(shè)可選擇的融資方式很多，我們要根據(jù)各種具體情況進(jìn)行慎重的選擇。

(1)證券融資。證券融資是在國內(nèi)外金融市場發(fā)行各種股票、債券等證券籌集資金的一種直接融資方式。證券融資以其融資主體主動、籌集資金廣泛、資金用途靈活和使用期限長等特點(diǎn)較商業(yè)銀行貸款優(yōu)越。由于受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和人們思維方式的影響，我國高速公路企業(yè)在融資過程中也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的極具中國特色的股權(quán)融資偏好。因此債券融資還有很大的發(fā)展空間，要豐富債券品種，建立多種多樣、功能齊全、利率靈活的債券品種系列。

(2)ABS融資。ABS中文意思是資產(chǎn)證券化。它是將缺乏流動性，但能夠產(chǎn)生穩(wěn)定、可預(yù)見的現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成在金融市場上可以出售和流動的證券的行為。資產(chǎn)證券化上世紀(jì)80年代興起于歐美，現(xiàn)已成為國際上廣為流行的一種新型融資工具。2005年2月27日，廣發(fā)證券的首個資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——“莞深高速公路收費(fèi)收益專項(xiàng)資產(chǎn)管理計劃”成功設(shè)立，存續(xù)期為18個月，到期后不得展期。ABS可以有效地改善財務(wù)管理，提高資金利用率，能獲得較高資信評級，降低企業(yè)融資成本，有效的規(guī)避融資風(fēng)險。

(3)BOT方式融資。BOT的中文意思是“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)交”，是目前國際流行的融資方式，其基本含義是由政府和項(xiàng)目發(fā)起人簽訂特許權(quán)授讓協(xié)議，再由項(xiàng)目發(fā)起人組織成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)高速公路的融資、設(shè)計、建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)的任務(wù)。在規(guī)定的特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)并收取費(fèi)用，用所得收入清償項(xiàng)目債務(wù)，彌補(bǔ)經(jīng)營開支并獲得預(yù)期的投資回報。在特許經(jīng)營期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無償移交給政府。實(shí)施BOT方式融資，則是將民間資本引入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域最有效的途徑。如四川省07年啟動高速公路BOT項(xiàng)目就累計達(dá)到5個，共計640公里。

(4)TOT方式融資。TOT是中文的意思是轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，是BOT模式的衍生方式，它是指由交通主管部門或授權(quán)的經(jīng)營公司通過合約的形式，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，將某高速公路的全部或部分經(jīng)營權(quán)（或收費(fèi)權(quán)），在一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給境內(nèi)外具有法人資格的經(jīng)營單位經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓期滿后，受讓方將該交通基礎(chǔ)設(shè)施無償?shù)亍⑼旰玫亟贿€交通主管部門（轉(zhuǎn)讓方）。與BOT相比，TOT具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，風(fēng)險小，大大增加了項(xiàng)目引資成功的可能性；第二，新建項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營時間提前；第三，簡便易行，方便管理。一般來說，TOT只適用于存量部分的高速公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，而大量的增量部分高速公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓還得靠BOT，由受讓方自行籌資建設(shè)。

(5)PPP方式融資。公私合營模式，是一種新型的融資方式。PPP融資模式是指政府、盈利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方開業(yè)達(dá)到與其單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作個反參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把某個項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，二是通過對項(xiàng)目的扶持，實(shí)現(xiàn)參與各方的利益，同時共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。如“鳥巢”招標(biāo)首次嘗試了PPP融資方式，是政府進(jìn)行項(xiàng)目融資和市場化運(yùn)作的成功實(shí)踐，為我們今后在PPP融資方式的運(yùn)用上提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3.加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)

加強(qiáng) BOT、TOT、PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，以適應(yīng)我國開展 以上項(xiàng)目的需要。要學(xué)習(xí)和借鑒國外融資項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)，在適應(yīng)我國實(shí)際情況的前提下，盡可能做到與國際慣例接軌，以達(dá)到充分利用國內(nèi)資金，加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。

4.設(shè)立高速公路投資基金和國家高速公路系統(tǒng)專用基金

實(shí)行公路建設(shè)專項(xiàng)基金在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家是一項(xiàng)主要的融資渠道。我國目前也設(shè)有公路建設(shè)專項(xiàng)基金，但是資金的來源多為政府財政，受政府財政狀況的影響較大，很難保證高速公路的建設(shè)。我國的公路建設(shè)基金必須借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，積極建立高速公路投資基金，廣泛吸納社會閑散資金，并以此為契機(jī)推動公路建設(shè)和經(jīng)營管理向市場化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

國家高速路專項(xiàng)基金屬于國際基金性質(zhì)，它的使用范圍，一是補(bǔ)充國家高速公路投資公司資本金和養(yǎng)護(hù)資金的不足；二是為配合國家總體經(jīng)濟(jì)政策，向地方政府提供無償資金。

5.推進(jìn)燃油稅的實(shí)施

燃油稅是改為從燃油中直接收取集公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)、道路通行費(fèi)、過橋費(fèi)和運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”的燃油附加費(fèi)。通過法律預(yù)定整合各部門間的利益關(guān)系，從而最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開支，它是費(fèi)改稅的產(chǎn)物，是取代養(yǎng)路費(fèi)而開征的，其實(shí)質(zhì)是汽車燃油稅。

從1994年1月1日起，海南在全國率先實(shí)行了公路規(guī)費(fèi)征收模式改革，將原來的公路養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”，統(tǒng)一收取為燃油附加費(fèi)，即燃油稅。海南成為我國第一個燃油附加費(fèi)改革的省份。在燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例實(shí)施之后，海南的公路收費(fèi)成本和行政執(zhí)法成本得到有效縮減。當(dāng)前，在國際油價及我國CPI 回落的經(jīng)濟(jì)背景下，適時實(shí)施燃油稅征收，不僅符合多用路多交稅的客觀情況，節(jié)約能源、改善環(huán)境，還給我國公路建設(shè)和維護(hù)提供了穩(wěn)定的資金支持。

三、總結(jié)

高速公路是關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，我國高速公路建設(shè)步伐也在逐年加快，巨大的資金需求使得必須合理應(yīng)用和開拓各種融資渠道。從政府投入到民間資本，從內(nèi)部融資到BOT ，融資方式的多樣化發(fā)展也促進(jìn)了高速公路建設(shè)的發(fā)展。同時，在多種融資方式下，加大監(jiān)管力度，完善融資體制，我國的高速公路融資道路必將越走越寬。