公用事業(yè)經(jīng)營管理體制改革方向與思路

[摘 要] 公用事業(yè)不僅事關(guān)城市發(fā)展，而且與人們的日常生產(chǎn)、生活緊密相連。在我國，由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，公用企業(yè)長期處于政府獨(dú)資、壟斷經(jīng)營、政事不分、效率低下的狀態(tài)。公用事業(yè)民營化是解決上述一系列問題的有效途徑，引入非國有資本參與經(jīng)營，改革公用企業(yè)的投資結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)， 通過BOT、TOT等模式，逐步實(shí)現(xiàn)公用行業(yè)從完全壟斷到有限競爭、從完全監(jiān)管到有效監(jiān)管的良性發(fā)展，為公眾提供更高水平的產(chǎn)品和服務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 公用事業(yè) 民營化 公用行業(yè) 改革方向

一、公用事業(yè)的內(nèi)涵和特征

1.公共事業(yè)、公用事業(yè)與公用企業(yè)

公共事業(yè)、公用事業(yè)和公用企業(yè)是常在一起討論的問題。

公共事業(yè)一般是指社會全體公眾的事業(yè)，即關(guān)系到社會全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會公共事務(wù)。公共事業(yè)的基本范圍，主要是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)，以及通訊、郵電、鐵路和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業(yè)等。

可以看出，公用事業(yè)的內(nèi)涵相對來說要窄一些，是指具有經(jīng)營性質(zhì)的公共事業(yè)。對于公用企業(yè)，一般人認(rèn)為是公用事業(yè)的從業(yè)者。國家工商行政管理局1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第2條將公用企業(yè)界定為：“涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者”。理論上，多數(shù)學(xué)者也認(rèn)同這種說法。根據(jù)這個定義，一旦涉及公用事業(yè)就是公用企業(yè)，顯然這個范圍過于寬泛。例如，生產(chǎn)煤氣表、爐具的企業(yè)，雖然涉及煤氣供應(yīng)這一公用事業(yè)，但卻不屬于公用企業(yè)。從這個角度公用企業(yè)的本質(zhì)特征可以界定為：公用企業(yè)是通過網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵設(shè)施（基礎(chǔ)設(shè)施）提供公共服務(wù)的經(jīng)營者。

所以，在不引起歧義的情況下，本文中的公用事業(yè)與公用企業(yè)有比較一致的內(nèi)涵。

2.公用事業(yè)的行業(yè)特征

與其他一般性競爭行業(yè)相比，公用行業(yè)具有以下特征：

(1)產(chǎn)品或服務(wù)。公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有公用性、公益性、長期性和普遍性的特征，是社會廣大消費(fèi)者生產(chǎn)、生活的必需品。其價格的形成和調(diào)整涉及到大多數(shù)居民的利益，不能隨行就市，完全按供求規(guī)律行事。

(2)市場結(jié)構(gòu)。公用事業(yè)是特殊的自然壟斷行業(yè)，不能完全依靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。政府和社會輿論常常會對市政公用行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行“道義上的說服”或行政上的干預(yù)，影響企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。此外，公用行業(yè)具有明顯的地域性，產(chǎn)品和服務(wù)并不在全國或世界范圍內(nèi)自由流動。

(3)投資經(jīng)營。公用事業(yè)投資巨大，回收期長，利潤水平較低，一般都是大規(guī)模的經(jīng)營。由于公用事業(yè)的特殊地位，企業(yè)經(jīng)營的效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，產(chǎn)生的直接效益不容易衡量。

二、我國公用事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、問題和改革方向

1.公用事業(yè)經(jīng)營管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題

公用事業(yè)的迅猛發(fā)展，有力地促進(jìn)了我國城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，極大地改善了城市居民生活條件和生活質(zhì)量。在體制上，我國一直將自來水、公用煤氣和天然氣等產(chǎn)業(yè)視為公益性事業(yè)。與長期以來的低工資政策相適應(yīng)，公用事業(yè)采取的是低價格、高財政補(bǔ)貼的機(jī)制，價格基本不受供求關(guān)系和成本變動的影響。改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來我國對公用事業(yè)的這一傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列改革，如減少或取消財政補(bǔ)貼、實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價制度等。但是，從總體上看，城市公用事業(yè)則是改革幅度和變化都較小的產(chǎn)業(yè)，基本上仍屬于完全由行政調(diào)控的行業(yè)，傳統(tǒng)體制的弊端不僅沒有消除而且隨著公用事業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大表現(xiàn)得更為明顯和嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：

(1)以地域?yàn)榻缦薜恼顿Y管理體制，影響了公用事業(yè)的合理布局，制約了企業(yè)規(guī)模效益和邊際效益的增長。在現(xiàn)行體制下，每個地區(qū)都希望在本地建立門類齊全、完整覆蓋的經(jīng)濟(jì)體系。它使得在決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中人們往往重視小范圍的經(jīng)濟(jì)分析而忽視宏觀經(jīng)濟(jì)評價，因此派生出以財政覆蓋為界限的經(jīng)濟(jì)管理模式，限制了經(jīng)濟(jì)融通，從而導(dǎo)致公用基礎(chǔ)設(shè)施難以充分發(fā)揮其效能。

(2)權(quán)責(zé)不清，企業(yè)無法自主經(jīng)營。隨著外部環(huán)境逐漸市場化，公用企業(yè)一方面受到市場約束機(jī)制越來越強(qiáng)烈的影響；另一方面由于“婆婆”擔(dān)心企業(yè)管不好家，采取許多防范控制措施，使企業(yè)所應(yīng)當(dāng)擁有的法人財產(chǎn)權(quán)一直無法落實(shí)。

(3)價值標(biāo)準(zhǔn)的多元化，扭曲了企業(yè)的正常行為。按照市場經(jīng)濟(jì)要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有自己的行為目標(biāo)。但由于公用行業(yè)改革滯后于其他行業(yè)，至今還處于計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)兩種體制交叉環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的價值體系中，經(jīng)濟(jì)效益不一定是企業(yè)的主要目標(biāo)，而是同時存在著多元的價值導(dǎo)向。

(4)成本與銷售價格倒掛，經(jīng)營效率低下。公用企業(yè)產(chǎn)品的原材料價格都已放開，實(shí)現(xiàn)了市場化，而產(chǎn)品銷售價格則仍由計劃控制，由此普遍形成成本高于售價的怪現(xiàn)象。公用企業(yè)常常因?yàn)槠洹肮眯浴背霈F(xiàn)這種“入不敷出”的局面。

(5)企業(yè)缺乏必要的激勵、約束手段。受價值環(huán)境的限制，公用企業(yè)缺乏一個公正衡量貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部激勵機(jī)制，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和員工工作中沒有明確的價值導(dǎo)向，人浮于事的現(xiàn)象很普遍。公用企業(yè)保持不住和吸引不來高素質(zhì)的人才，企業(yè)綜合競爭力就會逐步削弱。

(6)缺乏營銷意識，服務(wù)質(zhì)量差。公用企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在一定的地區(qū)具有壟斷性，消費(fèi)者幾乎沒有選擇的余地，而且替代品少或者沒有。由于政府的財政補(bǔ)貼，企業(yè)本身沒有生存的危機(jī)，在企業(yè)經(jīng)營者看來，似乎沒有必要去努力營銷、搞好客戶關(guān)系。

2.我國公用事業(yè)改革的政策背景和方向

公用事業(yè)不僅事關(guān)城市建設(shè)，還關(guān)涉千家萬戶的利益。近年來，公用行業(yè)改革明顯滯后于其他行業(yè)，市場尚未全面放開，已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走上良性發(fā)展軌道的制約因素。如何改革公用事業(yè)運(yùn)營已經(jīng)是城市建設(shè)繞不過去的坎兒。

從2001年開始，原國家計委、建設(shè)部等部委先后出臺了若干意見，非國有經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入燃?xì)?、熱力、污水等市政公用行業(yè)，相應(yīng)企業(yè)的經(jīng)營管理體制逐步改革，跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營也成為可能。政府部門這一系列的政策和措施表明，公用事業(yè)將不再拘泥于政府的單方面投資和壟斷的經(jīng)營。民營資本的進(jìn)入不僅可以緩解政府的財政壓力，而且可以提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率，為公眾提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。

歸納起來，我國公用事業(yè)投資、管理、運(yùn)營體制的改革，從方向上體現(xiàn)這樣一些特點(diǎn)：

(1)根據(jù)具體情況，保持公用行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域或關(guān)鍵環(huán)節(jié)政府資本的絕對控制地位或相對控制地位，適當(dāng)讓出這些行業(yè)的某些非關(guān)鍵領(lǐng)域或環(huán)節(jié)給非國有投資者，打破政府獨(dú)有的格局。公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)系到城市建設(shè)和人們的基本生活質(zhì)量，這是政府控制的目的。而政府獨(dú)有的控制模式并不是最優(yōu)的，反而造成了公用行業(yè)的低效率。事實(shí)上，政府只需控制其中的關(guān)鍵領(lǐng)域以及要害環(huán)節(jié)而把其他的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)讓出，也能夠?qū)崿F(xiàn)公用行業(yè)的良性、健康發(fā)展。

(2)通過非國有部門或單位投資參與競爭，以及在屬國有投資的部分鼓勵多個部門從事同一領(lǐng)域投資經(jīng)營，打破某一部門獨(dú)家壟斷經(jīng)營的格局，營造競爭環(huán)境。要提高公用企業(yè)運(yùn)行效率，提高服務(wù)質(zhì)量，必須按市場經(jīng)濟(jì)要求，引入競爭機(jī)制，打破行業(yè)壟斷。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務(wù)的方向，在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一價格收費(fèi)監(jiān)管制度的前提下，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)不同程度地引入市場機(jī)制，打破壟斷，加快市場化進(jìn)程。

(3)盡可能地把政府管理部門與具體的運(yùn)營部門分開，改變在某些領(lǐng)域政府管理部門直接從事投資經(jīng)營的狀況；通過市場方式（如招標(biāo)）鼓勵非國有單位經(jīng)營政府投資的領(lǐng)域，打破政府部門直接從事經(jīng)營的格局。委托經(jīng)營、訂立特許經(jīng)營權(quán)合同等成為實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的手段，割斷管理部門與企業(yè)之間的行政附屬關(guān)系，這是公用行業(yè)市場化的關(guān)鍵。

(4)努力改變投資結(jié)構(gòu)，吸收私人資本和外國資本的參與，積極地拓展（或放開）投資形式本身，這包括采用BOT方式投資、利用證券市場籌資以及以技術(shù)、管理代投資等，以打破單一政府投資的格局。目前，公用事業(yè)運(yùn)營中投資缺口大的問題非常突出。解決這個問題必須面向市場，使公用事業(yè)投資體制市場化、多元化，形成以國有資本為主導(dǎo)，多元化融資相結(jié)合的投資體制，積極吸引包括技術(shù)、管理等形式的投資，實(shí)現(xiàn)投資形式的豐富化。

三、公用事業(yè)民營化的思路和模式

民營化前后公用企業(yè)所處的環(huán)境是有變化的：傳統(tǒng)的公用企業(yè)是處于政府完全監(jiān)管和壟斷經(jīng)營的狀態(tài)；民營化以后，公用企業(yè)將受到政府的有限管制和市場競爭的雙重約束。

1.公用事業(yè)民營化的理論基礎(chǔ)

(1)完全監(jiān)管與有限監(jiān)管

傳統(tǒng)的認(rèn)識認(rèn)為，政府是公眾利益的代表，為了保護(hù)公眾的利益，以及避免資源的浪費(fèi)和和社會福利的損失而對公用企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的管制——完全監(jiān)管。實(shí)踐證明，政府的嚴(yán)格管制措施并沒有取得非常理想和令人滿意的效果。

監(jiān)管失效的主要原因在于信息的不對稱性。公用企業(yè)是生產(chǎn)和經(jīng)營的組織者，對于生產(chǎn)的技術(shù)和各種信息的了解都比政府真確和及時，政府的監(jiān)管是處于被動的局面。公用企業(yè)會利用其信息優(yōu)勢，隱瞞或謊報其真實(shí)成本，使政府制定一個大大高于其真實(shí)成本的管制價格，從而使政府的價格管制政策失效。而政府為了獲得信息，就必需付出相當(dāng)?shù)娜肆臀锪?，這就是政府管制所需付出的成本。當(dāng)管制成本超過管制所能帶來的社會福利時，就導(dǎo)致“管制失效”。

信息不對稱的另一個表現(xiàn)形式是“管制的時滯”。監(jiān)管措施的實(shí)施首先是因?yàn)槟承﹩栴}的出現(xiàn)和政府認(rèn)為有監(jiān)管的必要。那么，從政府意識到調(diào)查研究、再到?jīng)Q策的制定和實(shí)施需要一定的時間。在這段時間里，市場又開始發(fā)生了新的變化，這時候原計劃中的政府管制非但不能有益于市場，反而會帶來人為的損害。

在這樣的情況下，政府的管制措施開始放松，在一些方面逐步取消或者改變原有的監(jiān)管措施，由完全監(jiān)管開始向有限監(jiān)管過渡。

(2)完全壟斷與有限競爭

公用事業(yè)的所有行業(yè)和行業(yè)內(nèi)的所有領(lǐng)域原來都是壟斷經(jīng)營的，這樣做的原因是因?yàn)槿藗冋J(rèn)為公用企業(yè)是具有自然壟斷性的，由于技術(shù)的原因，為了避免破壞性競爭，市場中只允許有一家企業(yè)來經(jīng)營。

但實(shí)踐表明，壟斷經(jīng)營的效率未必是最理想的。首先，即使企業(yè)將價格定得較低（主要是由于政府的價格管制），也會存在非價格壟斷，既較少的供給，較差的服務(wù)，在供貨和付款方面制定有利于自己、而不利消費(fèi)者的規(guī)則，讓消費(fèi)者付出排隊等待等非貨幣的代價。其次，在經(jīng)營管理方面，企業(yè)國有弊端加上自然壟斷地位，自然壟斷企業(yè)不僅效率經(jīng)營很低，而且因價格受到管制而無法判斷虧損的原因，虧損反而成了自然壟斷企業(yè)的普遍現(xiàn)象。

技術(shù)的創(chuàng)新和變革使公用企業(yè)喪失自然壟斷的特性而具有可競爭性，促使人們開始對公用事業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解、打破公用行業(yè)的垂直結(jié)構(gòu)。如對于電力行業(yè)，可以分解為：電力產(chǎn)業(yè)發(fā)電廠發(fā)電?輸電網(wǎng)輸電?配電網(wǎng)配電?用戶用電。可以運(yùn)用直接競爭理論區(qū)別公用事業(yè)領(lǐng)域不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，重組市場結(jié)構(gòu)；采用特許投標(biāo)等間接競爭理論提高公用事業(yè)競爭的效率。由此，公用企業(yè)的市場結(jié)構(gòu)由自然壟斷轉(zhuǎn)向了有限競爭。

2.公用事業(yè)民營化的模式與選擇

公用企業(yè)的民營化過程就是行業(yè)從完全壟斷到有限競爭、政府從完全監(jiān)管到有效監(jiān)管的過程。

民營化的過程不僅是引入民營資本、緩解政府的財政壓力，還要更好的配置和利用現(xiàn)有資源，通過市場供求機(jī)制和競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)的有效競爭。綜觀我國公用事業(yè)民營化改革的歷程，雖然說起步得較晚，但是已經(jīng)取得了令人矚目的成效，出現(xiàn)了一些比較成功的模式，見表1。

對于政府來說，管制手段應(yīng)該從“行政管制”到“有效管理”，使企業(yè)從“執(zhí)行決定”到“遵守規(guī)則”。有效監(jiān)管就是解決政府如何在公用服務(wù)中代表（保護(hù)）公眾的利益，使公用企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)行。

監(jiān)管的做法和措施包括：

(1)市場準(zhǔn)入監(jiān)管。由于城市公用事業(yè)產(chǎn)品需求受經(jīng)濟(jì)周期的波動影響很小，整個行業(yè)具有良好的流動性和回報穩(wěn)定的特點(diǎn)，會受到穩(wěn)健型企業(yè)的青睞。企業(yè)的市場準(zhǔn)入問題不再是簡單的“審批”，要引入競爭機(jī)制，擇優(yōu)選擇公用事業(yè)的經(jīng)營者，建立起較完備的準(zhǔn)入制度。

(2)價格監(jiān)管。盡管不以盈利為目的，但要生存和發(fā)展，公用企業(yè)的收益一定是大于投入的。政府在價格監(jiān)管方面應(yīng)該充分考慮公眾和企業(yè)的雙重利益，既要保證公眾和利益不受侵害，享受合理公正的價格，又要考慮到企業(yè)能夠盈利，否則價格監(jiān)管會成為公用企業(yè)民營化的障礙。

(3)合同約束。政府作為市政公用設(shè)施服務(wù)需求的提出者，通過合同的方式與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系。如果服務(wù)沒有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)重新選擇服務(wù)者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設(shè)施服務(wù)真正具備了市場經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)。

(4)普遍服務(wù)。不管公用企業(yè)是由政府還是私營部門來經(jīng)營，但其產(chǎn)品或服務(wù)是具有公共性的，對所有的“消費(fèi)者”應(yīng)該是一視同仁的。既然是普遍服務(wù)，中間一定有經(jīng)濟(jì)上的損失或者收益問題。收益如何分配，虧損如何進(jìn)行補(bǔ)償，就變成了很核心的一個問題。

注：特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司。

四、結(jié)語

公用事業(yè)的經(jīng)營關(guān)系到公眾的切身利益和社會的發(fā)展。傳統(tǒng)的公用企業(yè)由于其政府的嚴(yán)格管制和壟斷經(jīng)營發(fā)展緩慢。實(shí)踐證明，民營化是公用事業(yè)改革的發(fā)展方向，只有打破公用行業(yè)傳統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)，引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)在有效競爭和有效管制的框架下良好、有序、穩(wěn)定的發(fā)展。