農(nóng)民增收的制度障礙及解決途徑

基金項目:吉林省行政管理學(xué)會項目(JLXZ090706—5)

吉林省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(2006305)

[摘 要] 農(nóng)民增收問題是“三農(nóng)”問題的核心，是關(guān)系到國民經(jīng)濟全局和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大問題。制度因素是制約農(nóng)民增收的根本因素。本文從制度的角度分析了影響農(nóng)民增收的障礙及解決辦法。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民增收 制度障礙 三農(nóng)問題

一、制約農(nóng)民增收的制度障礙

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰。現(xiàn)行的土地制度是20實際70年代末開始逐步形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾有力的促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，大大提高了農(nóng)民收入。但這是一種對土地使用權(quán)占有的“均田制”，使農(nóng)民普遍的占有土地。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，這一制度顯現(xiàn)了一定的弊端。首先是產(chǎn)權(quán)不明晰。根據(jù)國家《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處分權(quán)相分離。農(nóng)民具有土地的經(jīng)營權(quán)，各級政府和鄉(xiāng)、村集體代表國家具有土地的所有權(quán)及處分權(quán)，但到底是哪一級政府或者集體擁有所有權(quán)和處分權(quán)并沒有明確規(guī)定。這種“三權(quán)”的分屬和產(chǎn)權(quán)的不明晰是土地流轉(zhuǎn)困難，使農(nóng)民不能把土地活化，不能享受到因經(jīng)濟發(fā)展而帶來的土地增值。其次是這種按戶口平均分配的土地把土地分成了不同等級的小塊分給農(nóng)民，使農(nóng)民土地十分分散。這種分散的土地不能發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得不到提高。最后是土地產(chǎn)權(quán)的不明晰不利于保護農(nóng)民的利益。部分鄉(xiāng)村集體和鄉(xiāng)村干部借工業(yè)開發(fā)和城市化建設(shè)的機會，侵占農(nóng)民的利益?，F(xiàn)行的土地制度已經(jīng)制約了農(nóng)民收入的增長。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足。農(nóng)業(yè)曾為工業(yè)的發(fā)展提供了大量的資金和產(chǎn)品，致使農(nóng)村積累資金不足。隨著國家工業(yè)化的進行，農(nóng)村和農(nóng)民并沒有享受到國家工業(yè)化帶來的成果。雖然我國已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅等賦稅，并對農(nóng)民種地實行了各種直補，但農(nóng)村的公共產(chǎn)品政府投入過少，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。我國的公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)差別較大。城市的公共產(chǎn)品全部由政府提供，并列入城市的財政預(yù)算，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品則投入較少，特別是直接用于醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、交通建設(shè)、農(nóng)林基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步等方面的更少。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后、基礎(chǔ)教育水平的低下、社會保障制度的缺失等諸多方面，都嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的增長。

3.農(nóng)村金融制度不完善。在農(nóng)村，資金是農(nóng)民所急迫需要的資源之一。農(nóng)民獲得資金的途徑主要是靠自己積累、借貸和外來投資。但目前，農(nóng)民自身積累有限，吸引外來投資郊外困難，借貸是主要的資金來源渠道。由于農(nóng)民借貸具有貸款規(guī)模小、風(fēng)險大、擔(dān)保物缺乏等特點，致使以營利為目的金融機構(gòu)不愿意向農(nóng)民放貸。現(xiàn)在在農(nóng)村主要由農(nóng)村信用社為農(nóng)民提供金融服務(wù)，但其規(guī)模小、網(wǎng)點少，調(diào)動資金有限，無法滿足農(nóng)民的需要。這種狀況導(dǎo)致農(nóng)村民間高息借貸較多，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.戶籍制度的“二元”性。我國實行嚴(yán)格的具有“二元”性的戶籍制度。每個人一出生就被劃分為“農(nóng)民”和“城市居民”，成為城鄉(xiāng)之間不可逾越的鴻溝。這種戶籍制度造成公民在接受教育、就業(yè)、社會保障等方面的“天然”差別。雖然現(xiàn)在中國的戶籍管理有所松動，但其基本制度還沒有改變。附著在戶籍管理制度上的二元的社會福利制度沒有改變。這嚴(yán)重限制了農(nóng)村勞動力的流動，造成了農(nóng)民和城市居民在受教育、就業(yè)、培訓(xùn)和社會福利等方面的不公平待遇。這種制度也把農(nóng)民牢牢束縛在土地上，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，生產(chǎn)率低下，阻礙農(nóng)民收入的增加。

二、加快制度創(chuàng)新，為農(nóng)民增收提供制度保障

1.完善農(nóng)村土地制度。要繼續(xù)完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅持土地承包長期不變的政策。盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，制定土地流轉(zhuǎn)和土地交易方式方面的法律、法規(guī)。穩(wěn)定的長期的土地承包期會促使提高對土地的投入，提高土地收益;明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬和穩(wěn)定的承包期會加快土地流轉(zhuǎn)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率。要改革征地辦法，切實保護好耕地，做好失地補償工作。

2.加大農(nóng)村公共產(chǎn)品投入。調(diào)整公共產(chǎn)品投入比例，投入要向農(nóng)村傾斜，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)民增收。建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入機制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品投入納入政府預(yù)算。政府要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基本合作醫(yī)療、農(nóng)村社會保障等重點問題。政府要制定優(yōu)惠政策，積極引入其他方面的投資，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道。

3.加快農(nóng)村金融體制改革。盡快建立促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村金融服務(wù)體系，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的提高提供資金保障。根據(jù)國外新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗，可以考慮成立或者重組農(nóng)村信用社，建立專門為中小企業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的政策性銀行。對這樣的銀行實行特殊的政策或者給予一定比例的補償，降低銀行風(fēng)險，使其實行靈活的貸款機制。進一步鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和其他商業(yè)銀行參與對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進行信貸服務(wù)。通過農(nóng)村金融體制的改革，完善農(nóng)村金融服務(wù)，拓寬農(nóng)民和農(nóng)村各類企業(yè)的融資渠道，促進農(nóng)民增收。

4.改革農(nóng)村戶籍制度。要加快戶籍改革推進的速度，逐漸取消戶籍管理上的城鄉(xiāng)差別，逐步實現(xiàn)人口自由流動，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。農(nóng)民和城市居民作為公民享受一樣的社會福利，具有平等的受教育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等社會所賦予的一切權(quán)利。新的戶籍制度要保障人口的流動有序，建立規(guī)范的勞動力市場，有力于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。就業(yè)制度、社會保障制度要根據(jù)新的戶籍制度進行改革，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

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