對(duì)財(cái)政政策在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的職能研究

[摘要] 財(cái)政政策是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，解決環(huán)境成本外部化問題，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)的重要途徑。基于此，本文將探討財(cái)政政策在生態(tài)機(jī)制中作用，發(fā)揮財(cái)政職能的作用。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政政策 財(cái)政職能 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)因保護(hù)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的政府、廠商及公民，以資金、技術(shù)、實(shí)物，以及政策優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)回饋。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為了控制環(huán)境破壞而建立的約束制度，其性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行為的外部成本內(nèi)部化，是對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的反映。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括生態(tài)補(bǔ)償類型、生態(tài)補(bǔ)償方式、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)、制度、生態(tài)補(bǔ)償政策等。財(cái)政政策是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，解決環(huán)境成本外部化問題，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)的重要途徑。據(jù)中國環(huán)境報(bào)報(bào)道，今年下半年，河南省將在省轄海河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，計(jì)劃在今年年底前，在全省范圍內(nèi)全面推開生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用

首先，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的必然選擇。貫徹落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，是人類社會(huì)向更高層次和更高階段發(fā)展的要求，是迫在眉睫的重要任務(wù)，建立健全完整的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)環(huán)境友好型社會(huì)提供制度和機(jī)制保障。

其次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化的基本保證。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)境生產(chǎn)要素的有效方法，可使企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的環(huán)境外部成本內(nèi)部化;是對(duì)企業(yè)施加保護(hù)環(huán)境的壓力，使其將治理的任務(wù)承擔(dān)起來有效的經(jīng)濟(jì)措施。

再次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)環(huán)境利益關(guān)系的有效方式。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是處理環(huán)境經(jīng)濟(jì)關(guān)系，又是調(diào)節(jié)社會(huì)和諧關(guān)系的過程，可以實(shí)現(xiàn)國家對(duì)生態(tài)區(qū)域的保護(hù)援助，城市對(duì)鄉(xiāng)村的反哺，社會(huì)對(duì)受災(zāi)地區(qū)的救助等，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了制度保障。

二、 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問題

當(dāng)前，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面盡管取得不小的成績。但是，在這個(gè)問題上還有不少的問題，具體如下:

首先，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種新型的環(huán)境管理模式，還處于摸索階段。長期以來，河南省一直存在著資源無價(jià)、原料低價(jià)、產(chǎn)品高價(jià)的扭曲價(jià)格體系，社會(huì)生產(chǎn)部門和企業(yè)憑借對(duì)自然資源的無償或低價(jià)占有獲得超額利潤，享用著自然資源提供的各種生態(tài)服務(wù)，資源的生態(tài)價(jià)值損失卻沒有得到補(bǔ)償。雖然實(shí)行了排污收費(fèi)政策，但僅對(duì)企業(yè)超標(biāo)排放污染物征收排污費(fèi)，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，使用效率差，特別是沒有要求生產(chǎn)開發(fā)者對(duì)生態(tài)功能的破壞實(shí)行任何補(bǔ)償，排污費(fèi)主要用于重點(diǎn)污染源防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用，以及國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目的支出，因而影響了生態(tài)政策的執(zhí)行效果。

其次，征收的一些稅費(fèi)難以解決生態(tài)補(bǔ)償問題。雖然國家提出要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費(fèi)”的制度，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于河南省資源恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)治理資金不足，資金難以落實(shí)，行之有效的補(bǔ)償制度體系尚未建立。如，目前，煤炭企業(yè)的主要稅費(fèi)有資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，這些稅費(fèi)難以解決煤炭開采補(bǔ)償問題。如河南省永城市煤炭企業(yè)支付的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)僅1 4元/ 噸煤。根據(jù)法律規(guī)定，資源稅列入一般性財(cái)政收入，主要用于解決級(jí)差收入問題;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入預(yù)算，主要用于礦產(chǎn)資源勘查等方面的支出。各級(jí)地方財(cái)政資金不足，支出壓力大，也難以從其他方面籌集資金用于資源恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)，更不用說拿出資金用于解決因歷史原因造成的資源枯竭型城市替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問題。

再次，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不活，后勁不足?，F(xiàn)在的資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基本上全靠財(cái)政，這種體制不僅沒有調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，而且許多地方產(chǎn)生了依賴思想。補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)不健全，也沒有實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償主體多元化和補(bǔ)償方式多樣化?？蒲谢A(chǔ)薄弱，對(duì)生態(tài)效益如何進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，尚處于研究階段;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償基金的來源還難以界定。雖然我國已多次明確提出了要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于河南省資源恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)治理資金不足，資金難以落實(shí)，行之有效的補(bǔ)償制度體系尚來建立。生態(tài)補(bǔ)償缺少技術(shù)指標(biāo)體系支撐。生態(tài)補(bǔ)償要素不僅包含其生態(tài)保護(hù)、污染治理的投入，還涉及到對(duì)環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)。

三、財(cái)政政策在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的職能

結(jié)合上述問題，本文認(rèn)為要想改變當(dāng)前的局面，必須要從財(cái)政的角度，更新財(cái)政理念，發(fā)揮財(cái)政的職能。具體如下:

首先，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政投入政策，并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的激勵(lì)政策。環(huán)境是公共產(chǎn)品，是公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，中央和省級(jí)財(cái)政都應(yīng)設(shè)立生態(tài)環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)資金，并列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保證。重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、流域源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜;加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。將支持礦山生態(tài)環(huán)境治理、礦山生態(tài)恢復(fù)支出納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)充分運(yùn)用財(cái)政貼息、投資補(bǔ)助、排污收費(fèi)等投入渠道，吸引社會(huì)資金投資生態(tài)環(huán)境。積極利用國債資金、開發(fā)性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈(zèng)款，形成多元化的融資體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。鼓勵(lì)社會(huì)、民間資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，降低門檻，打破行業(yè)壟斷，放開環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入。培育環(huán)境要素市場(chǎng)，盡快建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易。調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素合理流動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)。

其次，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的稅收政策和收費(fèi)政策。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過市場(chǎng)規(guī)則合理解決環(huán)境保護(hù)與受益、破壞與賠償之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的最好手段。應(yīng)完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)稅收政策，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供財(cái)力保證。根據(jù)環(huán)境破壞程度對(duì)不同地區(qū)的礦山企業(yè)分期、分批開征差別稅率的生態(tài)補(bǔ)償稅，使治理污染的費(fèi)用能夠等額轉(zhuǎn)入企業(yè)產(chǎn)品成本中，解決環(huán)境成本外部化問題，同時(shí)能夠增強(qiáng)企業(yè)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。行政性收費(fèi)是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)排污單位治理污染、改善環(huán)境的一項(xiàng)主要措施，在發(fā)達(dá)國家也普遍使用。目前我國由環(huán)保部門以排污費(fèi)的形式收取。但是，企業(yè)對(duì)環(huán)境造成破壞交納的排污費(fèi)不足以補(bǔ)償環(huán)境恢復(fù)成本，難以建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大收費(fèi)范圍:一是對(duì)主要污染物排放企業(yè)實(shí)施在線監(jiān)測(cè)，對(duì)超標(biāo)排放的征收超標(biāo)排污費(fèi);二是應(yīng)出臺(tái)下游受益地區(qū)向上游環(huán)境保護(hù)區(qū)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或造成污染事故的上游企業(yè)向下游被污染地區(qū)提供賠償?shù)恼?三是建立生態(tài)補(bǔ)償基金，由政府、非政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人出資來支持生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。

再次，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度、優(yōu)惠信貸政策及捐款機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是污染和破壞環(huán)境的企業(yè)，礦山企業(yè)應(yīng)制定礦山環(huán)境治理規(guī)劃和具體措施，按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例提取環(huán)境治理恢復(fù)保證金。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則進(jìn)行管理。對(duì)礦山企業(yè)不能按要求進(jìn)行環(huán)境治理的，政府要根據(jù)礦區(qū)環(huán)境治理規(guī)劃，用礦山企業(yè)繳納的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金解決礦山環(huán)境治理問題。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，包括利用商業(yè)銀行貸款和社會(huì)捐款。小額貸款是以低息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藦氖略擁?xiàng)行為和活動(dòng)。捐款是國際環(huán)境非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用的補(bǔ)償手段。

最后，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系及指標(biāo)考核體系。要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆扇蔽粏栴};明確有關(guān)稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償資金籌集、運(yùn)作和管理等措施;依法規(guī)范流域水環(huán)境保護(hù)綜合治理工作，明確流域上、下游地區(qū)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益;從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笜?biāo)體系主要包括補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償支付模式等內(nèi)容。制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)方法，研究資源耗減、環(huán)境損失的估價(jià)方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)。

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