淺析高校工程項目全程跟蹤審計

[摘要] 建設(shè)工程項目全程跟蹤審計作為工程管理經(jīng)濟監(jiān)督審計的一種創(chuàng)新，是審計管理的制度創(chuàng)新。在實踐中已彰顯出它的費用控制優(yōu)勢及廣闊的應(yīng)用前景，已引起高校同仁和社會經(jīng)濟管理人士的廣泛關(guān)注，越來越多的高校已積極著手開展全程跟蹤審計的實踐探索。本文結(jié)合近年來的實踐與探索，在實踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析了影響和制約項目全程跟蹤審計發(fā)展的重點環(huán)節(jié)和主要因素的成因，初步提出了進一步深化項目全程跟蹤審計發(fā)展的基本途徑。

[關(guān)鍵詞] 高等學(xué)校 工程項目 跟蹤審計

近年來，隨著連年擴招，高校學(xué)生人數(shù)成倍地增長，各校的辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，新校區(qū)建設(shè)成為學(xué)校發(fā)展重點工程?；窘ㄔO(shè)投資勢必成為高校近年來資金預(yù)算的重點項目，也是資金預(yù)算限額管理的重中之重。項目投資控制成為加強經(jīng)濟監(jiān)督，提高投資效益，降低費用開支的重點。

長期以來，項目管理部門更多關(guān)注的是項目的功能，圍繞功能實現(xiàn)的技術(shù)參數(shù)及相應(yīng)的主要設(shè)備。在項目管理中項目投資控制則往往被弱化，這是學(xué)校建設(shè)項目管理的薄弱環(huán)節(jié)。作為學(xué)校的審計部門，如何彌補學(xué)校建設(shè)工程管理部門的不足，發(fā)揮自己的業(yè)務(wù)專長，有效配合項目建設(shè)，實施費用控制，實現(xiàn)學(xué)校項目管理的經(jīng)濟效益、管理效益和社會效益，成為我們不斷探索管理創(chuàng)新的重要課題。

一、 跟蹤審計優(yōu)點

全程跟蹤審計，是指審計機構(gòu)依法依規(guī)對建設(shè)項目全過程的造價管理進行事前、事中、事后的咨詢、確認和監(jiān)督活動。審計監(jiān)督、咨詢貫穿于建設(shè)項目的全過程，如對設(shè)計變更、隱蔽工程、材料價格確認等影響造價主要因素，得到有效的解決，促進項目各方的管理，有效預(yù)防經(jīng)濟風(fēng)險，提高工程質(zhì)量，降低建設(shè)成本。

1.跟蹤審計的主要特點

(1)介入時間早，審計活動貫穿項目事前、事中、事后，是全過程的造價控制;(2)以書面資料為基礎(chǔ)，注重現(xiàn)場審查;(3)注重服務(wù)，在服務(wù)中寓監(jiān)督;(4)提高工作質(zhì)量和效率;(5)促進管理制度創(chuàng)新。

2.增強了工程項目質(zhì)量管理責任，加強了部門之間質(zhì)量監(jiān)控和造價控制合作、協(xié)調(diào)

當前項目管理客觀上還存在著一些程度不同的設(shè)計不到位，施工變更多，隱蔽項目監(jiān)理不力，以及甲方現(xiàn)場管理缺失時有發(fā)生的現(xiàn)象。通過跟蹤審計，可及時、及早發(fā)現(xiàn)問題，促進各方加強管理 ，堵塞漏洞，防范風(fēng)險。

3.加強了廉政建設(shè)

由于跟蹤審計是從源頭上控制和監(jiān)督的機制，通過制度和程序，預(yù)防工程中違規(guī)行為，為保護干部少犯錯誤提供組織保證。

4.有效控制投資規(guī)模，預(yù)防資金風(fēng)險

高校新區(qū)建設(shè)項目多，資金投入多，項目類別多。控制投資規(guī)模、預(yù)防投資風(fēng)險的任務(wù)十分艱巨，稍不謹慎，就使學(xué)校資金控制管理處于被動，進而嚴重影響學(xué)校社會聲譽。實行跟蹤審計能在事前、事中、事后全過程加強監(jiān)督和管理，為學(xué)校的建設(shè)資金和項目質(zhì)量嚴格把關(guān)，有效地控制了投資規(guī)模，預(yù)防了資金風(fēng)險。

5.全程跟蹤審計的顯著效益主要體現(xiàn)在三個方面

節(jié)約投資，獲得經(jīng)濟效益;制度創(chuàng)新，提升管理效益;擴大聲譽，贏得社會效益。

二、跟蹤審計主要環(huán)節(jié)和重點

實施項目全程跟蹤審計，實際上是在履行項目的經(jīng)濟監(jiān)督管理職責。項目管理經(jīng)濟監(jiān)督的內(nèi)容主要包括項目設(shè)計、概算、前期費用、工程量清單與造價審核、工程招標及施工合同審核、施工過程設(shè)計變更審核、主要材料和設(shè)備的認質(zhì)認價，以及項目正負零以下隱蔽工程現(xiàn)場核查等各階段。對項目設(shè)計、項目招標、合同、工程概預(yù)算等環(huán)節(jié)都要嚴格把關(guān)，以免陷入合同糾正，引發(fā)經(jīng)濟損失。

1.項目設(shè)計、概預(yù)算、前期費用等階段跟蹤審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)

實施項目設(shè)計、概算、前期費用、工程量清單與造價審核監(jiān)督管理是項目跟蹤全程審計監(jiān)督的重點，是控制項目建造成本的關(guān)鍵。然而，在實踐中卻往往被大家忽視。造成這中局面的原因，一是項目業(yè)務(wù)部門管理缺乏造價控制意識;二是監(jiān)督部門缺少項目技術(shù)管理專業(yè)知識;三是單位管理機制和模式不能適應(yīng)實踐要求，管理理念仍舊停留在傳統(tǒng)的部門職能分工負責制，缺少職能部門之間履行職責的統(tǒng)一性和有效協(xié)調(diào)。

根據(jù)建設(shè)創(chuàng)新型項目管理機制的要求，努力實現(xiàn)項目“降低工程造價、合理造價”的目標，依據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》有關(guān)精神，結(jié)合項目設(shè)計和工程前期管理特點，項目管理部門應(yīng)嚴格按照單位確定的項目建設(shè)前期工作流程行使職權(quán)，項目前期階段控制和管理主要內(nèi)容是項目立項、設(shè)計環(huán)節(jié)，在此階段的造價控制實行造價限額控制。跟蹤審計依據(jù)上述業(yè)務(wù)流程規(guī)范和概預(yù)算限額控制原則，實施以下環(huán)節(jié)審核，配合前期階段目標控制。

(1)項目可行性研究是項目立項、標準選用、投資控制的重要環(huán)節(jié)，項目標準、建設(shè)規(guī)模的確定是其研究的主要內(nèi)容，直接影響項目的投資估算，批復(fù)的估算作為項目建設(shè)費用的控制總目標。

(2)初步設(shè)計階段根據(jù)批復(fù)的項目估算進行設(shè)計并編制工程概算。工程概算必須控制在該地區(qū)項目類別投資估算范圍內(nèi)，正、負幅度不能超過10%，同時批復(fù)概算作為項目投資的最高限額。

(3)施工圖設(shè)計階段根據(jù)初步設(shè)計批復(fù)意見，對初步設(shè)計方案加以具體和深化，最終確定工程規(guī)模、編制施工圖預(yù)算。施工圖預(yù)算不能超過批復(fù)概算。

估算、概算、預(yù)算三者的關(guān)系是前者控制后者、后者補充前者。要保證三者的關(guān)系，從工程造價控制角度來說，首先初步設(shè)計的可行性報告編制要達到要求的深度;二是采用標準和方案要具有合理性及工程的可行性和投資的準確性。工程估算的確定要通過咨詢機構(gòu)評審確定、學(xué)校論證審批。該階段的限額控制主要是應(yīng)控制第一部分費用(建安工程費)、第二部分費用(設(shè)備、工、器具及辦公家具購置費)和第三部分費用(工程建設(shè)其它費用:土地補償、安置費建設(shè)單位管理費、勘察設(shè)計費、建設(shè)期貸款利息等)比例。一般項目預(yù)算主要由第一、二部分費用組成，第三部分費用預(yù)算額度相對較少。

初步設(shè)計概算的限額控制主要體現(xiàn)在控制這三部分費用的構(gòu)成，三部分費用不能串用，均應(yīng)控制在批復(fù)估算范圍內(nèi)(正負不超10%估算)。

施工圖預(yù)算將批準的初步設(shè)計概算作為最高限額，應(yīng)按分項工程進行額度指標分解，在分項工程范圍內(nèi)進行優(yōu)化，通過采取各專業(yè)的限額手段，達到不突破概算和控制工程造價的目的。

2.項目工程量清單、預(yù)算造價審核

工程量清單招標是我國建筑行業(yè)與國際接軌，清單招標是市場經(jīng)濟深化的結(jié)果。學(xué)校提交項目招標的清單量準確與否，非常重要，清單子目有無漏項或子目計量誤差較大等缺陷，是項目工程量清單復(fù)審的重點，也是合理確定項目招標造價控制的基礎(chǔ)。清單量和預(yù)算控制造價直接關(guān)系到招標成功與否，是選擇施工企業(yè)重要因素。項目招標清單量中存在的細目漏項或計算量缺少是造成施工單位提出索賠的直接原因，若發(fā)生施工索賠，即給學(xué)校造成經(jīng)濟損失，也會造成學(xué)校管理不良影響。因此，預(yù)防施工索賠是清單審核的重要任務(wù);而有效預(yù)防企業(yè)索賠，也成為跟蹤審計的一項重要內(nèi)容。

3.項目施工階段跟蹤審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(1)合同審核。合同審核，要從合同訂立的形式、合同主體的合法性、合同條款是否齊全、合同的約定是否明確，主要條款、價款是否符合招標約定以及違約的具體責任等方面重點內(nèi)容進行審核。付款約定、條件及結(jié)算審計是審核合同的要點。

(2)材料、設(shè)備價格確認。材料、設(shè)備采購成本，往往占工程項目總造價很大比例。材料、設(shè)備品質(zhì)和廠商的選擇，往往對價格的確定起著決定性作用，對控制工程項目總造價起著關(guān)鍵作用。因此學(xué)校要充分利用市場供應(yīng)豐富的有利條件，從貨源多、品牌多、規(guī)格多、檔次多、供貨形式多及價格差異大中，擇優(yōu)選擇。因此材料、設(shè)備的價格、質(zhì)量和品牌等咨詢成為跟蹤審計的一項十分重要內(nèi)容。

(3)工程進度款審核。按照合同約定支付工程進度款是保證項目進度，雙方履約的職責。審核工程進度款支付額度和支付時間是監(jiān)督合同履約、誠信守約，保護合同雙方合法權(quán)益的重要舉措。審計部門既要促使學(xué)校按期足額支付工程款，確保施工單位及時足額獲得合理的工程建設(shè)資金，又要防止超付工程款發(fā)生，維護學(xué)校利益。審計人員采取包括組織的、技術(shù)的、合同條款方面的種種措施，予以層層把關(guān)，切實預(yù)防工程款不超付。

(4)隱蔽工程驗收。及時做好隱蔽工程的跟蹤記錄，是合理確定工程造價的必要前提。對隱蔽工程的記錄，審計人員應(yīng)采取多種手段、方式，包括到現(xiàn)場進行材料取樣，拍攝現(xiàn)場實際情況，做好跟蹤記錄等。

(5)工程變更、簽證確認。基建工程的變更、簽證必然涉及到工程價款的變動。就目前國內(nèi)激烈的建筑市場而言，施工單位為了獲取豐厚利潤，已將目光轉(zhuǎn)向工程的變更、簽證方面。有的甚至采取策略，低價入圍，然后靠施工中的各種變更、簽證來確保自身利潤的最大化。因此施工中嚴格控制工程的變更、簽證，對于防止變相突破投資規(guī)模，控制工程造價有很重要的作用。

(6)索賠的審核。學(xué)校提交招標的項目清單量，若存在細目漏項或計算量缺少將導(dǎo)致施工單位提出索賠的申請。根據(jù)清單招標管理規(guī)則，施工企業(yè)承擔材料、設(shè)備價格風(fēng)險;建設(shè)單位要承擔工程量風(fēng)險，由此施工方往往抓住建設(shè)單位的某些失誤，提出索賠金額要價很高的申請。因此，預(yù)防施工索賠是清單審核的重要任務(wù);而有效控制企業(yè)索賠，嚴格審核索賠費用，也成為跟蹤審計的一項重要內(nèi)容。審計人員要進行充分的調(diào)研取證，據(jù)實審核，從而避免或減少學(xué)校的風(fēng)險和損失。

三、當前跟蹤審計存在的問題

盡管全程跟蹤審計具有上述諸多優(yōu)點，但跟蹤審計模式在實踐中仍有不少困難，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

1.內(nèi)審的風(fēng)險與壓力巨增

跟蹤審計是對工程項目實行全過程的造價控制，學(xué)校審計部門面臨著咨詢?nèi)蝿?wù)重，時間跨度長，協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多，以及審計質(zhì)量控制等多重壓力，審計承擔的風(fēng)險與責任極大地增加了，審計的工作量成倍地增加，審計部門的壓力是很大的。

2.審計制度滯后審計實踐

跟蹤審計在高校不同程度試行，在實踐中已形成了一套跟蹤審計實踐的操作流程和規(guī)范，但還未從審計理論上加以總結(jié)和提升，還未建立一套相關(guān)的跟蹤審計的規(guī)章制度，沒有上升到教育審計規(guī)范、內(nèi)部審計行業(yè)規(guī)范和學(xué)校制度。跟蹤審計急待政策明確，管理制度的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化為全面推進和深化提供制度保障。

3.建設(shè)項目管理各方的職責和權(quán)限還未科學(xué)界定

跟蹤審計打破了建設(shè)項目的傳統(tǒng)管理模式，而又因跟蹤審計制度、規(guī)范尚未建立、健全，因此參與建設(shè)項目管理的各方管理職能和權(quán)限尚未從制度上合理界定，各方責、權(quán)、利關(guān)系不很明晰，會造成各管理方不到位或越位情況。因此要明確界定管理各方職責，保證各方工作到位而不越位，各司其職，才能使跟蹤審計有序進行。

4.建設(shè)項目管理各方意見的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一有待加強

跟蹤審計是一項多部門參與、多單位協(xié)作的一項工作，各種因素引發(fā)的業(yè)務(wù)配合不協(xié)調(diào)、不主動，甚至還有工作不到位的情況直接影響著跟蹤審計的效果。個別單位無限擴大審計部門權(quán)限，出現(xiàn)審計部門越俎代庖，業(yè)務(wù)部門推委，造成工作被動局面。

5.審計環(huán)境需進一步改善

高校跟蹤審計環(huán)境不容樂觀。由于高校審計屬于內(nèi)部審計，僅具有相對的獨立性，加上跟蹤審計處于實踐和探索階段，沒有現(xiàn)成的法規(guī)和制度加以保證，如果有關(guān)部門不理解、不配合，跟蹤審計將不能很好地實施。因此，優(yōu)化審計環(huán)境就顯得尤為重要。

6.審計力量和審計方式不能適應(yīng)發(fā)展的要求

歷史原因造成現(xiàn)有審計人員，不論力量還是業(yè)務(wù)能力均無法滿足跟蹤審計要求。短期內(nèi)聘請技術(shù)專長人員，也因制度限制無法解決。跟蹤審計極具政策性、專業(yè)性和復(fù)雜性，對審計的方法、手段及審計人員的素質(zhì)提出了更高的要求。

四、深化項目全程跟蹤審計發(fā)展的主要途徑

針對當前跟蹤審計運行模式存在的諸多問題，現(xiàn)提出以下主要措施。

1.加強規(guī)章制度建設(shè)，使跟蹤審計規(guī)范化、程序化、制度化

跟蹤審計是建設(shè)項目審計模式的重大創(chuàng)新，使傳統(tǒng)審計的程序、內(nèi)容、方法都發(fā)生了重大的變化。為了使跟蹤審計能健康發(fā)展，同時也是為了進一步完善跟蹤審計，使這一模式能更好地為建設(shè)工程項目服務(wù)，因此，要建立健全一整套跟蹤審計的規(guī)章制度，制定跟蹤審計實施辦法，科學(xué)合理地選擇審計跟蹤點，準確掌握審計參與管理的程度，建立一套完整的審計程序和審計規(guī)范。為跟蹤審計人員與其他各方管理人員提供具體指導(dǎo)，使之各司其職，工作到位不越位，相互配合，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，使跟蹤審計步入規(guī)范化、程序化、制度化的軌道。

2.注重提升審計技能和審計人員素質(zhì)

實施跟蹤審計后，審計的內(nèi)容大大超出了傳統(tǒng)結(jié)算審計的范圍，沒有相應(yīng)的技術(shù)手段和人員素質(zhì)，就難以達到理想的審計效果。在審計手段方面要大力推進審計信息化，充分利用計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和審計軟件，以提高工作效率和審計質(zhì)量。

同時要大力提升審計人員的自身素質(zhì)，一方面要搞好在職培訓(xùn)，使審計人員不斷充電，不斷更新知識，使他們在原有知識儲備的基礎(chǔ)上，還要掌握新的知識和方法，以適應(yīng)跟蹤審計的需要;另一方面可以適當引進急需人才，或聘用專業(yè)技術(shù)人員，實行專兼結(jié)合，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，滿足工作需要。

3.創(chuàng)新審計制度，優(yōu)化審計環(huán)境

首先必須進行制度創(chuàng)新，建立適應(yīng)開展全程跟蹤審計需要的制度體系，為實施項目跟蹤審計提供制度保證。包括審計經(jīng)費預(yù)算，專業(yè)技術(shù)人員聘用、培訓(xùn)，審計機構(gòu)選擇以及審計職責履行的強制性制度等。這些制度就構(gòu)成了審計業(yè)務(wù)開展的內(nèi)外部環(huán)境。跟蹤審計需要一個良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。從內(nèi)部審計環(huán)境來說，是全體審計人員上下一心，同心同德，具有高昂的工作熱情與和諧愉快的工作氛圍。從外部環(huán)境來說，一是需要上級領(lǐng)導(dǎo)的支持;二是需要有關(guān)部門、有關(guān)方面的理解和配合。特別是針對技術(shù)復(fù)雜項目，需要臨時聘用或咨詢該領(lǐng)域技術(shù)權(quán)威協(xié)助工作，這些都需要管理制度支持。作為內(nèi)審部門，它不具備國家審計的權(quán)威性與強制性，它只能通過自身更多的努力，加強審計宣傳，與被審計單位溝通、協(xié)調(diào)來爭取各方面的理解和支持，增強經(jīng)濟監(jiān)督業(yè)務(wù)的權(quán)威。另外從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)來說，要充分認識到審計部門為學(xué)校創(chuàng)造的有形或無形的價值，充分發(fā)揮審計部門的優(yōu)勢和作用，大力支持審計部門的工作，從政策上給予鼓勵，從人員上給予保證，從經(jīng)費上給予支持，使審計部門為學(xué)校的改革發(fā)展做出更大的貢獻。

4.對跟蹤審計合理取費的探討

跟蹤審計是一項創(chuàng)新工作，審計取費沒有現(xiàn)成的規(guī)定。跟蹤審計的合理取費是跟蹤審計得以進一步深入開展的重要因素，公正合理地評價審計人員的勞動，這直接關(guān)系到他們的切身利益，這也是搞好跟蹤審計的內(nèi)動力。跟蹤審計類型不同，勞動和技術(shù)含量也不相同，因此不同類型的跟蹤審計的收費標準就不同。一般松散型跟蹤審計取費不支付基本費用， 按審減額的一定比例收費;緊密型跟蹤審計應(yīng)支付基本費用，作為跟蹤期間辦公費用，同時按審減額的一定收取審計費用。

跟蹤審計取得隱性效益和顯性效益，隱性效益和顯性效益還相互轉(zhuǎn)換。跟蹤過程中的勞動投入，即可獲得顯性效益——審減金額，也能產(chǎn)生隱性效益——改進管理減少預(yù)算、預(yù)防風(fēng)險損失。隨著跟蹤審計的過程控制的力度不斷加大，結(jié)算審計的審減額將大大減少，如果仍按現(xiàn)行的按審減額取費，顯然就不能真實體現(xiàn)跟蹤審計的實際價值。研究合理計取跟蹤審計費用是當前要解決的一個問題，把過程實際跟蹤效果(如材料價格、隱蔽工程、工程變更、索賠等方面的咨詢服務(wù)核減額作為計提基數(shù))計取跟蹤審計費用。這樣能客觀解決跟蹤審計過程中人力和物力投入和預(yù)期回報，基本達到客觀、公平、合理。

5.明確自己責任、協(xié)調(diào)各方關(guān)系

審計部門的職責可以概括為兩項，一是評估建議權(quán)，即對與工程造價相關(guān)的事項進行評價，提出意見和建議;二是審核確認權(quán)，即對相關(guān)工程造價進行審核和確認。應(yīng)當強調(diào)的是，無論是學(xué)校審計人員還是委托社會中介審計機構(gòu)，都要時刻明確自己的職責，扮演好相應(yīng)的角色，工作到位不越位。合理界定審計職能，把握好審計的定位和尺度，這是做好建設(shè)項目跟蹤審計的前提，也是明確審計責任，提高審計效率，防范審計風(fēng)險的必要措施。特別是學(xué)校委托社會中介機構(gòu)，依托中介組織履行職責應(yīng)當在學(xué)校內(nèi)部審計部門的全程監(jiān)督下進行，它對工程造價的確認應(yīng)事先得到學(xué)校內(nèi)審部門的認可，這樣既有利于保障跟蹤審計的質(zhì)量和效果，又能防止社會審計組織出現(xiàn)不謹慎不恰當?shù)男袨椤?/p>

6.切實把握跟蹤審計“服務(wù)、監(jiān)督、預(yù)防”三位一體的審計理念

服務(wù)、監(jiān)督、預(yù)防是準確把握市場經(jīng)濟大環(huán)境下內(nèi)部經(jīng)濟監(jiān)督與服務(wù)辨證關(guān)系，是科學(xué)定位審計職責，積極探索審計方式方法新途徑，有效開展審計業(yè)務(wù)的出發(fā)點和落腳點。而跟蹤審計所具有的及時性、預(yù)防性和建設(shè)性特點，正是體現(xiàn)審計經(jīng)濟監(jiān)督的新理念。跟蹤審計是將結(jié)算審計最終造價結(jié)果涉及到的內(nèi)容，通過跟蹤審計進行事前造價咨詢和過程造價控制，寓監(jiān)督于跟蹤服務(wù)之中，加強了建設(shè)項目造價過程管理，防范了經(jīng)濟風(fēng)險。實現(xiàn)了從事后結(jié)算審計向事前咨詢和事中控制的延伸拓展，實現(xiàn)了傳統(tǒng)審計職能向現(xiàn)代審計職能的轉(zhuǎn)變，是質(zhì)的飛躍。跟蹤審計圍繞建設(shè)項目造價進行跟蹤、咨詢和控制，參與到建設(shè)項目管理的各種環(huán)節(jié)，審計目標是提高項目質(zhì)量和控制項目造價，千方百計為提高投資效益服務(wù)。能夠更加有效地為學(xué)校預(yù)防風(fēng)險，增加價值。

綜上，建設(shè)工程全程跟蹤審計作為工程審計的一種制度創(chuàng)新，我們要以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，對跟蹤審計加強實踐和研究，使它不斷完善和提高，最終步入規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道，從而更好地為社會主義經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，為高校的改革發(fā)展服務(wù)。

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