加快農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的途徑探討

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)具有重要意義。因?yàn)?，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大有賴于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大又關(guān)系到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、農(nóng)民收入的增長(zhǎng)直到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。然而，目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模遠(yuǎn)不能達(dá)到擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的愿望，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為了擺在我們面前的重要任務(wù)。

一、阻礙農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的因素

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)殘缺導(dǎo)致交易成本增加

《農(nóng)村土地承包法》第12條所規(guī)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體是“農(nóng)民集體”，然而在現(xiàn)實(shí)中，又很難找到“農(nóng)民集體”的代表，這樣農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體被虛置了。由于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體被虛置，必然會(huì)增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從其本質(zhì)上來(lái)說(shuō)應(yīng)該屬于使用權(quán)，即使是使用權(quán)，也可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等權(quán)利。而作為使用權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及較少的處分權(quán)。因此其權(quán)能是殘缺的。農(nóng)戶由于只有殘缺的土地產(chǎn)權(quán)，因此在土地資源進(jìn)行配置和交易時(shí)，存在巨大的交易費(fèi)用。

2.現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存設(shè)置了諸多限制，阻礙了農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)

中國(guó)現(xiàn)行涉及農(nóng)地制度的法律對(duì)農(nóng)地向集體成員以外的流轉(zhuǎn)都設(shè)置了諸多限制。例如，《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定:“發(fā)包方將土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。”《物權(quán)法》也有類似的規(guī)定。從上述法條我們可以看出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)要受到集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的限制，這就阻礙了有受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能真正作為交易的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，自由轉(zhuǎn)讓。

3.農(nóng)地的仍然承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障雙重功能

中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障一直處于較低水平，近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，國(guó)家的政策取向也越來(lái)越關(guān)注民生，因此，財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支出正在大幅度增長(zhǎng)。但是要使農(nóng)村的社會(huì)保障水平達(dá)到較高的層次還有很長(zhǎng)的路要走。在社會(huì)保障水平較低時(shí)，農(nóng)地一直承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障功能。由于農(nóng)地承擔(dān)了社會(huì)保障功能，導(dǎo)致農(nóng)民戀土情結(jié)增強(qiáng)，制約了農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系仍然不夠完善

第一，缺乏土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，或者沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地的順暢流轉(zhuǎn)非常重要，因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)戶自己尋找流轉(zhuǎn)的交易對(duì)象要花費(fèi)大量的信息搜尋等交易成本，這些成本有時(shí)是相當(dāng)大的，常常使使本來(lái)有意愿的交易最終不能完成。第二，相應(yīng)的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚沒(méi)有建立。我國(guó)的基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系是相當(dāng)不完備的。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，更是沒(méi)有一個(gè)可以衡量的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有完整的價(jià)格體系。土地作為特殊的商品，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，首先要建立起相應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)體系，完善有效的地價(jià)評(píng)估機(jī)制。

三、加快農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

1.創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權(quán)

要通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體由虛變實(shí)，解除對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等方面的限制，減少土地交易中的交易成本;賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權(quán)，從而穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的收益預(yù)期，從而健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)商品的價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)土地承包權(quán)商品化，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置;賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的使用權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，激勵(lì)農(nóng)戶增加對(duì)土地的投入，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，以增加對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求，在動(dòng)態(tài)上提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

2.改革完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度，以發(fā)揮農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的功能

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的載體，它的運(yùn)行狀態(tài)如何將對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模產(chǎn)生重要影響。首先要制訂促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的建設(shè)的政策與法律。由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜，急需建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等中介組織，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。日本的農(nóng)地中介組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了極其重要的作用，例如土地管理公司買進(jìn)行或者租進(jìn)農(nóng)地然后以優(yōu)惠的方式出租或出賣給其他農(nóng)民，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織向農(nóng)地流出方發(fā)放補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)資金，極大地加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的步伐。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的催化劑和潤(rùn)滑劑，要通過(guò)政策和法律促進(jìn)這種組織的建立并發(fā)揮其功能;其次要建立健全地價(jià)評(píng)估機(jī)制，制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評(píng)估方法，使農(nóng)地估價(jià)有章可循;再次要健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作的立法、執(zhí)行和仲裁機(jī)構(gòu)。

3.建立促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律、政策體系

我國(guó)目前對(duì)農(nóng)地向集體外部流轉(zhuǎn)設(shè)置了限制，農(nóng)地向外流轉(zhuǎn)要經(jīng)三分之二的村民代表同意，這不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，由于大多數(shù)集體的范圍是十分有限的，使得農(nóng)地向外流轉(zhuǎn)的限制，制約了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，同時(shí)也影響農(nóng)業(yè)外部的資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)以改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。所以對(duì)農(nóng)地向集體外部流轉(zhuǎn)要經(jīng)三分之二以上的村民代表同意這一條應(yīng)當(dāng)廢除。只有使生產(chǎn)要素在全社會(huì)合理流動(dòng)才能提高其效率，農(nóng)村的勞動(dòng)力等資源可以流入城市，城市的資本、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)也應(yīng)當(dāng)可以流入農(nóng)村，而要使這些要素的流入農(nóng)村，必然要依靠農(nóng)地這一重要的載體，即通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)來(lái)承載農(nóng)業(yè)外部先進(jìn)要素的流入。

4.建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范制度

由于農(nóng)業(yè)面臨的不確定性因素較多，風(fēng)險(xiǎn)成本高，效益極其不穩(wěn)定，壓抑了農(nóng)地使用權(quán)流入者的積極性。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本的降低，需要建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。而建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制第一步是要建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的有關(guān)制度。通過(guò)制度的建設(shè)加大財(cái)政支付的轉(zhuǎn)移力度;對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災(zāi)害，要建立政府補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)制度;在政府劃撥保障?？畹耐瑫r(shí)，可逐步把商業(yè)保險(xiǎn)引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

5.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)，已經(jīng)出現(xiàn)了加快的勢(shì)頭，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)大有幫助。要加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，就要保證從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民與農(nóng)地、農(nóng)村分離具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，而要做到這一點(diǎn)就必需建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。要根據(jù)農(nóng)民的職業(yè)、擁有的財(cái)產(chǎn)以及面臨風(fēng)險(xiǎn)的不同，分門別類地將他們納入相應(yīng)的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障基金可以通過(guò)多種渠道來(lái)解決，第一渠道是財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政要逐漸增加對(duì)社會(huì)保障基金。第二渠道是社會(huì)資金，要通過(guò)制度確定各利益相關(guān)團(tuán)體對(duì)社會(huì)保障基金的義務(wù)，同時(shí)也要積極吸收個(gè)人、團(tuán)體的捐贈(zèng)。第三渠道是通過(guò)土地?fù)Q保障，即采用不同形式轉(zhuǎn)讓土地有關(guān)的權(quán)利來(lái)?yè)Q取社會(huì)保障來(lái)解決。