小產(chǎn)權(quán)房的制度根源及治理方略

摘要 城市房地產(chǎn)價格居高不下、土地政策及法律的模糊不清、農(nóng)地制度安排中的不合理因素是催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因；對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅(jiān)決予以取締，對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光來提出對策，解決問題。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房；原因；建議

[中圖分類號]F301.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-1962(2009)22-0025-03

一、問題的提出：小產(chǎn)權(quán)房問題大量存在而且波及面廣

所謂的小產(chǎn)權(quán)房是一些村集體組織或者開發(fā)商出售其在集體土地上建設(shè)的房子。目前的小產(chǎn)權(quán)房，一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設(shè)的。我們在這里討論的主要是在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的那些小產(chǎn)權(quán)房。從價格上看，小產(chǎn)權(quán)房價格只有同樣位置商品房價格的40％～60％。

小產(chǎn)權(quán)的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，小產(chǎn)權(quán)房屋的數(shù)量驚人：有人估計(jì)北京大概占了20％左右而且已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會超過1000萬平方米，在西安估計(jì)已經(jīng)占到25％～30％，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達(dá)40％～50％。而根據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，該市小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積仍有1000多萬平方米。

小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時還牽涉各個方面的利益。

首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。

其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場一般的交易秩序相矛盾。因此，國務(wù)院曾經(jīng)多次以會議和通知的形式要求城市居民不要購買小產(chǎn)權(quán)房，特別是2008年1月8日國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。國土資源部也多次發(fā)出“風(fēng)險提示”?？梢娭醒胝喈?dāng)重視小產(chǎn)權(quán)房問題。

對于地方政府來說，小產(chǎn)權(quán)房在其建設(shè)與交易過程中沒有經(jīng)過國家征收等程序，因此各級政府很難針對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程征收相應(yīng)的稅費(fèi)或獲得土地出讓金。因此，有些嚴(yán)重依賴“土地財政”的地方政府對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)加以不同程度的限制。例如北京、濟(jì)南等城市都拆毀了部分小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)項(xiàng)目。

但是，到目前為止，中央政府和地方政府出臺的各項(xiàng)針對小產(chǎn)權(quán)房的政策都沒有取得預(yù)期的效果。市場上仍有許多小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目正在進(jìn)行建設(shè)和交易。由于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及利益面很廣，廣泛存在，而且是關(guān)乎國計(jì)民生的一個重大問題，因此值得我們進(jìn)行深入的研究，提出相應(yīng)的對策建議。

二、催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因

(一)城市房地產(chǎn)價格居高不下。

小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價格優(yōu)勢，這從另一個角度也說明了現(xiàn)在全國許多大中城市高企的房價正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。2006年和2007年我國的房地產(chǎn)市場價格經(jīng)歷了一次全國性的上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2006年全年，全國房價平均上漲5.5％。北京、深圳是房價上漲最快的城市，分別達(dá)到10.4％、10.0％。截至2007年6月，北京普通住宅開盤整體均價10280元／平方米，比5月份上漲了20.4％。雖然年后稍有回落，但據(jù)預(yù)測，2007年北京市房地產(chǎn)均價仍上漲了11.74％。由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購買群。

(二)土地制度安排留下了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間。

《中華人民共和國憲法》第8條中明文規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”。其第10條中也明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！倍吨腥A人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！逼涞?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

根據(jù)以上法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。

國土資源部的一位副總督察曾特別指出：“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地；二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地；三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)：四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的?！睆牧硗庖粋€方面來解讀，這就意味著在這四種情況下建小產(chǎn)權(quán)房，就不涉及所謂的“違法”問題。這里還有一個核心，就是只要不是占用耕地，辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù)，就不應(yīng)該存在什么大的原則問題。

正是因?yàn)檎叻梢?guī)定中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個擦邊球的空間，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫。

(三)農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補(bǔ)償。

農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實(shí)行市場定價，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。同時國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途還進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過國家相關(guān)部門的審批和征收。這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20％～30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5％～10％；地方政府拿走土地增值的20％～30％；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭。占40％～50％。

而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金(其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用)；此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費(fèi)用(如學(xué)校)、應(yīng)繳納的稅款、營銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過1／3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價格低廉的決定性因素。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

三、若干建議

對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅(jiān)決地予以取締。要加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止。但是對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光來提出對策，解決問題。

(一)從短期看，政策要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，平衡各方利益。

從短期來看要承認(rèn)事實(shí)。有些小產(chǎn)權(quán)房是村集體之間通過整合集體所有的建設(shè)用地和宅基地，然后再在整合之后的集體土地上建設(shè)的。這事實(shí)上是對集體土地有效入市流轉(zhuǎn)的一種嘗試。這類小產(chǎn)權(quán)房不僅解決了城市居民住房難的問題，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收，在一定程度上緩解了民生問題。因此，在短期政策層面我們建議：

1 小產(chǎn)權(quán)房在很多城市大量存在，很多城市居民都已經(jīng)購買了這類房產(chǎn)，這也證明了小產(chǎn)權(quán)房的確是存在一定的供求市場的。因此，除非嚴(yán)重影響國家和城市的統(tǒng)一規(guī)劃，對于那些合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或回遷房。為了防止不納入規(guī)劃建設(shè)房屋現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，對于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房則要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中。經(jīng)過合理的審批程序予以確認(rèn)或者制止。不能因噎廢食。

2 現(xiàn)在國家頒布的各項(xiàng)政策，都是全國一刀切的行政命令，而對于集體建設(shè)用地上建設(shè)的這種小產(chǎn)權(quán)房，如果能夠形成市場交易和合理價格就應(yīng)該努力運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控，而不是單純運(yùn)用行政手段甚至進(jìn)行大面積的拆毀。這樣可能會激化社會矛盾，把好事變成壞事。

其一，只要政府能夠有效地遏制城市房地產(chǎn)價格特別是住房價格不合理的上漲，推出大批廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，何以會有大量城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村去買房?

其二，只要嚴(yán)格土地用途管理，確保城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)不走樣，又何必限制集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)，又何必?fù)?dān)憂城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房?

其三，只要集體建設(shè)用地能夠有序合法地進(jìn)入市場，只要集體建設(shè)用地的所有權(quán)能夠在經(jīng)濟(jì)上合理地實(shí)現(xiàn)(流轉(zhuǎn)價格公平合理)，只要農(nóng)民的宅基地能夠?qū)崿F(xiàn)有償使用和有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民又何需自行在建設(shè)用地或宅基地上建造商品住宅?

其四。如果政府給予農(nóng)業(yè)有力的保護(hù)，對種糧農(nóng)民給予合理優(yōu)厚的補(bǔ)償，保證用于農(nóng)業(yè)的土地收益不亞于非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)用地非法違規(guī)轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象自然會減少。

短期的經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)注意以下兩個方面：首先，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)可能的確會導(dǎo)致地方政府土地出讓金收入的縮減，中央在多次利用貨幣政策調(diào)控房地產(chǎn)市場的同時，也應(yīng)該考慮利用財政政策，通過加緊改革現(xiàn)行稅收體制中央、地方分成不合理的問題來緩解地方財政過度依賴于土地收入的問題。根據(jù)國研中心課題組公布的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)：在東部一些縣市，除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60％以上?，F(xiàn)階段隨著地方上醫(yī)療、住房、社保等各項(xiàng)公共產(chǎn)品提供力度加大和地方經(jīng)濟(jì)增長，中央和地方在稅收體制上的分配格局應(yīng)當(dāng)盡快加以合理的調(diào)整。如果能夠有效壓制住土地財政日益泛濫的勢頭，再加強(qiáng)對開發(fā)商的規(guī)范和監(jiān)管，商品房的價格就會趨于合理的空間。其次，在我國稅收收入逐年穩(wěn)步遞增的情況下，中央和地方都應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)建設(shè)更多的經(jīng)濟(jì)實(shí)用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數(shù)量、價格合理、區(qū)位適宜的此類公益性住房，并且形成合理有效的分配機(jī)制，那么小產(chǎn)權(quán)房就不會具有如此的規(guī)模和吸引力。

(二)從長期看，要深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。

《土地管理法》第10條對集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理：已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

從上述規(guī)定中，我們不難看出，集體土地產(chǎn)權(quán)有三級主體，產(chǎn)權(quán)主體不清晰。由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，集體土地的處分權(quán)和收益分配權(quán)究竟應(yīng)該由誰行使就很難說得清。我們討論的小產(chǎn)權(quán)房是村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體領(lǐng)導(dǎo)村民在其集體所有的建設(shè)用地上開發(fā)的，但是卻是“小產(chǎn)權(quán)”甚至“無產(chǎn)權(quán)”的房子。政府對農(nóng)村集體土地的用途、轉(zhuǎn)用征收都做出了限定，其實(shí)這種集體產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。同時城市國有土地的產(chǎn)權(quán)卻相對比較明確，國有土地和農(nóng)村土地其實(shí)是同地不同權(quán)。而在現(xiàn)行體制下，除非根本不能反映土地稀缺性的集體內(nèi)部交易，農(nóng)村集體土地希望進(jìn)入市場進(jìn)行交易就必須通過國家征收，這樣農(nóng)民就無法得到土地增值的巨大收益。

因此，從長期來看我們提出如下建議：

1 各級政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一和相對穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場才能順利地進(jìn)行交易。

2 明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。

3 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實(shí)行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)。關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價”。形成統(tǒng)一的市場后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實(shí)土地價格。形成有效的激勵機(jī)制和統(tǒng)一市場才是解決這一問題的根本出路。