推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

摘要 民主監(jiān)督是人民政協(xié)的一項(xiàng)主要職能，充分發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，是對權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督，預(yù)防和懲治腐敗的重要途徑。在新世紀(jì)新階段，搞好人民政協(xié)的民主監(jiān)督，必須準(zhǔn)確把握其民主監(jiān)督的特點(diǎn)，分析其存在的問題，提出改進(jìn)的措施。

關(guān)鍵詞 人民政協(xié)；民主監(jiān)督

[中圖分類號]D62

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-1962(2009)22-0009-04

進(jìn)入新世紀(jì)新階段以來。廣大民眾最不滿意的是各種不同類型的腐敗現(xiàn)象，而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象蔓延擴(kuò)大的主要原因是權(quán)力監(jiān)督不力。而民主監(jiān)督是人民政協(xié)的主要職能之一，是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的一種有效形式，但在實(shí)踐中還需要進(jìn)一步完善。2009年9月20日，胡錦濤同志在政協(xié)成立60周年大會發(fā)表重要講話，明確指出：“要積極探索和完善民主監(jiān)督機(jī)制，暢通民主監(jiān)督渠道，建立健全制度，寓民主監(jiān)督于政協(xié)委員提案、進(jìn)行視察、參與工作檢查等活動(dòng)之中，提高民主監(jiān)督質(zhì)量和成效。”這是對新形勢下如何完善人民政協(xié)民主監(jiān)督提出的新任務(wù)。

一、準(zhǔn)確把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)

人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式。民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大主要職能之一，是我們黨推進(jìn)民主政治的有效嘗試之一。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。既是我國政治運(yùn)行程序中的重要環(huán)節(jié)，又是人民行使監(jiān)督權(quán)利的重要形式。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》對政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、地位、內(nèi)涵、形式、程序以及工作機(jī)制等方面，作了詳盡的表述。中共十七大明確提出要“完善民主監(jiān)督機(jī)制”。而探討如何完善人民政協(xié)的民主監(jiān)督機(jī)制時(shí)。必須首先把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵及其特點(diǎn)。

——誰在監(jiān)督?這涉及民主監(jiān)督的主體問題。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體主要是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團(tuán)體及政協(xié)委員個(gè)人。由于政協(xié)委員和各民主黨派來自社會各個(gè)界別，因此它往往又是各界人民群眾進(jìn)行民主監(jiān)督的代表?？梢哉f，人民政協(xié)民主監(jiān)督能否取得突破性進(jìn)展，關(guān)鍵在于政協(xié)委員和各民主黨派發(fā)揮作用的程度如何。

——監(jiān)督什么?這涉及民主監(jiān)督的客體問題。人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體是國家憲法與法律、法規(guī)的實(shí)施情況，中共各級黨組織與各級國家機(jī)關(guān)制定的方針政策的貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，國家機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、為政清廉等方面的情況，參加政協(xié)的各單位和個(gè)人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行決議的情況。目的是為了廣泛地聽取各方面的意見、建議和批評，保證決策的正確和決策在實(shí)施中取得實(shí)效，把各項(xiàng)事業(yè)推向前進(jìn)。從這點(diǎn)看，民主監(jiān)督的客體具有廣泛性。

——如何監(jiān)督?這里涉及民主監(jiān)督的形式問題。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向各級黨政部門提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報(bào)告；委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。這說明，民主監(jiān)督的形式極為多樣。

人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體、客體和監(jiān)督形式，決定了人民政協(xié)的民主監(jiān)督具有如下特點(diǎn)：

第一，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。人民政協(xié)的民主監(jiān)督雖然是政協(xié)委員代表社會各界人民群眾進(jìn)行的一種監(jiān)督。但它又不同于群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督，而人民政協(xié)上達(dá)中央，下通社會各界，是一種自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督。由于人民政協(xié)代表社會各界，因而它的監(jiān)督具有廣泛性；由于民主監(jiān)督的主體——政協(xié)委員大多數(shù)是知識分子或者是在各條戰(zhàn)線中有真才實(shí)學(xué)和經(jīng)驗(yàn)豐富的人士，能夠?qū)ι鐣幸恍┖暧^的、重大的和深層次的問題進(jìn)行深入研究。提出切實(shí)的、深刻的意見，因而這種監(jiān)督具有科學(xué)性。

第二，人民政協(xié)的民主監(jiān)督不是權(quán)力制約，但又要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。民主監(jiān)督是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督。由于人民政協(xié)不是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此它的監(jiān)督不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督，以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它不是一種剛性監(jiān)督，而是一種柔性監(jiān)督。民主監(jiān)督是一種以批評和建議為主要形式的監(jiān)督，是一種政治監(jiān)督。民主監(jiān)督重在推進(jìn)工作，而不在于權(quán)力制約。

第三，人民政協(xié)的民主監(jiān)督也不同于一般的政黨監(jiān)督。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，參加政協(xié)的各民主黨派、各人民團(tuán)體及各界人士，在任何條件下都不是西方多黨制下的那種在野黨、反對黨或反對派。雖然它與共產(chǎn)黨有相互監(jiān)督的職責(zé)，但它又是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督，實(shí)行民主監(jiān)督，不是為了獲取執(zhí)政地位，而是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督雖然不具有國家權(quán)力性質(zhì)，但是它作為我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分、重要環(huán)節(jié)，有著獨(dú)特的優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的重要作用。第一，切實(shí)開展政協(xié)民主監(jiān)督能夠促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)；第二，切實(shí)開展政協(xié)民主監(jiān)督能夠向有關(guān)部門充分反映各界群眾的意見和要求，促進(jìn)人民群眾所關(guān)心的實(shí)際困難的解決；第三，政協(xié)的民主監(jiān)督是一種高層次和有組織的監(jiān)督，所提出的意見、建議具有一定的權(quán)威性。它具有與其他形式的監(jiān)督不可替代的作用。

二、認(rèn)真分析人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的一項(xiàng)重要職能，監(jiān)督不足是人民政協(xié)履行職能過程中存在的一個(gè)突出問題。當(dāng)前，人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的主要問題有：

第一，定位不明確。人民政協(xié)的民主監(jiān)督，從性質(zhì)上說是一種政治監(jiān)督，而政治監(jiān)督通常是指在社會政治生活中進(jìn)行的監(jiān)督，它是對社會政治生活中的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。因此，從學(xué)理上分析，政治監(jiān)督應(yīng)該是權(quán)力監(jiān)督，指所有法定監(jiān)督主體對一切國家政治力量實(shí)體及其工作人員的政治行為進(jìn)行訪查、督辦或促糾的活動(dòng)?？扇嗣裾f(xié)又不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，政治監(jiān)督又不同于權(quán)力監(jiān)督。這實(shí)質(zhì)是一種矛盾，這種矛盾在很大程度上制約了人民政協(xié)的民主監(jiān)督。

第二，認(rèn)識不到位。這種認(rèn)識不到位，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會民眾對人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能認(rèn)識不到位，沒有把人民政協(xié)的民主監(jiān)督當(dāng)回事，也沒有對人民政協(xié)民主監(jiān)督寄予太大的希望。二是少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)和國家公務(wù)人員對民主監(jiān)督缺乏正確認(rèn)識，覺得有人大、紀(jì)檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督就夠了，人民政協(xié)的民主監(jiān)督“可有可無”。三是作為監(jiān)督主體，部分政協(xié)工作者和政協(xié)委員對民主監(jiān)督存在認(rèn)識上的偏差，或認(rèn)為民主監(jiān)督是“軟監(jiān)督”，作用不大，缺乏熱情；或?qū)γ裰鞅O(jiān)督的艱難性缺乏充分認(rèn)識，遇到困難便失去信心；或不敢監(jiān)督，怕“自找麻煩”。認(rèn)識不到位是民主監(jiān)督不力的一個(gè)非常重要的原因。

第三，權(quán)威性不夠。政協(xié)作為協(xié)商機(jī)構(gòu)，不同于國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)，它實(shí)施的監(jiān)督不具有法律效力，也沒有黨紀(jì)、政紀(jì)的約束功能。受監(jiān)督者聽不聽取、接不接受、采不采納批評建議，完全取決于自覺程度。即使不接受監(jiān)督，也不違紀(jì)違法，更難受到制裁。因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督往往變成了“說起來重要、做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象。由于民主監(jiān)督的權(quán)威性不夠，民主監(jiān)督往往就流于形式，沒有起到應(yīng)有的作用；由于民主監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的作用，因此民主監(jiān)督的權(quán)威性更顯不夠。這樣，就陷入了一種監(jiān)督無力的惡性循環(huán)。

第四，制度化不強(qiáng)。政協(xié)履行民主監(jiān)督職能缺乏制度化、規(guī)范化、程序化。在這方面，黨和國家高度重視，全國政協(xié)已經(jīng)做了許多工作，有了《中國人民政治協(xié)商會議章程》，制定了《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，地方各級政協(xié)也相應(yīng)制定了一些規(guī)章制度。使人民政協(xié)民主監(jiān)督有章可循，有序開展，為做好人民政協(xié)民主監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，隨著實(shí)踐的發(fā)展，人民政協(xié)的民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)形式上很大，但缺少制度對越權(quán)監(jiān)督的規(guī)范與對合法合理監(jiān)督的保證。

第五，機(jī)制不完善。目前，民主監(jiān)督機(jī)制不完善是制約監(jiān)督的重要原因。關(guān)于民主監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定非常原則，還沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。有的地方政協(xié)及政協(xié)委員缺乏必要的知情權(quán)，參與程度低，無從實(shí)施民主監(jiān)督。有的地方政府部門沒有制定對于民主監(jiān)督的有效溝通和反饋措施，也沒有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理民主監(jiān)督的反饋，導(dǎo)致政協(xié)提出的意見或建議時(shí)常沒有回音。而對于具有政協(xié)委員和國家公務(wù)人員雙重身份者，往往出現(xiàn)自己提出的批評建議自己改的現(xiàn)象，使民主監(jiān)督流于“空循環(huán)”形式。

三、積極推進(jìn)新形勢下的人民政協(xié)民主監(jiān)督

在新的歷史條件下，人民政協(xié)要充分發(fā)揮其民主監(jiān)督職能，提高民主監(jiān)督的實(shí)效，必須進(jìn)行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。

第一，要進(jìn)一步深化人民政協(xié)民主監(jiān)督理論研究工作。監(jiān)督實(shí)踐中存在的問題。需要通過深入的理論研究來尋求答案。如何正確理解人民政協(xié)的內(nèi)涵、外延、作用?如何準(zhǔn)確把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、特征、對象、范圍、方式、力度?如何遵循人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本原則?如何協(xié)調(diào)政協(xié)民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政的關(guān)系?如何完善民主監(jiān)督的形式，更好地發(fā)揮民主黨派、人民團(tuán)體、界別、專門委員會、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員等主體在民主監(jiān)督中的作用?如何構(gòu)建新的民主監(jiān)督機(jī)制?如何提高政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效，等等，這些問題都是亟須通過理論研究加以解決的問題。當(dāng)前，應(yīng)該積極貫徹胡錦濤同志在政協(xié)成立60周年大會上講話的精神，“切實(shí)把人民政協(xié)理論研究納入馬克思主義理論研究和建設(shè)工程，納入我國哲學(xué)社會科學(xué)總體發(fā)展規(guī)劃。”

第二，要切實(shí)推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。制度問題帶有根本性、長期性和穩(wěn)定性。通過加強(qiáng)制度建設(shè)，將民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、方法和程序確定下來，進(jìn)而推動(dòng)民主監(jiān)督工作走向規(guī)范化和程序化，可使政協(xié)委員行使監(jiān)督的權(quán)利得到保障，使黨政部門及其工作人員對待監(jiān)督的態(tài)度和行為受到約束，有助于減少工作的隨意性和不確定性，增強(qiáng)民主監(jiān)督工作的“剛性約束”。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的立法工作，要通過國家法律的形式，把民主監(jiān)督納入法制化軌道，使其受到法律保障。依法保護(hù)委員行使民主監(jiān)督的權(quán)利，擴(kuò)大委員知情范圍和參與程序。充分調(diào)動(dòng)他們參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，讓廣大政協(xié)委員把自己的意見、要求、批評和建議充分反映出來。

第三，不斷完善民主監(jiān)督機(jī)制。一是要建立保護(hù)機(jī)制，確保委員提出批評、進(jìn)行舉報(bào)、發(fā)表不同意見的民主權(quán)利。二是不斷完善民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。要適應(yīng)新形勢制定出具有可操作性的規(guī)定，完善民主監(jiān)督的具體措施，以便使監(jiān)督方和被監(jiān)督方都有章可循，按章辦事，確保民主監(jiān)督的正常有效運(yùn)行。三是建立民主監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制。對于敢于和善于監(jiān)督，在履行民主監(jiān)督職能過程中作出突出貢獻(xiàn)的委員，對于自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納政協(xié)意見、積極改進(jìn)工作的黨政部門，予以獎(jiǎng)勵(lì)，起到鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

第四，拓展民主監(jiān)督內(nèi)容，探索民主監(jiān)督的新形式。近年來，一些地方政協(xié)對民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序作了一些規(guī)定，但還不能適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢、新任務(wù)的需要，必須進(jìn)行完善。要適應(yīng)我國民主發(fā)展的新趨勢、新特點(diǎn)，除對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)督之外，還要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會關(guān)注、群眾關(guān)心、影響較大的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展微觀層面的監(jiān)督。在完善已有民主監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，要積極探索民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督相結(jié)合的新形式，借助輿論監(jiān)督的力量擴(kuò)大政協(xié)民主監(jiān)督的影響力；加強(qiáng)與人大的溝通和合作，通過人大監(jiān)督的法律強(qiáng)制性增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的約束力；與行政、紀(jì)檢、監(jiān)察部門聯(lián)合開展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督與行政、紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督的結(jié)合，強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督的效果；要通過努力，逐步形成民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督等相結(jié)合的立體監(jiān)督體系，使民主監(jiān)督職能不斷延伸和擴(kuò)展，形成監(jiān)督合力。

第五，要突出各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督中的作用。各民主黨派雖然不是反對黨、在野黨，而是參政黨，但民主監(jiān)督離不開民主黨派和無黨派人士。各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督中發(fā)揮作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：各民主黨派和無黨派人士作為政協(xié)的重要參加單位履行政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督；中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士在政協(xié)中的互相監(jiān)督。作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)應(yīng)積極支持各民主黨派和無黨派人士在履行政協(xié)民主監(jiān)督職能中的各項(xiàng)活動(dòng)。首先。要尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見的權(quán)利。其次，要尊重和保障各民主黨派和無黨派人士開展視察、提出提案、舉報(bào)、反映社情民意以及參與調(diào)查和檢查活動(dòng)的權(quán)利。第三，要發(fā)揮擔(dān)任特約監(jiān)督人員的政協(xié)委員中民主黨派成員和無黨派人士的作用。

第六，要增強(qiáng)民主監(jiān)督的強(qiáng)制性、否定性、權(quán)威性。使民主監(jiān)督由軟約束變?yōu)橛布s束。增強(qiáng)民主監(jiān)督的強(qiáng)制性，就是建立健全民主監(jiān)督的履職機(jī)制，規(guī)范其程序，明確其責(zé)任。要求被監(jiān)督者要履行職責(zé)，認(rèn)真聽取意見，限期如實(shí)反饋辦理情況。對在規(guī)定期限內(nèi)未辦結(jié)的部門，政協(xié)要問責(zé)，要通過黨委政府實(shí)行紀(jì)律處分。增強(qiáng)民主監(jiān)督的否定性，就是監(jiān)督的開展不能只停留在充分肯定和一般建議上，要敢于和善于提出否定性意見。對被監(jiān)督部門辦理效果不滿意的，要敢于退回要求重新辦理；暫時(shí)無法辦理的，要求其說明情況。增強(qiáng)民主監(jiān)督的權(quán)威性，就是要提升民主監(jiān)督的地位，將其列入黨委政府的議事日程，定期聽取政協(xié)民主監(jiān)督開展情況和黨政部門辦理情況的匯報(bào)，并納入黨委政府督察工作，強(qiáng)化督辦力度。

第七，要不斷提高民主監(jiān)督的主體——政協(xié)委員的素質(zhì)，進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督效果。在一定程度上說，監(jiān)督效果的好壞直接取決于政協(xié)委員的素質(zhì)。因此。不斷提高自身素質(zhì)，提高履行職能的水平是每一位政協(xié)委員的一項(xiàng)長期任務(wù)。政協(xié)委員作為民主監(jiān)督主體，應(yīng)充分認(rèn)識民主監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義、政治內(nèi)涵和重要作用，不斷提高政治責(zé)任感和政治敏銳性，要努力發(fā)現(xiàn)和提出問題，并通過政協(xié)組織系統(tǒng)規(guī)范的工作去爭取解決問題，真正代表社會各界行使民主監(jiān)督權(quán)利，對黨委、政府的工作提出建議、批評和意見，積極推進(jìn)黨委和政府的工作：要掌握必備的理論知識，不斷提高深入調(diào)查研究的能力和水平，把調(diào)查研究作為開展民主監(jiān)督的基本功。要不斷提高提意見、建議的水平，既要準(zhǔn)確、正確地提出問題，又要能提出切實(shí)可行、可操作的改進(jìn)措施或解決問題的方案，做到有理、有據(jù)、有力，有針對性、可行性和操作性，從而保證監(jiān)督的效果。