我國(guó)刑事立法實(shí)施《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的路徑選擇

[摘要]我國(guó)目前采用“逐個(gè)立法”的方式來(lái)處理國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系。這種處理方式極大地浪費(fèi)了立法資源。在吸取“逐個(gè)立法”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)宜在憲法中增設(shè)“國(guó)際條約之效力”的規(guī)定；對(duì)于國(guó)際人權(quán)公約中具有完整性和可操作性的規(guī)范而言，可以采取直接適用的方式來(lái)實(shí)施；對(duì)于不具有直接適用可能性的國(guó)際人權(quán)公約規(guī)范來(lái)說(shuō)，只能采取“轉(zhuǎn)換模式”將其具體要求體現(xiàn)和滲透在立法中。

[關(guān)鍵詞]國(guó)際人權(quán)B公約；刑事立法；實(shí)施路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D924 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)19-0032-02

1998年，我國(guó)政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)際人權(quán)B公約”)，盡管全國(guó)人大常委會(huì)尚未予以批準(zhǔn)，但毫無(wú)疑問(wèn)，簽署的必然邏輯結(jié)果是批準(zhǔn)，只不過(guò)是需要時(shí)間罷了。一旦批準(zhǔn)，該公約的要求就必須在我國(guó)國(guó)內(nèi)法中得以體現(xiàn)和貫徹?；谂鷾?zhǔn)實(shí)施這一公約的客觀需要。本文擬就我國(guó)刑事法律如何實(shí)施國(guó)際人權(quán)B公約提出我們的設(shè)想，以期為這一公約的批準(zhǔn)提供參考。

一、我國(guó)關(guān)于國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系之立法現(xiàn)狀

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)先后頒布了四部憲法，而且多次對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修正，但迄今為止，沒(méi)有哪部憲法或者哪次憲法修正對(duì)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系有所涉及，更沒(méi)有涉及國(guó)內(nèi)法與國(guó)際條約發(fā)生沖突時(shí)何者具有優(yōu)先效力的問(wèn)題。我國(guó)學(xué)界曾寄希望于《立法法》對(duì)此作出規(guī)定，這樣，即使在憲法沒(méi)有規(guī)定的情況下，《立法法》的規(guī)定也能部分地消除因有關(guān)憲法條款欠缺而對(duì)國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)的實(shí)施所產(chǎn)生的消極影響。但《立法法》最終也沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定。于是，為了司法實(shí)踐的需要，我國(guó)立法機(jī)關(guān)不得不采取“逐個(gè)立法”的方式加以解決?？傮w而言，這類(lèi)立法規(guī)定大體上可以分為以下三種情況：

(1)直接適用國(guó)際條約。自1980年以來(lái)，我國(guó)先后頒布的一系列法律明確規(guī)定國(guó)際條約可以在我國(guó)直接適用。例如，《民事訴訟法》第239條規(guī)定：“對(duì)享有外交特權(quán)與豁免的外國(guó)人、外國(guó)組織或者國(guó)際組織提起的民事訴訟，應(yīng)當(dāng)依照中華人民共和國(guó)有關(guān)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的規(guī)定辦理?！贝送?，我國(guó)《商標(biāo)法》、《專(zhuān)利法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》、《教育法》、《民用航空法》、《票據(jù)法》、《歸僑僑眷合法權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《著作權(quán)法》等都有類(lèi)似的規(guī)定。

(2)規(guī)定優(yōu)先適用國(guó)際條約。例如，我國(guó)《民法通則》第142條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定。但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”該條第3款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約沒(méi)有規(guī)定的，可以適用國(guó)際慣例。”

(3)通過(guò)立法行為，使國(guó)際法的有關(guān)規(guī)定在國(guó)內(nèi)法中得以實(shí)施。這里又有兩種情形：一是在批準(zhǔn)或加入某一國(guó)際條約之前先行國(guó)內(nèi)立法，以便于實(shí)施條約，或者對(duì)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行修改，以盡量避免國(guó)內(nèi)法與國(guó)際條約發(fā)生沖突。例如，我國(guó)于1995年10月頒布了《民用航空法》，其中有關(guān)民用航空器權(quán)利的規(guī)定與1948年《國(guó)際承認(rèn)航空器權(quán)利公約》的內(nèi)容完全一致。2000年10月，由于我國(guó)已經(jīng)建立了民用航空器權(quán)利登記制度，具備了實(shí)施該條約的條件，我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)作出了加入該公約的決定(陳寒楓、周衛(wèi)國(guó)、蔣豪：《國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系及中國(guó)的實(shí)踐》，載《政法論壇》2000年第2期)。二是先行批準(zhǔn)或加人，然后再制定、補(bǔ)充或修改立法。例如，我國(guó)于1989年批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，在該公約第3條中，用5款對(duì)構(gòu)成犯罪的行為、認(rèn)定及其處置作了規(guī)定。為了落實(shí)這些規(guī)定，切實(shí)履行國(guó)際義務(wù)，1990年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于禁毒的決定》，在一定程度上可以說(shuō)是通過(guò)“轉(zhuǎn)換模式”將國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)范補(bǔ)充到國(guó)內(nèi)法律體系中。

二、我國(guó)“逐個(gè)立法”之處理方式存在的弊端

顯而易見(jiàn)。不論是從國(guó)家的角度，還是從人權(quán)享有者的角度來(lái)看。國(guó)內(nèi)法律制度均依然是實(shí)施和執(zhí)行國(guó)際人權(quán)法，使之獲得時(shí)效性的最主要的方式和場(chǎng)所。因此。這就要求國(guó)際人權(quán)公約的締約國(guó)恪守“條約必須信守”的原則。明確人權(quán)公約在國(guó)內(nèi)法律體系中的地位，并在國(guó)內(nèi)適用已批準(zhǔn)或加入的人權(quán)公約(朱曉青等編：《國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系》，世界知識(shí)出版社2000年版，第13—14頁(yè))。

如前所述，由于憲法沒(méi)有對(duì)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系作出規(guī)定，為了履行國(guó)際義務(wù)，我國(guó)只能在一個(gè)個(gè)具體的法律、法規(guī)中規(guī)定條約的適用條款。這種“逐個(gè)立法”的方式，雖然在我國(guó)實(shí)施國(guó)際條約方面發(fā)揮著重要的積極作用，但其畢竟帶有濃厚的“個(gè)案處理”的色彩，具有分散性乃至局限性，并且由于不同的立法對(duì)條約的適用方式作出了不同的規(guī)定，致使法院在適用條約時(shí)很難把握。因此，我國(guó)目前的立法狀況，不僅會(huì)影響我國(guó)對(duì)國(guó)際條約所規(guī)定的義務(wù)之承擔(dān)。也因憲法缺乏國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的一般原則性規(guī)定而造成立法資源的極大浪費(fèi)。

另一方面。國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定涉及刑法、刑事訴訟法以及刑事執(zhí)行法等廣泛的刑事問(wèn)題。盡管我國(guó)近些年來(lái)通過(guò)刑事立法保障人權(quán)的內(nèi)容與過(guò)去相比有了全面的進(jìn)展，但與國(guó)際人權(quán)公約的要求在法理念以及法規(guī)范方面還有不小的差距。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第6條第2款規(guī)定：“在未廢除死刑的國(guó)家，判處死刑只能是作為對(duì)最嚴(yán)重的罪行的懲罰?！焙沃^“最嚴(yán)重的罪行”。按照《保證面臨死刑者權(quán)利的保護(hù)的保障措施》(經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)1984年5月25日第1984/50號(hào)決議)所限定的標(biāo)準(zhǔn)，是指有致死或者其他極其嚴(yán)重之后果的故意犯罪。以此來(lái)衡量我國(guó)的死刑立法，顯然，我國(guó)現(xiàn)行刑法典不僅死刑罪種的數(shù)量較多，而且絕大部分死罪從性質(zhì)上看都屬于不涉及生命和重大健康權(quán)益的非暴力犯罪。再如。我國(guó)刑法對(duì)很多與人權(quán)相關(guān)的國(guó)際犯罪，尚屬空白，如滅絕種族罪、種族隔離罪、種族歧視罪、酷刑罪、反人道罪、危害國(guó)際航空安全罪、奴隸制及與奴隸制相關(guān)的犯罪、劫持人質(zhì)罪，以及侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員罪等，在批準(zhǔn)有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約之前，必須在刑事實(shí)體法中加以完善(盧建平：《國(guó)際人權(quán)公約枧角下的中國(guó)刑法改革建議》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期)。因此，國(guó)際條約(包括國(guó)際人權(quán)公約)在我國(guó)國(guó)內(nèi)的適用問(wèn)題，歸根到底，唯有通過(guò)立法的途徑才能得到徹底解決。

三、我國(guó)刑事法律實(shí)施國(guó)際人權(quán)B公約的設(shè)想

如何從立法上解決這一問(wèn)題呢?對(duì)此，我國(guó)法學(xué)界提出了以下幾種建議性方案：一是修改憲法，即在憲法中加入關(guān)于國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的條款。或加入關(guān)于實(shí)施國(guó)際條約的條款。二是修改締結(jié)條約程序法，即在締結(jié)條約程序法中加入關(guān)于適用國(guó)際條約的內(nèi)容。并將其修改為“條約締結(jié)與適用法”。三是在有關(guān)公民權(quán)利的法律中加入適用國(guó)際條約的條款。四是制定人權(quán)法案，即根據(jù)《外交特權(quán)與豁免條例》和《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》的立法經(jīng)驗(yàn)，制定具有補(bǔ)充立法性質(zhì)的人權(quán)法案(朱曉青等編：《國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系》，世界知識(shí)出版社2000年版，第17—18頁(yè))。例如，有的學(xué)者就建議制定《人權(quán)保障法》，甚至還起草了專(zhuān)家意見(jiàn)稿(莫紀(jì)宏著：《國(guó)際人權(quán)公約與中國(guó)》，世界知識(shí)出版社2005年版，第337—366頁(yè))。

比較以上建議，筆者認(rèn)為，第一種方案應(yīng)當(dāng)說(shuō)是比較理想的，因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，是其他法律的立法依據(jù)，故在憲法中規(guī)定國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)法的上適用原則，能夠真正解決國(guó)際條約與中國(guó)國(guó)內(nèi)法的關(guān)系問(wèn)題。但也有學(xué)者對(duì)此不以為然，認(rèn)為，修改憲法是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，難度較大，不可能在短時(shí)間內(nèi)完成，而且頻繁修憲會(huì)導(dǎo)致憲法缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性(朱曉青等編：《國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系》，世界知識(shí)出版社2000年版，第17頁(yè))。第二種方案可以部分地解決國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法之間關(guān)系的問(wèn)題，但囿于締結(jié)條約程序法在我國(guó)法律體系中的地位，不可能從根本上對(duì)這一問(wèn)題作出妥善的解決。第三種方案類(lèi)似我國(guó)常見(jiàn)的“逐個(gè)立法”的方式，但問(wèn)題是有的國(guó)際人權(quán)公約涉及廣泛的法律部門(mén)，很難通過(guò)“逐個(gè)立法”來(lái)分別加以適用，而且如此一來(lái)也會(huì)為立法帶來(lái)較大的難度(朱曉青等編：《國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系》，世界知識(shí)出版社2000年版，第18頁(yè))。第四種方案類(lèi)似我國(guó)香港地區(qū)實(shí)施《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的做法，固然，制定專(zhuān)門(mén)的人權(quán)法案，既可以避免修憲的困難，也可避開(kāi)“逐個(gè)立法”所帶來(lái)的立法困難，但這種建議也會(huì)產(chǎn)生所謂“人權(quán)法案”與憲法及其他法律部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題，是所謂“一波未平、一波又起”，實(shí)不足取。

筆者認(rèn)為，由于國(guó)際人權(quán)公約涉及的領(lǐng)域非常廣泛，其規(guī)定既涉及憲法問(wèn)題。也涉及其他法律部門(mén)問(wèn)題，因此，單單采取上述任何一種建議都不足以解決切實(shí)貫徹國(guó)際人權(quán)公約之規(guī)定的問(wèn)題，較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ遣扇　熬C合性方案”。具體而言，首先，考慮到世界各國(guó)各地區(qū)憲法立法的通例，并吸取我國(guó)在許多部門(mén)法中進(jìn)行“逐個(gè)立法”的經(jīng)驗(yàn)，宜在我國(guó)憲法中增設(shè)“國(guó)際條約之效力”的規(guī)定，這一規(guī)定至少需要明確以下兩點(diǎn)：一是我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約。除聲明保留的條款外，在我國(guó)具有法律效力；二是明確規(guī)定國(guó)際條約在我國(guó)法律體系中的地位，這樣可以解決國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法規(guī)定不一致時(shí)如何選擇適用的問(wèn)題。對(duì)此，可考慮采取“國(guó)際條約與一般國(guó)內(nèi)法具有相同的地位”的立場(chǎng)。

其次。在從憲法上解決國(guó)際條約的效力問(wèn)題之后，鑒于國(guó)際人權(quán)公約內(nèi)容涉及領(lǐng)域的復(fù)雜性和廣泛性，就刑事立法貫徹和落實(shí)該公約而言，筆者認(rèn)為，有必要根據(jù)這些條約規(guī)范的具體情況。分別處理。我們注意到，國(guó)際人權(quán)公約的相關(guān)規(guī)范有的具有完整性和可操作性，而有的則具有原則性和靈活性。對(duì)于前者，考慮到相關(guān)立法程序啟動(dòng)的復(fù)雜性和可能存在的滯后性，可以采取直接適用的方式來(lái)實(shí)施國(guó)際人權(quán)公約；對(duì)于后者，由于這些國(guó)際法律規(guī)范從本質(zhì)上就不具有直接適用的可能性，故只能采取“轉(zhuǎn)換模式”通過(guò)相關(guān)的立法行為將其具體要求體現(xiàn)和滲透在立法中。對(duì)此，美國(guó)將國(guó)際條約分為“自動(dòng)執(zhí)行的條約”和“非自動(dòng)執(zhí)行的條約”，這種做法實(shí)際上兼具了“采納模式”和“轉(zhuǎn)換模式”二者的優(yōu)點(diǎn)，故可資借鑒。

責(zé)任編輯 于朝霞