糧食補貼存在的問題與改進思路

[摘要]改革和完善糧食補貼政策，要構(gòu)建綜合為主專項為輔的制度，完善糧食補貼程序控制制度，健全糧食補貼監(jiān)管制度。

[關鍵詞]糧食補貼；問題；建議

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)19-0026-03

我國從2004年開始先后出臺了一系列糧食補貼政策。對種糧農(nóng)民進行直接補貼。實踐證明，這些糧補政策確實起到了促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果，但現(xiàn)行補貼政策存在目標與現(xiàn)實不完全一致的明顯缺陷，從而帶來了實際操作的一系列問題。本文根據(jù)近幾年來補貼政策落實中暴露的諸多問題，反思了政策目標設計的科學性和合理性問題，并就相關問題的深層次原因進行理論分析，進而提出改革和完善糧食補貼政策的思路和建議。

一、政策目標與現(xiàn)實問題

(一)政策目標。

2004年以來，我國先后出臺了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。其政策目標一是要在我國農(nóng)村改革發(fā)展進入新階段讓農(nóng)民共享改革成果；二是要更明確地發(fā)出加強農(nóng)業(yè)基礎地位的政策信號。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全。具體來講，對農(nóng)民的各類直接補貼在政策設計的初始階段，具有不同的導向含義和目標。

直接補貼是補貼試點地區(qū)和全面推廣時確定的基本補貼項目。此項補貼的實施開啟了我國糧食補貼從直接補貼商業(yè)部門到直接補貼農(nóng)民的改革，主要目的是結(jié)合糧食流通體制改革，將糧食部門吃補貼改為農(nóng)民吃補貼，讓農(nóng)民真正得到實惠，發(fā)揮糧食補貼基金的作用。

良種補貼是針對我國“人世”后糧食標準化生產(chǎn)程度低、品質(zhì)差等問題而出臺的提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的生產(chǎn)性專項補貼政策。良種補貼主要著眼于引導農(nóng)民采用新品種和新技術(shù)，提高糧食品質(zhì)和產(chǎn)量。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼是針對農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出價格波動的倒掛問題，在農(nóng)用柴油、化肥、農(nóng)藥價格調(diào)整的背景下出臺的補貼。其目的在于彌補農(nóng)民因農(nóng)資價格上漲而增加的支出，穩(wěn)定種糧成本。

農(nóng)機具購置補貼主要是鼓勵和支持農(nóng)民使用先進適用的農(nóng)業(yè)機械。提高糧食生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平和機械化進程，促進農(nóng)業(yè)社會化服務體系的發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

(二)現(xiàn)實問題。

1，政策變動頻繁，實際操作難度增加。政策一年一變，甚至一年多變。一年內(nèi)政策分批分季落實。不便于鄉(xiāng)村統(tǒng)一布置工作。就負擔卡填開來講，極不方便，面對不斷變動的政策，基層無所適從，不易準確把握政策，執(zhí)行起來就可能出現(xiàn)偏差。

2，政策設計繁瑣。整體運行成本較高。分項補貼過多，計算依據(jù)和標準各不一樣，執(zhí)行時間不統(tǒng)一，比如水稻良種補貼就分成早中晚季分別計算。而且強調(diào)按實際水稻各個季節(jié)的實際種植面積計算，不同年份早中晚的標準各不一樣，不同年份重新計算。因為多數(shù)補貼強調(diào)以實際種植面積為依據(jù)。實際需要的落實時間往往超前于可能核準種植面積的時間。從而導致運行成本過高，負擔監(jiān)督卡難以準確銜接、同步發(fā)放到戶。設計不科學不簡便也使很多數(shù)據(jù)失真。另外，由于政策設計過細過雜，并且在現(xiàn)行財政支農(nóng)管理體制框架下。財政支農(nóng)資金的核發(fā)沒有專門的機構(gòu)負責，各單項補貼由不同涉農(nóng)部門執(zhí)行，資金發(fā)放牽涉單位太多。部門之間的協(xié)調(diào)十分困難。

3，政策目標明確。激勵效果并不明顯。糧食補貼政策設計了明確細致的目標。專項補貼對農(nóng)民激勵導向作用并不大。首先，就良種補貼而言，現(xiàn)在農(nóng)民自留品種的很少，農(nóng)業(yè)品種投入的市場化程度已經(jīng)很高，品種經(jīng)營市場是決定農(nóng)業(yè)品種改良的決定因素。市場化方式推廣什么優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效品種，農(nóng)民就接受什么品種，單獨設置一個良種補貼已沒有多大意義。其次，農(nóng)資價格補貼對農(nóng)民積極性提高有好處，但完全不必要專設此項補貼單獨計算。再次，很多地方農(nóng)村仍然存在不同原因?qū)е碌膾伝模Z食補貼政策又不足以解決這一問題，糧食補貼政策的周全性和時空超前意識都有待加強。第四，分散設項也減少了資金的集聚效應和激勵作用。

4，政策缺乏銜接，制度組合作用不大。一是部門分散，缺乏銜接。在一年內(nèi)發(fā)放到同一農(nóng)戶的各類補貼，財政部門內(nèi)負責執(zhí)行的就有幾個科室，這些科室往往不是協(xié)調(diào)一致行動，給基層工作增加了很大難度。二是收支并存，缺乏銜接。近年來中央不斷加大農(nóng)業(yè)扶持力度，而地方上仍然存在一些涉農(nóng)收費，比如水費。一些地方基層因繼續(xù)向農(nóng)民收取水費，而將應發(fā)給農(nóng)民的補貼存折留扣在手，使得補貼落實大打折扣。其實在加大支農(nóng)支出的情況下。這些落后的收費項目完全應當取消，在公共產(chǎn)品供給領域，真正對農(nóng)民實行“零負擔”。三是制度組合，缺乏銜接。其一，補貼目標定位過高，當其他制度是處理同一目標的主要地位時，糧食補貼政策就應當著眼于簡化和完善操作方面，這是當前補貼政策應該注意改進的地方。其二，現(xiàn)行制度環(huán)境也在影響補貼政策的落實，同時也影響了補貼的監(jiān)督效果。

(三)政策與現(xiàn)實問題的原因。

一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。在從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變的過程中，糧食補貼政策的實施必然面臨很多問題，使得糧食補貼政策處于尷尬之中。一方面，糧食補貼的目標首先在于促進糧食生產(chǎn)，確保糧食安全；另一方面，糧食安全受多種因素影響。僅僅依靠糧食補貼不可能完全確保糧食安全。這主要是農(nóng)民仍然處于非農(nóng)化流動之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素還沒有配比到規(guī)模效益程度，獲取非農(nóng)收入仍然是決定農(nóng)民行為選擇的主要動因，在這種大趨勢下，糧食補貼只是確保糧食安全的必要條件而不是充分條件，只有明確這一點，糧食補貼目標才能定位到實際可能發(fā)揮作用的范圍內(nèi)。另外，針對農(nóng)民的種植行為設計的專項補貼在很多方面也是沒有考慮決定農(nóng)民行為選擇的主要因素，結(jié)果不但沒有起明顯的導向作用，反而給實際操作帶來了難度，而且也增大了實際操作的越軌空間。因此，糧食補貼要考慮農(nóng)民的行為動機和微觀作用機制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解過程是制定糧食補貼政策始終要考慮的大背景。

二是農(nóng)村治理方式的影響。從政府與農(nóng)民的關系看，農(nóng)村治理始終處在從計劃經(jīng)濟的統(tǒng)管向市場經(jīng)濟的放活轉(zhuǎn)變之中。一方面，農(nóng)民生產(chǎn)生活的自主性不斷增強，另一方面，政府在不同時期制定一系列政策仍需要鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。在傳統(tǒng)統(tǒng)管方式失效的情況下，新的管理方式又沒有有效建立起來。農(nóng)民更加處于分散狀態(tài)，很長一段時間，由于經(jīng)濟欠發(fā)達，加之政策任務繁重，很多地方農(nóng)村基層組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。農(nóng)村基礎性工作經(jīng)常斷檔，稅費改革后基層組織的運轉(zhuǎn)情況有所改觀，但農(nóng)村治理的組織缺陷仍然存在。盡管農(nóng)村較早實行了村民自治制度，但是村級組織還很難說是農(nóng)民的自治組織，很難真正充當農(nóng)民的代言人。這次糧食補貼表現(xiàn)出來的問題同樣與我國農(nóng)村治理的特殊方式有關。

三是農(nóng)村土地制度的影響。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。盡管國家鼓勵土地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程度不高，流轉(zhuǎn)也不規(guī)范，很多地方農(nóng)地仍然處于細碎化狀態(tài)，農(nóng)田基礎設施建設難以協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在，抵御自然風險和市場風險的能力下降，這些原因?qū)е碌膾伝臅r有發(fā)生。因為這些根本性問題的存在，糧食補貼的導向作用自然不可能充分發(fā)揮出來。

二、完善糧食補貼政策的基本思路

(一)完善糧食補貼政策的原則。

1，糧食安全與農(nóng)民受益原則。糧食補貼要處理好宏觀調(diào)控與微觀行為的關系，即要處理好“國家要糧”與“農(nóng)民要錢”的關系，解決好個體理性行為與整體非理性結(jié)果的矛盾。其著眼點是要在堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針下，既適時引導農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要尊重農(nóng)民意愿、遵循農(nóng)民選擇。既考慮國家糧食安全。又考慮農(nóng)民積極性，尤其是著重考慮在農(nóng)業(yè)經(jīng)營仍然處于弱勢地位下，對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補償機制的有效性問題。

2，彈性務實與遠近兼顧原則。對農(nóng)民直接補貼是一個新事物，出現(xiàn)這樣那樣的問題在所難免。短期內(nèi)形成穩(wěn)定的政策也是不可能的，在留下彈性空間的同時，要根據(jù)實際問題，形成快速的糾正和完善機制，既要考慮眼前救急性需要，更要考慮長期的發(fā)展規(guī)律，處理好補貼政策與其他政策的關系。

3，簡便操作與程序控制原則。補貼方法要力求簡便，要符合農(nóng)村實際，方便基層操作，方便群眾理解，同時自上而下和自下而上的操作程序要體現(xiàn)內(nèi)部控制特點，形成完善的內(nèi)部控制制度，確保補貼按嚴格的內(nèi)部控制流程操作。通過程序控制保證有效執(zhí)行外，還要保證有效監(jiān)督，健全完善的監(jiān)督體系和監(jiān)督辦法。

(二)完善糧食補貼的綜合體系。

十七屆三中全會提出要健全農(nóng)業(yè)補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法。這一決定為改革和完善糧食補貼政策指明了方向。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)型的大背景下，國家通過財政投入反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是正確的，但針對農(nóng)村實際情況，補貼政策的目標定位要更加切合實際，政策設計要更加現(xiàn)實。我們認為完善糧食補貼綜合體系可以從三個層次來把握。一是對現(xiàn)行的針對農(nóng)戶的專項補貼進行合并和調(diào)整，形成生產(chǎn)階段的綜合糧食直補。二是在簡化生產(chǎn)階段綜合糧食直補的基礎上，繼續(xù)補充方便可行的農(nóng)機具購置和最低收購價補貼，形成第二個層次的綜合補貼體系。三是形成補貼操作與補貼監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合補貼管理體系。讓納稅人的血汗錢真正用到實處，達到效果。

三、構(gòu)建綜合補貼制度的具體建議

(一)構(gòu)建綜合為主專項為輔的制度。

根據(jù)農(nóng)村特點，合理定位糧食補貼政策目標。目前完全可以將凡是針對千家萬戶的專項補貼合并為糧食綜合補貼。這樣可以簡化操作，提高準確率，增加公平性，也便于群眾理解和監(jiān)督，合并補貼的效果不會低于分項補貼時的實際效果。

合并為綜合補貼要注意以下幾個問題：一是計算依據(jù)要合理確定。對農(nóng)戶的直接補貼綜合簡化以后，計算依據(jù)應該以實際耕地面積為準。實際耕地面積要根據(jù)不同地方實際工作的開展情況和掌握數(shù)據(jù)的準確程度，以及農(nóng)民的認可程度確定。二是標準重新核定的問題，如果總的補貼額度不變，那么折算為新的標準是很簡單的事情。如果要重新改變標準就涉及公共政策的選擇問題，在這方面要體現(xiàn)決策的科學性和民主性。三是補貼對象的問題。原則上是針對種糧農(nóng)戶進行補貼，另外還要樹立大糧食觀，凡是從事食物種植的都給予補貼。隨著形勢發(fā)展也可擴大補貼范圍，只要從事種植業(yè)經(jīng)營均給予補貼。結(jié)合土地流轉(zhuǎn)形勢的發(fā)展，糧食補貼對象應該明確規(guī)定為土地承接經(jīng)營方。以鼓勵土地規(guī)模經(jīng)營。土地流出方只根據(jù)農(nóng)地交易行情收取租金等。四是繼續(xù)保留部分專項補貼的問題，針對各戶的綜合補貼確定后，能夠起明顯導向作用而且操作方便的農(nóng)機具購置補貼繼續(xù)保留，在市場低迷時期，實行最低收購價格政策，進行價格補貼，形成糧食生產(chǎn)性補貼與銷售性補貼的有機結(jié)合，以彌補糧食生產(chǎn)性補貼的不足。

(二)完善糧食補貼程序控制制度。

一是繼續(xù)執(zhí)行政策宣傳單、農(nóng)民負擔監(jiān)督卡和一冊通發(fā)放等行之有效的辦法。確保農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保補貼資金安全封閉運行。二是完善事前、事中和事后的公示制度。健全政策公示、數(shù)據(jù)公開和網(wǎng)上查詢制度。三是在簡化對農(nóng)民直接補貼項目的情況下，制定更加嚴格規(guī)范的操作和控制程序。四是利用計算機技術(shù)，進行計算機程序控制。建立農(nóng)戶動態(tài)管理的數(shù)據(jù)庫，提高辦事效率和準確率。五是加強隊伍建設，提高政策執(zhí)行能力。搞好培訓輔導和調(diào)查研究。善做政策探索者，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，勇做改革先行者。

(三)健全糧食補貼監(jiān)督管理制度。

除完善補貼操作的內(nèi)部控制制度外，還需要完善內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管制度。健全審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。具體實施監(jiān)督時，政府各部門可以統(tǒng)一行動，各部門發(fā)揮各自監(jiān)督優(yōu)勢，各負其責，這樣可以整合監(jiān)督力量。提高監(jiān)管效率。努力把糧食補貼這項民心工程辦成順民心、合民意的工程。

責任編輯 趙社娜