加大對(duì)現(xiàn)代糧食流通財(cái)政支持力度

[摘要]公共財(cái)政最本質(zhì)的特征是公共性，糧食是一種公共產(chǎn)品、公共需求，具有明顯的公共性特征，需要公共財(cái)政有力支持，特別是進(jìn)一步加大對(duì)糧食流通領(lǐng)域的支持力度。

[關(guān)鍵詞]公共財(cái)政；公共性；糧食；流通；財(cái)政支持

[中圖分類號(hào)]F810.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)19-0023-03

公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府的公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政的基本功能是滿足社會(huì)公共需要、法制規(guī)范和宏觀調(diào)控。公共財(cái)政具有公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征，其中公共性是公共財(cái)政的最大特點(diǎn)和最本質(zhì)特征，凡是屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共需求的項(xiàng)目或活動(dòng)等，公共財(cái)政就必須涉足和保證。

一、糧食具有明顯的公共性特征

(一)糧食是一種公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，客觀上能夠便宜地向一部分消費(fèi)者提供，但同時(shí)也很難阻止其他人來(lái)消費(fèi)它，這些性質(zhì)和特征又決定了公共產(chǎn)品是市場(chǎng)機(jī)制不能解決或解決得不好的領(lǐng)域，必須主要由政府來(lái)解決和提供。糧食是一種關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的特殊商品和戰(zhàn)略資源，有一個(gè)保持基本生活需要問(wèn)題，是一種人人都不能少的日常生活必需品。因此，它具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本特征。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)一般均衡和經(jīng)濟(jì)效率的分析中，公共產(chǎn)品常常和外部性聯(lián)系在一起。在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格體系之所以能有效地運(yùn)作，是因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格向生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙方傳遞了信息，然而，有時(shí)市場(chǎng)價(jià)格并不反映生產(chǎn)者和消費(fèi)者的活動(dòng)，當(dāng)一種消費(fèi)或生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)或生產(chǎn)活動(dòng)不反映在市場(chǎng)價(jià)格中時(shí)，就產(chǎn)生了外部性。糧食具有正外部性和負(fù)外部性：正外部性包括生態(tài)環(huán)境價(jià)值和生活價(jià)值以及消除貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等；負(fù)外部性包括大量使用農(nóng)藥和化肥引起土壤退化、水質(zhì)污染、生態(tài)惡化，特別是人口眾多的發(fā)展中國(guó)家為了增加糧食生產(chǎn)、保障供應(yīng)，可能出現(xiàn)的砍伐森林資源、破壞草地植被等現(xiàn)象。

糧食的公共產(chǎn)品性質(zhì)和存在的外部性說(shuō)明，糧食經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本和社會(huì)成本存在差異。難以獲得與其他產(chǎn)業(yè)基本相同的社會(huì)平均利潤(rùn)，從而造成市場(chǎng)失靈。單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，不可能向社會(huì)提供所需的全部糧食，也不能將糧食正外部性產(chǎn)生的效益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者的收益。因此，糧食不能單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由個(gè)人和企業(yè)提供，而是需要政府組織生產(chǎn)和提供，政府必須通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)或限制糧食生產(chǎn)、流通甚至消費(fèi)。

(二)糧食需要公共服務(wù)。

糧食生產(chǎn)是有機(jī)生命體的再生產(chǎn)，與其他工業(yè)產(chǎn)品相比，有其自身特殊之處。馬克思指出，經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)過(guò)程，不管它特殊的社會(huì)性質(zhì)如何，在農(nóng)業(yè)這個(gè)部門(mén)內(nèi)，總是同一個(gè)自然的再生產(chǎn)過(guò)程交織在一起。糧食生產(chǎn)受到自然環(huán)境和生物有機(jī)體自然生長(zhǎng)特征的嚴(yán)格限制。自然環(huán)境直接影響著糧食生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。但自然環(huán)境及其變化具有客觀規(guī)律，人的意志難以對(duì)其進(jìn)行大規(guī)?；?qū)嵸|(zhì)性的改變。糧食存在的自然生長(zhǎng)、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、季節(jié)性較強(qiáng)等顯著特點(diǎn)。決定了它不可能像工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)商品一樣可以隨時(shí)、隨地生產(chǎn)和供應(yīng)，一般一年只生產(chǎn)收獲一次，卻在一年四季均衡地消費(fèi)，客觀上存在著資本周轉(zhuǎn)慢、投資回收期長(zhǎng)、生產(chǎn)效率低等問(wèn)題。

從糧食流通和消費(fèi)來(lái)看，糧食供給和需求彈性較小。由于糧食是人們生存的基本必需品，其替代品相對(duì)較少，無(wú)論糧食價(jià)格上漲還是下降。人們對(duì)糧食的消費(fèi)量基本沒(méi)有太大的變化，因此，糧食需求彈性較小。由于糧食生產(chǎn)存在自然性、季節(jié)性和周期性。在短期內(nèi)擴(kuò)大或縮小生產(chǎn)十分困難，因此，糧食供給彈性也小。然而，糧食供給和需求彈性較小的特征，使得糧食價(jià)格對(duì)糧食供求變化的反映較為敏感，即糧食市場(chǎng)上出現(xiàn)供給相對(duì)于需求吃緊或?qū)捤蓵r(shí)，糧食價(jià)格就會(huì)發(fā)生較大幅度的波動(dòng)。當(dāng)期糧食價(jià)格的較大波動(dòng)，直接影響著下期糧食生產(chǎn)和供給；而下期糧食生產(chǎn)和供給的變化，又影響到了再下期糧食的市場(chǎng)價(jià)格。因此，歷年糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、價(jià)格始終處于波動(dòng)之中，而且在多數(shù)年份波動(dòng)幅度非常之大。加上千家萬(wàn)戶農(nóng)民種植糧食與大市場(chǎng)、大流通之間存在的信息明顯不對(duì)稱現(xiàn)象。進(jìn)一步加劇了這種波動(dòng)，這就容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，導(dǎo)致種糧農(nóng)民收益減少或增產(chǎn)不增收，糧食生產(chǎn)和流通面臨巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，糧食屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，種糧農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，政府必須通過(guò)公共財(cái)政補(bǔ)助或直接由政府提供的方式開(kāi)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食科技研究及推廣、糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控、糧食質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)等一系列公共服務(wù)和公共活動(dòng)，支持糧食這個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)種糧農(nóng)民利益，盡量避免出現(xiàn)供需和價(jià)格大幅度波動(dòng)，不斷降低各種風(fēng)險(xiǎn)，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食流通順暢，保持糧食在時(shí)間、空間和地域上供需基本平衡。

(三)糧食是一種公共需求。

1974年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)的《世界糧食安全國(guó)際約定》中指出，保證世界糧食安全是一項(xiàng)國(guó)際性責(zé)任，要求有關(guān)國(guó)家保證世界上隨時(shí)供應(yīng)足夠的基本食品，避免嚴(yán)重糧食短缺，穩(wěn)步擴(kuò)大糧食生產(chǎn)以減少糧食產(chǎn)量和價(jià)格波動(dòng)，要求各國(guó)政府采用保證世界谷物庫(kù)存量最低安全水平，即全年谷物消費(fèi)量的17％～18％的政策。1985年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)的《世界糧食安全協(xié)約》，要求各國(guó)政府擔(dān)負(fù)起確保本國(guó)人民糧食安全的基本責(zé)任。敦促發(fā)展中國(guó)家促進(jìn)糧食生產(chǎn)。筑好本國(guó)糧食安全的第一道防線，避免對(duì)進(jìn)口糧食特別是本國(guó)不能生產(chǎn)基本糧食的依賴。而糧食安全的內(nèi)容十分廣泛：從環(huán)節(jié)上看，包括生產(chǎn)安全、流通安全、消費(fèi)安全等；從性質(zhì)上看，包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全等；從范圍上看，包括宏觀安全和微觀安全等；從綜合角度看，包括自給率、生產(chǎn)波動(dòng)狀況、播種總面積、人均糧食占有量、儲(chǔ)備水平、貧困人口糧食保障率等多項(xiàng)指標(biāo)。

國(guó)以民為本，民以食為天，食以糧為先，對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，糧食具有戰(zhàn)略性質(zhì)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，是國(guó)家政治穩(wěn)定的前提。因此，大多數(shù)國(guó)家不僅把發(fā)展農(nóng)業(yè)、保障糧食安全看做是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且看做是政治問(wèn)題，并作為本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要目標(biāo)。

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“發(fā)散型蛛網(wǎng)”理論，完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致糧食供給波動(dòng)并使之加劇，單靠市場(chǎng)本身無(wú)法保證國(guó)家糧食安全，單靠任何一個(gè)部門(mén)、組織或經(jīng)濟(jì)實(shí)體也無(wú)法保證糧食安全。因此。保障糧食安全是全社會(huì)的一項(xiàng)公共需求，是政府的一項(xiàng)重要公共活動(dòng)，需要公共財(cái)政的強(qiáng)力支持。

二、進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)代糧食流通財(cái)政支持力度

近幾年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)不斷加大支農(nóng)力度，在鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，著力促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等方面取得了顯著成效。但是，對(duì)現(xiàn)代糧食流通的重視程度和投入力度還不夠。

生產(chǎn)、消費(fèi)、流通和分配四要素構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，生產(chǎn)是起點(diǎn)，消費(fèi)是終點(diǎn)，流通是連接生產(chǎn)和消費(fèi)的橋梁，分配則維護(hù)制度正常運(yùn)行。保持公平與秩序。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何商品轉(zhuǎn)化為一般等價(jià)物的貨幣。必須通過(guò)流通來(lái)實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有流通，生產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行。在現(xiàn)實(shí)生活中，消費(fèi)更離不開(kāi)流通，消費(fèi)者只有通過(guò)流通特別是批發(fā)、零售等渠道才能獲得自己所需要的商品。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分配也是建立在流通連接生產(chǎn)和消費(fèi)基礎(chǔ)上的，是以流通為前提的。因此，流通對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)和分配起著重要的甚至是決定性的作用。同樣，現(xiàn)代糧食流通對(duì)糧食生產(chǎn)和糧食安全具有重大影響，特別是在糧食供求差異較大的情況下，糧食流通對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)的決定性作用更加突出。一是現(xiàn)代糧食流通可以有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。推動(dòng)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收：二是現(xiàn)代糧食流通能夠促進(jìn)糧食市場(chǎng)價(jià)格基本平穩(wěn)，保護(hù)種糧農(nóng)民利益，保障糧食有效供給，保護(hù)消費(fèi)者利益：三是現(xiàn)代糧食流通能促進(jìn)產(chǎn)銷區(qū)銜接，調(diào)節(jié)糧食豐歉，保持全國(guó)糧食供求在時(shí)間、地域上的基本平衡，保障國(guó)家糧食安全。

因此，今后要在不斷完善財(cái)政支農(nóng)政策的基礎(chǔ)上。推動(dòng)支持糧食政策和資金整合，增加財(cái)政支持糧食的投入比例，建立支持糧食流通穩(wěn)定的政策體制和投入機(jī)制，提高資金使用效益。近期財(cái)政部門(mén)可在以下領(lǐng)域采取全額預(yù)算、補(bǔ)助撥款、政策引導(dǎo)等方式，支持現(xiàn)代糧食流通發(fā)展。一是加大對(duì)全國(guó)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。特別是做好主產(chǎn)區(qū)、墾區(qū)糧食收儲(chǔ)、集并、中轉(zhuǎn)、加工、烘干和運(yùn)輸(包括公路、鐵路和港口)等設(shè)施設(shè)備投入：二是加大對(duì)糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)體系、糧食預(yù)警應(yīng)急體系、糧食質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)的投入；三是加大對(duì)糧食流通科技集成創(chuàng)新和科技研發(fā)、推廣的投入；四是妥善解決國(guó)有糧食企業(yè)由于歷史原因和政策因素形成的政策性和經(jīng)營(yíng)性財(cái)務(wù)掛賬，支持培育糧食流通龍頭企業(yè)，支持國(guó)有糧食企業(yè)特別是地方國(guó)有糧食企業(yè)充分發(fā)揮流通主渠道作用；五是增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，調(diào)整使用范圍，減免糧食運(yùn)輸鐵路建設(shè)基金，完善糧食運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建設(shè)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償基金等。

責(zé)任編輯 柳 波