保障村民民主權(quán)利必須加強(qiáng)政府監(jiān)管

[摘要]保障村民的四大民主權(quán)利，必須從村民自治制度的內(nèi)部、外部兩個(gè)渠道入手：在內(nèi)部，提升村民的政治參與意識(shí)和參與能力；在外部，加強(qiáng)地方政府對(duì)村民自治制度建設(shè)的監(jiān)督和管理?；诋?dāng)前村民民主素質(zhì)仍然不高的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府在村民自治制度建設(shè)過程中仍應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞]村民自治；村官腐??；政府監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]D6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)17-0026-02

一

公共權(quán)力在行使的過程中如果不能受到有效的監(jiān)督和制約，就會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是政治學(xué)上的一條顛撲不破的真理。農(nóng)村基層村級(jí)“兩委”成員掌握著與一村村民政治經(jīng)濟(jì)生活息息相關(guān)的諸多公共權(quán)力，然而，在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，這些村官手中的公共權(quán)力并沒有受到有效的監(jiān)督和制約，這是導(dǎo)致出現(xiàn)村官普遍腐敗現(xiàn)象的主要原因。因此，要根治村官腐敗，必須加強(qiáng)對(duì)村官手中公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。

那么。由誰來監(jiān)督和制約村官的權(quán)力呢?首先是村民，按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，在村民自治組織中，村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。村民依靠什么監(jiān)督和制約村官的權(quán)力?依靠村民自治制度，具體說來，就是：村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)公開、村民理財(cái)小組等。有了村民自治制度，為什么還會(huì)出現(xiàn)村官普遍腐敗的現(xiàn)象?只能作這樣的解釋。即村民自治制度在實(shí)踐中異化為“村官自治制度”。村級(jí)“兩委”成員變成高高在上的官老爺，村民委員會(huì)已成為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，再也不是什么自治組織，村民代表會(huì)議、村民理財(cái)小組、村務(wù)公開制度多半是表面形式而已。村民在實(shí)踐中并沒有享受到真正的自治權(quán)利。村民的自治權(quán)利得不到保障，村民自治永遠(yuǎn)不會(huì)真正取代村官“自治”，村官腐敗也不會(huì)得到根治。

要保證村民真正享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的四項(xiàng)權(quán)利，促使村民自治制度健康運(yùn)轉(zhuǎn)，主要不是依靠村官們的思想道德以及他們的自覺、自愿放權(quán)，而是依靠地方政府(我們這里所說的地方政府是廣義的政府，包括地方行政機(jī)關(guān)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方黨的組織)依法進(jìn)行必要的行政監(jiān)管和村民政治參與意識(shí)、參與能力的提高。前者是保證村民自治制度規(guī)范運(yùn)作的外部力量。后者則是內(nèi)部力量。從國家宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，村民的自治權(quán)是由國家授權(quán)而非天賦的。政府對(duì)村民自治保持嚴(yán)格的行政監(jiān)督也是國家基本制度建設(shè)的必然要求。

二

雖然村民自治最初是部分農(nóng)村村民的自發(fā)行為，但作為一項(xiàng)國家的基本制度建設(shè)始終是由政府主導(dǎo)推動(dòng)的。經(jīng)過多年的村民自治實(shí)踐，村民的政治參與能力和參與意識(shí)較之以前有了很大的提高，但還遠(yuǎn)未達(dá)到成熟的程度。我們知道，組織行為學(xué)上有個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”，這個(gè)理論根據(jù)下屬成熟度(下屬的成熟度表現(xiàn)為下屬工作意識(shí)、工作責(zé)任、工作技能等方面的較高、高或較低、低上)，把領(lǐng)導(dǎo)方式劃分為四種：命令型、宣傳型、參與型、授權(quán)型。命令型領(lǐng)導(dǎo)方式強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性行為，告訴下屬做什么、怎么做以及在何時(shí)何地做，這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于低成熟度的下屬；宣傳型領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者既提供領(lǐng)導(dǎo)性行為，又提供幫助、支持性行為，這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于較低成熟度的下屬；參與型領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者主要提供支持，與下屬進(jìn)行交流，共同決策，這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于較高成熟度的下屬；授權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者僅提供較小的指導(dǎo)與支持，這種領(lǐng)導(dǎo)方式主要適用于高成熟度下屬。根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”。在村民政治參與意識(shí)、參與能力還未達(dá)到成熟的實(shí)際情況下。對(duì)于現(xiàn)階段的村民自治建設(shè)，地方政府不應(yīng)采取參與型或者授權(quán)型的領(lǐng)導(dǎo)方式，而應(yīng)采取以宣傳型為主兼及命令型的領(lǐng)導(dǎo)方式。也就是說。耳前的村民自治制度建設(shè)仍然應(yīng)表現(xiàn)為極強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩。仍然需要政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！薄爸笇?dǎo)”、“支持”、“幫助”、“協(xié)助”這幾個(gè)詞彈性較大。嚴(yán)格來說不適合作為法律用語。不存在法律的硬性約束，表現(xiàn)在具體行為方式上往往可為可不為、可這樣為可那樣為或者可多為可少為。這樣一來。不能不給村“兩委”成員造成監(jiān)管的真空地帶，給他們留下濫用權(quán)力的空間。因此，筆者認(rèn)為，不如把“指導(dǎo)”、“支持”、“幫助”這幾個(gè)詞改為“必要的行政監(jiān)督”。因?yàn)?，是監(jiān)督就帶有強(qiáng)制性，當(dāng)然，這種強(qiáng)制性力量來源于《村民委員會(huì)組織法》的授權(quán)，沒有《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的強(qiáng)制性，就沒有外部力量保證國家賦予村民的民主權(quán)利能夠得到行使。還有，《村民委員會(huì)組織法》第2條把村民委員會(huì)界定為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，并沒有規(guī)定政府對(duì)村民委員會(huì)工作的監(jiān)管。村民民主素質(zhì)高，能夠做到自我管理的當(dāng)然是好事。如果村民民主素質(zhì)低，不能做到自我管理，村民委員會(huì)淪為村官獨(dú)斷專行的工具，成為村官腐敗的溫床，政府就有義務(wù)和責(zé)任依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》去監(jiān)管、去糾正。再有，《村民委員會(huì)組織法》僅把村民自治權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制界定在群眾舉報(bào)?？h鄉(xiāng)政府、人大及有關(guān)部門的調(diào)查處理、批評(píng)教育和自覺改正上。并沒有對(duì)基層政府履行村民自治權(quán)利的救濟(jì)職責(zé)作法律的強(qiáng)制性規(guī)定，如果基層政府對(duì)群眾舉報(bào)處理不及時(shí)，或者干脆不管不問，群眾就只剩下信訪、越級(jí)上訪一條路了。這也是近年來涉及基層民主的上訪、越級(jí)上訪急劇增加的一個(gè)重要原因。

從政府職能上看，民主建設(shè)也是地方政府重要的職能之一。地方政府在履行民主建設(shè)的功能時(shí)，不僅要解決民主的法律化問題，即把人民的民主權(quán)利載人憲法和其他法律、法規(guī)，還要以公共權(quán)力保障法律、法規(guī)的實(shí)施。從根本上講。保障人民的民主權(quán)利要取決于某種合法公共權(quán)力的有效實(shí)施。如果法律、法規(guī)得不到落實(shí)，人民的民主權(quán)利還是只停留在一紙法律文書上。不能保護(hù)人民的民主權(quán)利，不能說政府是盡職盡責(zé)的政府，也不能說明政府是有作為的政府。村民的四項(xiàng)民主權(quán)利來源于國家法律——《村民委員會(huì)組織法》的授予，國家不但要制定《村民委員會(huì)組織法》，而且也要用其公共權(quán)力來保障這部法律的貫徹和實(shí)施。根據(jù)我國現(xiàn)行《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利的職責(zé)。如果村民的自治權(quán)利受到村官們的踐踏、村民自治制度不能健康運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)其對(duì)村民委員會(huì)缺失管理和監(jiān)督的責(zé)任。

三

無論是從政府職能上看，還是從中國村民自治制度建設(shè)實(shí)際以及現(xiàn)實(shí)的村民政治參與意識(shí)、參與能力上看，地方政府對(duì)村民自治制度的建設(shè)和運(yùn)作保持管理和監(jiān)督是非常必要的。這里。我們必須強(qiáng)調(diào)：這種管理和監(jiān)督是嚴(yán)格依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定實(shí)施的，不是對(duì)村民自治的全面干預(yù)。地方政府對(duì)村民自治制度的建設(shè)和運(yùn)作的全面干預(yù)違反了《村民委員會(huì)組織法》，這種行政行為的結(jié)果，一方面會(huì)造成村政“強(qiáng)行政”、“低自治”的現(xiàn)象，與國家設(shè)計(jì)并主動(dòng)推動(dòng)村民自治的根本目標(biāo)——最終依靠村民自己達(dá)到鄉(xiāng)村善治相矛盾；另一方面，也會(huì)增加政府官員尋租腐敗的機(jī)會(huì)。地方政府抓好了村民自治制度建設(shè)，也就等于為村民提供了一個(gè)行使“四大民權(quán)”的平臺(tái)。村民在行使“四大民權(quán)”的過程中，同時(shí)就訓(xùn)練了他們的民主素養(yǎng)。提高了他們參政議政的能力。

近年來，浙江省在村民自治制度建設(shè)上的做法走在全國前列，值得各地借鑒。例如，2005年3月杭州市余行區(qū)唐家埭村在全國首創(chuàng)“自薦海選”的無候選人直接選舉方式；在2008年換屆選舉中。金華市在全市4000多個(gè)村莊普遍實(shí)行村干部創(chuàng)業(yè)承諾機(jī)制。又如，紹興新昌縣開展的制定“村務(wù)公約”活動(dòng)，臺(tái)州溫嶺市的“民主懇談法”，衢州市衢江區(qū)實(shí)行的“五步工作法”，金華武義縣通過建立“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”開展的民主監(jiān)督制度等。這些制度和做法不但深化了村民自治制度建設(shè)的內(nèi)容，推動(dòng)著村民自治制度建設(shè)向前發(fā)展，而且有效保障了村民“四大民主權(quán)利”的行使，對(duì)預(yù)防和懲治村官腐敗也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這些制度和做法的完善、定型、實(shí)施和推廣與浙江黨和政府對(duì)村民自治制度建設(shè)的科學(xué)管理緊密聯(lián)系在一起。在管理村民自治制度建設(shè)方面，浙江黨和政府既“有所不為”，又“有所為”?！坝兴粸椤敝傅氖?，政府注重群眾的首創(chuàng)精神，不干預(yù)、不爭論、不張揚(yáng)，低調(diào)進(jìn)行著制度創(chuàng)新。“有所為”指的是，對(duì)于復(fù)雜的農(nóng)村問題，黨和政府需“該出手時(shí)就出手”，科學(xué)地引導(dǎo)村民自治良性發(fā)展。具體表現(xiàn)在：黨和政府將一些群眾的創(chuàng)新之舉科學(xué)有序地納入體制的框架中，并加以規(guī)范；同時(shí)堅(jiān)持漸行推進(jìn)，逐步完善推廣?？傊且?yàn)檎浴坝兴鶠椤焙汀坝兴粸椤钡膽B(tài)度來對(duì)待基層民主的實(shí)踐與探索，才使政府行政管理與村民自治得以有效銜接和良性互動(dòng)。這樣做。一方面為村民自治的創(chuàng)新提供了發(fā)展空間；另一方面也有效避免了村民自治的無序發(fā)展。

對(duì)于中國的農(nóng)民來說，村民自治是前所未有的新生事物，如何發(fā)展和完善這一新生事物，需要多方做出努力。在這些努力中，地方政府做出的努力應(yīng)占更大的份額。村民自治要形成良好的秩序，需要國家法律的規(guī)范和政府合法、有效的監(jiān)管。對(duì)于法定的屬于村民自治范圍內(nèi)的事物和權(quán)限，地方政府沒有權(quán)利直接干預(yù)。但這并不與地方政府依法予以監(jiān)督、管理相矛盾。各地應(yīng)借鑒浙江政府管理村民自治的做法，加強(qiáng)對(duì)村民自治的監(jiān)督和管理。規(guī)范和推進(jìn)村民自治制度建設(shè)。

責(zé)任編輯 于朝霞