財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究綜述

[摘要]20世紀(jì)90年代以來，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究取得了長足發(fā)展。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為防治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的有效措施之一。對于維護(hù)黨和政府形象，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力具有十分重要的意義。本文旨在分析近20年來中國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究情況，以期對今后相關(guān)研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；財(cái)產(chǎn)公開制度；研究綜述

[中圖分類號]D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)17-0046-03

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是防治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的有效措施之一。我國學(xué)界對于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討始于上世紀(jì)90年代末，直到2009年1月1日新疆阿泰勒地區(qū)率先對縣處級干部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才得以首次“破冰”。但阿泰勒地區(qū)財(cái)產(chǎn)公開的制度實(shí)踐能否在全國范圍內(nèi)推行，對于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)行還存在哪些障礙，仍存在比較大的爭議。本文通過分析財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究的相關(guān)文獻(xiàn)，總結(jié)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究的現(xiàn)狀，希望對今后相關(guān)研究起到一定參考作用。目前我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究主要集中在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重要性、我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀、國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)、我國建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的障礙等幾個方面。其中關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的意義和現(xiàn)狀的探討幾乎不存在爭議，對于國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的介紹也相對豐富，而關(guān)于建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要障礙的分析雖然也十分透徹，但是對如何消除這些障礙尚缺乏具體可行的措施探討。

一、我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀

關(guān)于我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀，學(xué)者們主要是從立法層面、制度缺陷和個別地區(qū)對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的試行三個層面進(jìn)行介紹和分析。

(一)立法層面。

早在1989年全國人大會議上，就有代表提出了盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法建議。1994年，第八屆全國人大常委會將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，這成為我國建國以后第一個具有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的某些特征的規(guī)范性文件。但其性質(zhì)不屬于嚴(yán)格意義上的立法。該項(xiàng)規(guī)定是我國首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收人接受監(jiān)督的制度，它對收入申報(bào)的宗旨、申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)時間、受理機(jī)構(gòu)、違反責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期都做了規(guī)定，構(gòu)建了我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架。2001年6月15日，中紀(jì)委、中組部又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》，進(jìn)一步要求官員申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)，但由于缺乏信息公開的辦法，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以落實(shí)。2006年1月1日《中華人民共和國公務(wù)員法》實(shí)行，但財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并未寫入該法。因此學(xué)者們認(rèn)為公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度亟須從立法上予以確立。

(二)制度缺陷。

對于我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的制度缺陷，學(xué)者們通過對實(shí)踐的考察。認(rèn)為目前公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定的缺陷，主要集中在以下幾個方面：

1 申報(bào)主體狹窄?！蛾P(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》將申報(bào)主體限定在縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，很多學(xué)者都認(rèn)為這樣規(guī)定對于申報(bào)主體的限制過于狹窄。例如，法院、檢察院、公安、稅務(wù)、證券、工商、海關(guān)等部門國家工作人員掌握一定特殊的公權(quán)力，大中型股份制企業(yè)和中外合資企業(yè)中由政府委派或批準(zhǔn)的負(fù)責(zé)人有一定的公務(wù)職能，這些人也應(yīng)包括在申報(bào)主體的范圍之內(nèi)。公務(wù)員的配偶或直系親屬的各種財(cái)產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申報(bào)。

2 申報(bào)內(nèi)容單一。《規(guī)定》只要求進(jìn)行工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)等四項(xiàng)收人申報(bào)而不是財(cái)產(chǎn)申報(bào)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為個人及其全部家庭財(cái)產(chǎn)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照《民法通則》界定的“財(cái)產(chǎn)”范疇，將官員個人及其近親屬的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等一并納入申報(bào)范圍。這樣才能防止官員以“收入”代替“財(cái)產(chǎn)”，隱匿真實(shí)收入的情況。

3 申報(bào)時間不全?！渡陥?bào)規(guī)定》第4條規(guī)定：“申報(bào)人于每年7月1日至20日申報(bào)本年度上半年的收入；次年1月1日至20日申報(bào)前一年下半年的收入。”《申報(bào)規(guī)定》明確了一年申報(bào)兩次、半年申報(bào)一次的日常申報(bào)登記制度，而對就職申報(bào)、離職申報(bào)只字未提，學(xué)者們認(rèn)為這不能真正對公務(wù)員起到監(jiān)督作用。

4 受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威?！兑?guī)定》確定的受理申報(bào)機(jī)構(gòu)為本單位的組織、人事部門，而這兩種機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對黨和國家公職人員予以任免、考核和管理。對干部的工資性收入進(jìn)行登記，對工資以外的其他收入和財(cái)產(chǎn)，由于缺乏相應(yīng)的職權(quán)、手段和權(quán)威，難以對其進(jìn)行監(jiān)督。規(guī)定的這一缺陷被學(xué)者一針見血地指出。

5 懲罰措施力度不夠。對于申報(bào)方式、公布形式及審查方式，《規(guī)定》缺乏剛性的懲罰方式。只規(guī)定了申報(bào)人不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀(jì)檢監(jiān)察部門責(zé)令其申報(bào)、改正，并視情節(jié)輕重給予批評教育或黨紀(jì)政紀(jì)處分，并不與刑事責(zé)任相聯(lián)系。由于懲罰措施力度不夠，實(shí)施效果也大打折扣。

(三)個別地區(qū)對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的試行。

新疆阿勒泰地區(qū)于2009年1月1日，對所有縣處級干部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開，這是我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的首次“破冰”。許多學(xué)者都關(guān)注了這個西部邊陲地區(qū)進(jìn)行的改革?！栋⒗仗俺泽π贰惫賳T財(cái)產(chǎn)申報(bào)破冰》一文對阿泰勒地區(qū)實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開制度的整個過程進(jìn)行了介紹，并從申報(bào)主體、申報(bào)范圍和種類角度闡述了此次“破冰”的創(chuàng)新；《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度——新疆阿勒泰地區(qū)的破冰之旅》一文除了對阿泰勒地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)突破進(jìn)行介紹外，還對官員和群眾對這項(xiàng)制度的支持和反對的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了討論，最后作者認(rèn)為“阿勒泰的做法，只是開啟了‘破冰’之門。我國應(yīng)盡快出臺官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供全面系統(tǒng)的、更有約束力的法律依據(jù)?！?/p>

通過對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度現(xiàn)狀考察，可以看出：我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法上亟須完善、制度上有待改進(jìn)，個別地區(qū)的試行應(yīng)當(dāng)有力推進(jìn)，進(jìn)而向全國推廣。

二、國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在反腐敗斗爭中的關(guān)鍵作用早已成為國際共識，特別是在發(fā)達(dá)國家發(fā)揮著遏制利益沖突的關(guān)鍵作用，從而被視為反腐體系的一項(xiàng)核心制度。許多學(xué)者積極探索發(fā)達(dá)國家在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的人員、內(nèi)容、程序、受理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任以及配套制度等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，希望能夠進(jìn)一步完善中國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

(一)從國外角度的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度介紹。

《韓國公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度》一文作者介紹了《韓國公職人員道德法》的基本精神和執(zhí)行情況，從立法目的、規(guī)范范圍和懲戒法則三個角度闡述了韓國在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。《美國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度簡介》介紹了美國1978年制定的《政府道德法》為框架的一套較完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦法。通過申報(bào)種類、申報(bào)人員、申報(bào)內(nèi)容和處罰四個方面全面介紹了美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度?！敦?cái)產(chǎn)申報(bào)制度在美國》除了對美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的各個方面進(jìn)行介紹外，最后以眾議院議長賴特違反國會對議員財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)而被迫辭職一例。說明美國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對反腐敗的重要作用?！斗▏珓?wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體現(xiàn)透明原則》一文說明了法國1988年制定的《政治家生活資金透明度法》，保證其有效性的幾個方面：健全完善的稅收體系為法國高級公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)公開提供了技術(shù)支持：信用實(shí)名制確保稅務(wù)機(jī)構(gòu)能夠?qū){稅人進(jìn)行有效監(jiān)管：對財(cái)產(chǎn)界定、申報(bào)的受理與審查、申報(bào)材料的公開與監(jiān)督方式以及處罰措施等相關(guān)規(guī)定和技術(shù)手段完備，這些都是保障法律有效實(shí)施的關(guān)鍵?？傊?。對世界上某些國家或者地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的介紹，豐富了對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理解和認(rèn)識，對于我國在這方面的立法建制，具有重要意義。

(二)對各國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的比較研究。

有學(xué)者運(yùn)用比較方法，對多個國家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行比較研究，得出普遍性的經(jīng)驗(yàn)。如《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國際經(jīng)驗(yàn)研究》一文對于申報(bào)人員的分類管理，比較了法國、美國和加拿大三國的不同規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)。法國總統(tǒng)、議員與其他政府成員的財(cái)產(chǎn)公開情況不同：美國則是在官員級別的基礎(chǔ)上結(jié)合所在崗位的特殊性來決定是否需要公開申報(bào)：加拿大是基于財(cái)產(chǎn)的具體內(nèi)容來決定秘密申報(bào)還是公開申報(bào)。在申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)程序、受理機(jī)關(guān)、違規(guī)申報(bào)法律責(zé)任的追究等方面也分別作了比較；《國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的特點(diǎn)、內(nèi)容與性質(zhì)》一文則結(jié)合墨西哥、美國和法國三國的經(jīng)驗(yàn)，比較申報(bào)官員和時間、申報(bào)內(nèi)容和辦法以及對財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督。給我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立提供借鑒；另外，對國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行比較經(jīng)驗(yàn)介紹的還有《國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的借鑒意義》，《加美韓新等國家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示》，《外國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與借鑒》等文章。雖然不同學(xué)者研究和比較的國家略有差別，但都是著眼于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)時間和程序、受理機(jī)關(guān)和違規(guī)處理等角度，有助于我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的借鑒。

三、我國建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻力

雖然公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對于有效懲治腐敗、維護(hù)黨和國家形象起著重要作用，但這一制度在我國的推行還存在著許多現(xiàn)實(shí)的障礙和阻力。學(xué)者們對此的討論主要集中在以下兩個方面：

(一)官員隱私權(quán)與公眾知情權(quán)之爭。

不少學(xué)者認(rèn)為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最大阻礙來自官員階層的阻撓。官員隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的博弈，成為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所面臨的核心問題。2007年公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！钡?，官員財(cái)產(chǎn)與個人隱私之間如何界定，并不明晰。有人認(rèn)為。官員同樣是公民，享有個人隱私不受侵犯的權(quán)利，強(qiáng)制公布官員財(cái)產(chǎn)，是對官員個人隱私權(quán)的侵犯。但學(xué)者們普遍認(rèn)為官員擁有權(quán)力，就必須以讓渡部分公民權(quán)利為代價(jià)。這才符合公平法則，必須將官員隱私置于公眾的監(jiān)督之下。

(二)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身存在的問題。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身存在的問題是導(dǎo)致其推行障礙的另一重要因素。對財(cái)產(chǎn)概念的界定、財(cái)產(chǎn)公開范圍的劃定以及立法條件是否具備等問題都存在比較大的爭議。有學(xué)者認(rèn)為財(cái)產(chǎn)概念本身的模糊性和官員的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移使得原有的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起不到對申報(bào)者的真實(shí)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督與約束的作用；而對于財(cái)產(chǎn)公開范圍，我國目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還沒有向全社會公開省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)，而從長遠(yuǎn)的角度看，要使該項(xiàng)制度能有效運(yùn)作，財(cái)產(chǎn)申報(bào)必須具備較高的社會公開與透明度。對于有人以我國目前立法條件不具備為由反對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，有學(xué)者認(rèn)為這個理由從那些立法環(huán)境千差萬另4的不同國家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看。是站不住腳的。

總的說來，我國建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻力，主要來自部分群體以個人隱私權(quán)為名的阻撓。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身存在的一些問題是可以在一定時間和條件下解決的，不構(gòu)成阻礙制度推行的根本力量。

通過對我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)研究進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對此研究相對透徹。對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重要性學(xué)者們都有著清晰的認(rèn)識：對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀則從目前立法層面的不足、制度的各方面缺陷，以及對新疆阿勒泰地區(qū)的首次嘗試提出自己的看法；在對國外經(jīng)驗(yàn)的介紹和比較研究方面。細(xì)致而有針對性。大部分都是以解決我國目前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的各種問題為導(dǎo)向的研究：而對于我國推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的阻力，學(xué)者們也保持了客觀中立的態(tài)度，揭開了阻礙制度推行的根本原因在于部分群體的利益。

責(zé)任編輯 柳波