西方國家突發(fā)公共事件新聞應(yīng)急機(jī)制簡(jiǎn)論

世界主要發(fā)達(dá)國家在意識(shí)形態(tài)上都屬于資本主義國家，在新聞理念和新聞體制方面與我國有著顯著差別。但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，它們已經(jīng)積累了豐富的新聞應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，建立起了相對(duì)成熟和完善的新聞應(yīng)急管理體制和機(jī)制。研究、借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀成果和有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于改進(jìn)和完善我國新聞應(yīng)急管理機(jī)制，不無裨益。

英國危機(jī)管理專家羅杰斯特曾提出著名的危機(jī)溝通“三T”原則，即主動(dòng)溝通(Tell your own tale)、充分溝通(Tell it all)和及時(shí)溝通(Tell it fast)。主動(dòng)溝通，強(qiáng)調(diào)組織應(yīng)主動(dòng)披露危機(jī)信息，搶奪危機(jī)話語的主動(dòng)權(quán)，形成對(duì)信息流和輿論場(chǎng)的引導(dǎo)之勢(shì)，而非被媒體和公眾牽著鼻子走;充分溝通，強(qiáng)調(diào)組織提供信息要把握好“量”和“質(zhì)”兩方面的要求，既要向利益相關(guān)者提供盡可能多的信息(但非全部信息，在危機(jī)中保守機(jī)密至關(guān)重要)，又要向其提供最有價(jià)值的信息，無效信息只能徒增混亂;及時(shí)溝通，強(qiáng)調(diào)組織對(duì)溝通時(shí)效的把握，要在最適宜的時(shí)機(jī)，通過最適宜的人，以最快的速度將信息告訴利益相關(guān)者。羅杰斯特的“三T”原則在西方各國得到認(rèn)可和推崇，成為危機(jī)管理尤其是危機(jī)傳播管理的行動(dòng)原則。①

推動(dòng)緊急狀態(tài)立法，完善危機(jī)管理機(jī)制。近年來，全球突發(fā)公共事件發(fā)生頻率、量級(jí)、影響和損失日益加大，危機(jī)已由非常態(tài)變成了社會(huì)生活的常態(tài)，對(duì)各國政府應(yīng)對(duì)危機(jī)能力提出挑戰(zhàn)，加強(qiáng)危機(jī)管理刻不容緩。響應(yīng)聯(lián)合國的防災(zāi)減災(zāi)和可持續(xù)發(fā)展的理念，西方各國普遍推動(dòng)緊急狀態(tài)立法，建立國家危機(jī)管理機(jī)制，成立專門的統(tǒng)一應(yīng)對(duì)處置機(jī)構(gòu)，完善應(yīng)急處置規(guī)劃并經(jīng)常演練。早在1955年 ，法國就頒布了《緊急狀態(tài)法》，對(duì)全國性緊急狀態(tài)處置工作進(jìn)行規(guī)范。1976年，美國國會(huì)通過了《國家緊急狀態(tài)法》，“9·11”事件后，美國針對(duì)恐怖主義活動(dòng)又出臺(tái)了專門的《國土安全法》。1988年加拿大制定了 《緊急狀態(tài)法》，1999年澳大利亞制定了《緊急事件管理法》，2001年俄羅斯制定了《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》，2004年英國政府通過了《國內(nèi)緊急狀態(tài)法案》，分別對(duì)本國緊急狀態(tài)進(jìn)行界定，對(duì)預(yù)防和處置工作做出規(guī)定。依據(jù)緊急狀態(tài)法案，西方各國都結(jié)合本國國情，建立起了不盡相同的緊急事務(wù)管理體系，制定了詳細(xì)的應(yīng)急處置規(guī)劃，強(qiáng)化政府應(yīng)急管理職能，以減少、控制和緩解緊急狀態(tài)帶來的影響。通過立法指導(dǎo)和規(guī)范政府對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)施有效的應(yīng)急管理，成為現(xiàn)代民主憲政的一個(gè)重要內(nèi)容，也是20世紀(jì)下半葉以來世界各國處理緊急危險(xiǎn)局勢(shì)所采用的最主要的應(yīng)急措施。②

顯然，緊急狀態(tài)法律的制定，也當(dāng)然地將新聞應(yīng)急管理或者危機(jī)傳播管理納入到法制化、制度化軌道。西方各國政府均認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)代社會(huì)，信息扮演著相當(dāng)重要的角色，突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)工作中的決策者很容易受到公眾和媒體的影響，而媒體則在形成突發(fā)事件的集體認(rèn)識(shí)方面起著非同尋常的作用?？陀^的風(fēng)險(xiǎn)信息的缺乏和媒體信息的混亂是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)夸大的重要因素，風(fēng)險(xiǎn)溝通與媒體的作用以及社會(huì)的理解成為管理過程中面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。毫無疑問，媒體能夠使突發(fā)事件的合理處置工作變得異常復(fù)雜;相反，充分利用媒體的能動(dòng)性，可以減少那些可能擾亂針對(duì)特定問題緊急處置工作的虛假消息和推測(cè)性夸大事實(shí)情況的出現(xiàn)，有利于突發(fā)事件的順利解決。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2003年發(fā)表的《21世紀(jì)面臨的新風(fēng)險(xiǎn):行動(dòng)議程》，提出了危機(jī)管理機(jī)制的新觀點(diǎn)，其中之一就是:利用新興技術(shù)，進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)和監(jiān)視，落實(shí)緊急狀態(tài)應(yīng)急計(jì)劃和做好協(xié)調(diào)工作，對(duì)媒體宣傳進(jìn)行合適的管理。③因此，在西方各國的應(yīng)急管理機(jī)制中，信息溝通機(jī)制和新聞應(yīng)急處置都處于相當(dāng)重要的位置。暢通的信息溝通渠道、透明的信息疏導(dǎo)機(jī)制，是西方發(fā)達(dá)國家處理危機(jī)的一個(gè)共同點(diǎn)。

制定信息公開法律，保障公眾知情權(quán)利?！爸闄?quán)”的概念是第二次世界大戰(zhàn)后由西方學(xué)者提出的，最初作為保護(hù)和擴(kuò)大新聞自由的一個(gè)原則依據(jù)被人們廣泛接受。知情權(quán)最基本的內(nèi)容是民眾應(yīng)享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權(quán)利。保障公民知情權(quán)是“公民行使一切民主自由權(quán)利的基本前提”，是“現(xiàn)代民主國家憲政的基礎(chǔ)要素”和“防止出現(xiàn)惡劣政府的必要條件”，是西方新聞界和法律界普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)。突發(fā)事件發(fā)生后，一方面，公眾對(duì)信息的要求變得尤為迫切和必需，滿足公民的知情權(quán)是政府和媒體的義務(wù);另一方面，及時(shí)公開信息，讓公眾知曉事件真相，也是政府化解危機(jī)、處置事件的最佳選擇。近60年來，西方國家普遍制定信息公開法律，從法律上保障公眾的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)。自1951年芬蘭制定了《官方文書公開法》后，相繼有美國(1966)、丹麥(1970)、挪威(1970)、法國(1978)、荷蘭(1978)、加拿大(1982)、澳大利亞(1982)、新西蘭(1982)、奧地利(1987)、意大利(1990)、比利時(shí)(1994)、愛爾蘭(1997)、日本(1998)、英國(2000)等國家制定了信息公開法。到目前為止，世界上已經(jīng)有近50個(gè)國家制定了信息公開法，多數(shù)國家是在20世紀(jì)80年代以后制定的信息公開法，1999年至2002年就有16個(gè)國家制定了信息公開法。④以美國1966年《信息自由法》、1976年《陽光下的政府法》和1996年《電子化信息公開法》為代表，各國信息公開法基本上都確立了以下原則:(1)政府信息公開是原則，不公開是例外;(2)政府信息面前人人平等;(3)政府拒絕提供信息要負(fù)舉證責(zé)任;(4)法院具有重新審理的權(quán)力等原則，包括了政府信息的獲取權(quán)、政府信息的公開方式、政府信息的豁免權(quán)、政府信息的可分割性以及信息公開的訴訟與反訴訟等主要內(nèi)容。⑤

信息公開立法保證了突發(fā)事件中政府信息發(fā)布的內(nèi)容、范圍、時(shí)間、步驟等，使之制度化和法制化。據(jù)此，西方各國普遍建立起健全的信息發(fā)布制度，通過新聞發(fā)言人等渠道，及時(shí)向媒體和公眾傳達(dá)突發(fā)事件的即時(shí)信息、政府的態(tài)度、采取的措施、解決的程度，滿足公眾趨利避害的需求，緩和公眾的緊張情緒，取得公眾的理解和支持，以有效調(diào)節(jié)公共關(guān)系，樹立責(zé)任政府的良好形象?！?·11”事件發(fā)生后，美國政府各職能部門、軍方以及情報(bào)、司法機(jī)構(gòu)頻繁召開各式各樣的新聞發(fā)布會(huì)、吹風(fēng)會(huì)、電視會(huì)議，發(fā)表書面聲明，召集媒介負(fù)責(zé)人會(huì)議，政府首腦也多次發(fā)表電視講話，用密集的動(dòng)態(tài)的方式不斷提供事實(shí)性消息，通過新聞媒介表明美國政府的立場(chǎng)和觀點(diǎn)以及打擊恐怖主義活動(dòng)的決心、信心，很好地化解了美國民眾的恐懼、悲痛心理，引發(fā)了一場(chǎng)愛國主義熱潮，政府的良好形象得以樹立，政府的決策得到公眾的理解和支持。⑥

重視發(fā)揮媒介作用，建立信息疏導(dǎo)機(jī)制。西方國家普遍重視媒體在突發(fā)事件中的危機(jī)預(yù)警、信息溝通、輿論引導(dǎo)、危機(jī)記錄等重要功能，強(qiáng)調(diào)在緊急時(shí)期政府要積極進(jìn)行公關(guān)，加強(qiáng)與媒體合作，充分發(fā)揮媒體功能。英國政府認(rèn)為，對(duì)重大突發(fā)性事件，如果處理得當(dāng)，媒體能在安撫公眾情緒、保持社會(huì)穩(wěn)定上起到非常重要的積極作用，媒體還能幫助政府迅速向公眾傳達(dá)一些重要的建議或指示。反之，如果媒體不能及時(shí)得到重要的建議或指示，由于新聞傳播本身的放大作用，信息的混亂、錯(cuò)誤、拖延會(huì)在公眾中造成非常不利的影響，引起恐慌。英國政府由此非常重視政府各部門和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在緊急情況下應(yīng)對(duì)媒體的能力。按照英國政府規(guī)定，在緊急事故中，有關(guān)部門有義務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確地向媒體提供信息，與媒體進(jìn)行有效合作。英國政府與各電臺(tái)及電視公司都有協(xié)議，若遇嚴(yán)重突發(fā)事件，政府有權(quán)中斷節(jié)目，廣播有關(guān)通告并為公眾提供安全指導(dǎo)及有關(guān)事故的資料。英國政府要求有關(guān)機(jī)構(gòu)在平時(shí)就必須做好準(zhǔn)備，把應(yīng)對(duì)媒體作為緊急反應(yīng)計(jì)劃的一部分進(jìn)行討論和演習(xí)，必須任命專門的、受過充分訓(xùn)練的新聞官員負(fù)責(zé)媒體事務(wù)，新聞官員應(yīng)全面參與緊急反應(yīng)計(jì)劃的制訂和工作準(zhǔn)備。⑦在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，美國政府越來越清楚地認(rèn)識(shí)到，與媒體合作、控制新聞發(fā)布是處理危機(jī)的第二位的重要任務(wù)。如果政府沒有可靠的信息來源，記者就會(huì)通過其他途徑獲得信息加以報(bào)道，這些信息可能失實(shí)或道聽途說，難免會(huì)造成受眾的思想混亂。2001年1月，美國出現(xiàn)炭疽病危機(jī)時(shí)，為應(yīng)付媒體和其他方面的詢問，郵政服務(wù)的公關(guān)部門組建了一個(gè)通訊指揮中心，與哥倫比亞特區(qū)的媒體公司每天舉行遠(yuǎn)程會(huì)議。會(huì)議結(jié)束后，郵政服務(wù)的發(fā)言人立刻就出現(xiàn)在鏡頭上發(fā)布最新消息，目的是以主流的信息引導(dǎo)輿論，安撫民眾，爭(zhēng)取可信度，以正視聽。⑧

西方各國政府普遍重視在第一時(shí)間向媒體和公眾發(fā)布信息。法國政府多層次設(shè)立新聞發(fā)布機(jī)構(gòu)和新聞發(fā)言人，各主管部門根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)各司其職進(jìn)行新聞發(fā)布。在危急情況下，法國政府及時(shí)對(duì)外提供權(quán)威信息，以避免媒體根據(jù)一些不可靠的信息來源進(jìn)行報(bào)道，向公眾傳達(dá)錯(cuò)誤的信息，引起誤解、恐慌，妨礙應(yīng)急工作，甚至危及公民安全。非典期間，法國衛(wèi)生部和衛(wèi)生監(jiān)測(cè)研究所每天必須通過新聞公告、新聞發(fā)布會(huì)和政府網(wǎng)站及時(shí)對(duì)外公布非典發(fā)病情況、控制手段、科學(xué)研究進(jìn)展等所有情況，以避免公眾引起恐慌。⑨美國、加拿大政府要求，突發(fā)事件發(fā)生后，要抓住時(shí)機(jī)，及時(shí)發(fā)布信息，不要等一切都搞清楚了再發(fā)布。同時(shí)，不應(yīng)該因害怕出錯(cuò)而坐失第一時(shí)間的信息發(fā)布，只要公開透明，媒體不會(huì)揪住個(gè)別錯(cuò)誤信息不放。突發(fā)事件的信息發(fā)布后，媒體和公眾就會(huì)特別關(guān)注，最佳方案是不間斷地發(fā)布信息。⑩英國政府對(duì)如何舉行新聞發(fā)布會(huì)的各種細(xì)節(jié)都做出了詳細(xì)的指導(dǎo)建議，例如新聞發(fā)布場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)擁有各種通訊設(shè)備以方便電視、廣播、文字等不同媒體記者;發(fā)布會(huì)上必須安排有關(guān)部門高層人物出席以增加可信度，決不能由毫無決策權(quán)的小人物對(duì)著講稿照本宣科;參加發(fā)布會(huì)的專業(yè)人員最好穿上專業(yè)服裝以加強(qiáng)其形象和權(quán)威性;所有參與發(fā)布會(huì)的人員必須口徑一致，不能提供相互矛盾的信息;在同一事件中主要的新聞發(fā)言人最好是同一人;要定期發(fā)表最新情況，對(duì)過去發(fā)表的不準(zhǔn)確信息要立即糾正等等。{11}

西方各國政府正是通過媒體及時(shí)地與民眾溝通，告知真相，一方面，提高政府的公信力，增強(qiáng)民眾對(duì)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心;另一方面，穩(wěn)定民心，引導(dǎo)民眾積極支持，參與政府的應(yīng)急管理，從而提高政府應(yīng)急管理的效率和效果。

自律和他律相結(jié)合，積極調(diào)控新聞媒體。西方國家強(qiáng)調(diào)政府加強(qiáng)與媒體合作，同樣重視在危機(jī)處置過程中對(duì)媒體的調(diào)控，但其調(diào)控手段較為隱蔽和巧妙，主要運(yùn)用法律和自律方式進(jìn)行。以新聞發(fā)言人制度為代表的信息公開制度，一方面是政府與媒體和公眾溝通的方式，另一方面也是政府“合法”地控制新聞傳播的手段。信息公開制度體現(xiàn)了政府從自身的立場(chǎng)出發(fā)，根據(jù)國家的需要、公眾的需要，設(shè)定政策議程，以此影響媒體議程，進(jìn)而設(shè)定公眾議程，其中更多地表現(xiàn)了政策議程對(duì)傳媒議程和公眾議程的引導(dǎo)。美國是世界上政府信息公開制度比較發(fā)達(dá)的國家，但美國的信息公開同任何國家一樣，是控制中的公開、公開中含控制。新聞發(fā)言人制度建立以后，美國政府就開始了積極的“說話”，政府無權(quán)決定“說什么”、“說多少”，但能決定“怎么說”，擁有權(quán)威的信息解釋權(quán)，媒體在某種程度上不得不依賴政府信息來源。{12}英國的媒體不具備任何特殊的地位，除對(duì)廣播電視等特殊媒體外，英國新聞出版業(yè)主要采取行業(yè)自律的方式自我管理，即由新聞投訴委員會(huì)(PCC)制定行業(yè)規(guī)則，規(guī)定突發(fā)事件新聞采訪和報(bào)道要求，獨(dú)立仲裁和處理違規(guī)事件，法律則是最后的解決手段。2004年6月1日起，英國新聞投訴委員會(huì)推出新的媒體報(bào)道行為準(zhǔn)則，要求媒體對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行報(bào)道必須準(zhǔn)確，符合公眾利益。英國雖無單獨(dú)的新聞法，但與新聞行業(yè)相關(guān)的法律很多，其中《保守秘密法》規(guī)定:只有公開某一消息的公眾利益大于不公開這條消息的公眾利益時(shí)，媒體才可以予以公開。這一條法律已成為阻止媒體濫用話語權(quán)的一個(gè)強(qiáng)有力的法律工具。{13}日本媒體一個(gè)不成文的規(guī)定是關(guān)鍵時(shí)刻維護(hù)國家利益，堅(jiān)定地站在政府一邊，也沒有媒體敢碰軍事秘密，因?yàn)槊襟w一旦泄密，政府會(huì)把媒體告上法庭。{14}

除了采取較為隱蔽和藝術(shù)的調(diào)控方式，西方國家也不放棄采取顯在的行政手段對(duì)媒體進(jìn)行管理。實(shí)際上，在奉行新聞自由的西方，政府對(duì)媒體的影響越來越大，媒體決不是生存在“絕對(duì)自由”中的獨(dú)立個(gè)體，新聞報(bào)道也不是放任自流的?？陀^報(bào)道、言論自由向來是美國新聞界推崇的原則，而一旦嚴(yán)重危及國家安全和國家利益，這一原則就會(huì)退居次要地位?！?·11”事件發(fā)生后，美國媒體面對(duì)的是美國政府的信息管制，其嚴(yán)密程度超出了以往。因不顧政府禁令直播塔利班領(lǐng)導(dǎo)人的采訪報(bào)道，美國之音電臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)同國際廣播局局長(zhǎng)一起被國務(wù)院撤職。而在事件發(fā)生后的兩個(gè)月里，美國政府對(duì)新聞媒介報(bào)道活動(dòng)多次進(jìn)行批評(píng)、訓(xùn)誡，美國廣播公司(ABC)的一檔談話節(jié)目因批評(píng)總統(tǒng)講話一度被停播，美國國務(wù)院新聞發(fā)言人、白宮新聞發(fā)言人甚至國家安全事務(wù)助理、國防部長(zhǎng)等高級(jí)官員通過新聞發(fā)布會(huì)或召開電視會(huì)議，批評(píng)媒介在報(bào)道中觸犯聯(lián)邦法律，明確要求各大廣播公司和電視臺(tái)負(fù)責(zé)人不得全文播出本拉登號(hào)召“圣戰(zhàn)”的錄像帶，需經(jīng)剪輯編排后再播放，而且應(yīng)同時(shí)表明美國的立場(chǎng)。{15} “以國家安全的名義實(shí)施新聞審查、限制公眾的知情權(quán)，制定新法律以允許政府在更大程度上侵?jǐn)_社會(huì)成員的私生活，初秋的‘9·11’事件之后，這些都慢慢浮出水面。”{16}伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國國內(nèi)媒介的“言論一律”和世界范圍內(nèi)“挺伊”言論的脆弱，亦是強(qiáng)勢(shì)政府支配國內(nèi)媒體、強(qiáng)勢(shì)國家主導(dǎo)世界輿論的明證。{17}2002年10月莫斯科人質(zhì)危機(jī)事件發(fā)生后，俄羅斯立法機(jī)關(guān)通過國家傳媒法修正案，支持政府加強(qiáng)新聞控制，嚴(yán)格禁止媒體散發(fā)任何不利于反恐行動(dòng)的消息。在2004年別斯蘭人質(zhì)事件中，俄羅斯政府就加強(qiáng)了對(duì)電視媒體的管控力度。{18}

注釋

①胡百精:《危機(jī)傳播管理》[M]，北京:中國傳媒大學(xué)出版社，2005，第196頁

②胡百精:《危機(jī)傳播管理》[M]，北京:中國傳媒大學(xué)出版社，2005，第2-4頁

③ 同②

④周漢華:《外國政府信息公開制度比較》[M]，北京:中國法制出版社，2003，第154頁

⑤胡華濤:《新聞發(fā)布制度化構(gòu)建中的立法問題》[J]，《新聞大學(xué)》，2005，(春)

⑥李斯頤:《新聞報(bào)道的宣傳與管理》[J]，《中國記者》，2002，(1)

⑦徐劍梅:《英國政府與媒體在突發(fā)事件中的協(xié)作》[J]，《中國記者》，2004，(10)

⑧李忱:《美國政府是如何管理新聞的》，環(huán)球視野網(wǎng):http://www.globalview.cn/

⑨羅南、侯曉輝:《法國政府部門如何發(fā)布新聞》[J]，《新聞與寫作》，2005，(6)

⑩毛群安、李杰、陳小申:《加、美突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息管理與發(fā)布》[J]，《國際新聞界》，2005，(5)

{11}徐劍梅:《英國政府與媒體在突發(fā)事件中的協(xié)作》[J]，《中國記者》，2004，(10)

{12}肖燕雄:《美國新聞發(fā)布制度及其實(shí)踐》[J]，《新聞?dòng)浾摺罚?004，(9)

{13}徐劍梅:《英國政府與媒體在突發(fā)事件中的協(xié)作》[J]，《中國記者》，2004，(10)

{14}何德功:《日本媒體突發(fā)事件報(bào)道的原則》[J]，《中國記者》，2004，(10)

{15}李斯頤:《新聞報(bào)道的宣傳與管理》[J]，《中國記者》，2002，(1)

{16}[美]唐·R·彭伯:張金璽、趙剛譯，《大眾傳媒法》[M]，北京:中國人民大學(xué)出版社，2005

{17}胡百精:《危機(jī)傳播管理[]M]，北京:中國傳媒大學(xué)出版社，2005，第171頁

{18}王亮:《恐怖事件與新聞約束》[J]，《中國記者》，2004，(10)

(作者單位:中共陜西省委宣傳部)