政府提供民生服務(wù)的公共經(jīng)濟(jì)分析

[摘要]民生服務(wù)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，政府應(yīng)在提供民生服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。在對政府提供民生服務(wù)進(jìn)行公共經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)必須重塑公共經(jīng)濟(jì)理念，不斷加大公共支出，從而更好地服務(wù)民生。

[關(guān)鍵詞]民生；義務(wù)教育；醫(yī)療衛(wèi)生；社會保障；公共經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號]F294.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)20-0026-02

近來，中央頻頻推出改善民生的重大舉措。繼3月出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》后，國務(wù)院又于6月提出“在農(nóng)村進(jìn)行新型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。10年后覆蓋全體農(nóng)民”的方案，在全社會引起強(qiáng)烈反響。這一系列改革措施從表面上看是民生服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重大突破，其更深層次的含義則是政府公共經(jīng)濟(jì)理念的覺醒和公共服務(wù)職能的回歸?，F(xiàn)階段，除基本醫(yī)療衛(wèi)生之外，義務(wù)教育和基本社會保障(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障)等民生服務(wù)都具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)承擔(dān)起主要的提供責(zé)任。

一、政府提供基本醫(yī)療衛(wèi)生的公共經(jīng)濟(jì)分析

基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性。一般而言，居民基本健康衛(wèi)生具有很大的外部性，比如，如果能對傳染病患者及時(shí)進(jìn)行診治，則不但能為其帶來健康，而且可能消除由于沒有及時(shí)診治而給社會帶來的負(fù)面影響。類似大范圍的疾病控制，如SARS、禽流感和最近在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的甲型H1N1流感等，對這些疾病的控制幾乎是純公共產(chǎn)品，當(dāng)個(gè)人在其中受益時(shí)，并不妨礙其他人的消費(fèi)和受益，顯然，有且只有政府才能提供這類公共產(chǎn)品。因而，在任何時(shí)期和任何國家，政府對于基本醫(yī)療衛(wèi)生的提供都負(fù)有不可推卸的職責(zé)。

基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)有助于維護(hù)社會公平正義。為全體公民提供最基本的醫(yī)療保障，使其達(dá)到最好的健康水平，并使醫(yī)療衛(wèi)生資源在所有人群中公平分配，是任何國家健康保障制度建設(shè)的目標(biāo)。人人享有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，尤其是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，是維護(hù)社會公平正義的重要體現(xiàn)。如果僅有少部分人享有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，那么，這部分人很容易形成一個(gè)“特權(quán)階層”，無法享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的人則成為弱勢群體，造成社會不公。另一方面，沒有享受到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的人會通過其他途徑，采用各種辦法來謀取這種權(quán)利，形成所謂“綠洲效應(yīng)”，導(dǎo)致社會不公的擴(kuò)大。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)存在信息不對稱問題。市場經(jīng)濟(jì)條件下，在交易過程中供需雙方對商品或服務(wù)的質(zhì)量、性能等信息了解程度不同，會出現(xiàn)“信息不對稱”問題，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域同樣如此。病人在接受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)時(shí)，不可能像在完全競爭市場上購買一般商品那樣，去通過比較“試錯”的方式進(jìn)行選擇。對于需方或患者而言，因?yàn)閷Σ∏榛蚪】挡涣私?，為了早日康?fù)，對供方的任何要求都不敢輕視，是被動的接受者。由于存在嚴(yán)重的信息不對稱，如病人對醫(yī)療衛(wèi)生需求的質(zhì)量、數(shù)量及成本，乃至所需要的治療藥物的種類、治療的方式、治療的地點(diǎn)等方面的決策都由醫(yī)生做出。病人通常沒有選擇和決策的權(quán)利。醫(yī)生和醫(yī)院都存在嚴(yán)重誘導(dǎo)消費(fèi)傾向，患者只能去承受這種由于信息不對稱所造成的費(fèi)用增加。醫(yī)療衛(wèi)生市場存在的這些信息障礙，導(dǎo)致僅靠市場力量很難實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源的有效配置，政府必須介入其中，進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，引導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生市場的健康發(fā)展。

二、政府提供義務(wù)教育的公共經(jīng)濟(jì)分析

在理論界，關(guān)于教育產(chǎn)品性質(zhì)的討論從未停止過。有學(xué)者認(rèn)為教育屬于純粹的公共產(chǎn)品，有學(xué)者則認(rèn)為教育(義務(wù)教育)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這是由于為額外增加的受教育者提供教育服務(wù)的邊際成本并不為零，隨著受教育者的增加，師資、教室和教學(xué)儀器等教育資源要相應(yīng)增加，只要愿意，學(xué)校將不交費(fèi)的人排除在外并不存在任何技術(shù)上的困難，即教育服務(wù)在消費(fèi)上具有一定的排他性。從這個(gè)意義上來講，教育完全可以由個(gè)人或私人部門來提供。盡管教育不是國防那樣的純公共產(chǎn)品，但政府在提供教育服務(wù)方面仍需發(fā)揮主導(dǎo)作用，理由如下：

從非競爭性的角度來看。教育具有非常明顯的正外部效應(yīng)。教育，尤其是義務(wù)教育的受益范圍是整個(gè)國家和民族，而不僅僅是受教育者本人，良好的義務(wù)教育對于民族素質(zhì)的提高和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義重大。由于義務(wù)教育具有很強(qiáng)的外部性，如果全由市場配置資源，必然導(dǎo)致資源配置的不合理，效率低下。政府的主要職能之一是彌補(bǔ)市場缺陷，從這個(gè)角度來理解，政府提供義務(wù)教育是理所當(dāng)然的。而且，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于消費(fèi)者的偏好不合理，大大低估了教育對個(gè)人和社會的作用，部分消費(fèi)者為了眼前的利益，不愿意對其子女進(jìn)行教育投資，政府理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。

義務(wù)教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。社會公平分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。教育公平是人發(fā)展起點(diǎn)的公平，是整個(gè)社會公平的基礎(chǔ)。從某種意義上講，沒有教育公平就實(shí)現(xiàn)不了社會平等。正因如此，教育公平也被視為實(shí)現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。貧困家庭由于無力進(jìn)行大量的人力資本投資，其子女受教育程度低，意味著只能從事低報(bào)酬的工作，陷入“貧者愈貧”的“納克斯陷阱”(家庭貧窮－教育初始投資能力弱－人力資本低－就業(yè)困難－收入低－教育再投資能力低)。在人力資本市場上無法公平地與高收入家庭的子女進(jìn)行競爭，結(jié)果形成“代際轉(zhuǎn)移”，造成“窮人的孩子永遠(yuǎn)是窮人”。顯然，這對一個(gè)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展是非常不利的。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者薩繆爾森指出。在走向平等的道路上，沒有比免費(fèi)提供公共教育更為偉大的步驟了，這是一種古老的破壞特權(quán)的社會主義。世界銀行的研究進(jìn)一步提出，之所以一些國家的教育發(fā)展沒有帶來經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)，核心的問題就在于教育公平化缺失。教育程度的平均提高對于一國經(jīng)濟(jì)增長起著正面的影響作用，但是非均等化的教育分布對于經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，政府提供義務(wù)教育不僅是其職責(zé)所在，更是維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧的重要手段。

三、政府提供社會保障的公共經(jīng)濟(jì)分析

社會保障作為一種“兜底”機(jī)制，可以有效解除人們的后顧之憂，為社會成員提供基本的安全保障，從而鼓勵人們放心大膽地創(chuàng)造財(cái)富，提高生活質(zhì)量。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，社會保障是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的優(yōu)值品，具有一定程度的均衡貧富的性質(zhì)，尤其是養(yǎng)老保障、最低生活保障在保障內(nèi)容上具有不可或缺性。這種產(chǎn)品必須由政府介入才能有效發(fā)揮作用。

政府提供社會保障能夠促進(jìn)社會公平。降低決策成本。社會保障作為實(shí)現(xiàn)社會公平的一種必須手段，強(qiáng)調(diào)社會成員參與的公平性，即任何社會成員只要符合法律規(guī)定的條件，不論其職業(yè)、地位、貧富均應(yīng)被納入社會保障范圍。社會保障制度的一個(gè)主要功能就是充當(dāng)社會的“安全閥”或者“減震器”，是社會運(yùn)行的“粘合劑”。通過社會保障對國民收入進(jìn)行再分配，可以消解人們由于社會分配不公而引起的不滿和對抗情緒、實(shí)現(xiàn)社會安寧和保證良好秩序。對個(gè)人而言，選擇適當(dāng)?shù)谋Ｕ戏绞胶芸赡芤ㄙM(fèi)大量的時(shí)間和精力。如果公共決策者能為每個(gè)人選擇合適的方案，個(gè)人就不必為作出決策而浪費(fèi)資源了。因此，從降低決策成本的角度講，由政府統(tǒng)一提供社會保障更為可行。

社會保障中存在的信息不對稱決定了政府干預(yù)存在的必要性。在市場經(jīng)濟(jì)活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員。往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于較為不利的地位。由于信息不對稱，真正為私人提供購買保險(xiǎn)的人通常比不為自己保險(xiǎn)的人更易得病，因此，風(fēng)險(xiǎn)較小者不愿意購買保險(xiǎn)，由此導(dǎo)致的后果是保險(xiǎn)公司不斷提高保費(fèi)，于是越來越少的人買得起保險(xiǎn)，保險(xiǎn)市場不斷萎縮。政府通過強(qiáng)制手段為所有人提供保險(xiǎn)，可以有效避免信息不對稱帶來的負(fù)面效應(yīng)。

與政府相比，個(gè)人在保護(hù)自身方面通常是缺乏遠(yuǎn)見的，很少有人為自己的利益購買足夠多的保險(xiǎn)。因此，作為“家長”的政府必須強(qiáng)迫他們購買。例如，人們普遍認(rèn)為，若沒有社會保障，多數(shù)人不會積累足夠的財(cái)產(chǎn)以維持退休后的適當(dāng)消費(fèi)。顯而易見，政府具有一定的強(qiáng)制力，這種能力確保政府可以做私人企業(yè)做不到、做不了的事，從而可以在全社會范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。再者，政府有權(quán)征稅以實(shí)現(xiàn)對社會風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，并將其用于收入再分配，解決逆向選擇的問題。政府可以采取措施，通過代際轉(zhuǎn)移，使幾代人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

四、重塑公共經(jīng)濟(jì)理念改善民生

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，在私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中。由于不能有效解決外部性、壟斷和信息不對稱等問題。會導(dǎo)致產(chǎn)生市場失靈。為解決這一難題，進(jìn)而降低交易成本，矯正外部性，提高市場運(yùn)行效率，于是產(chǎn)生了公共經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)行混合經(jīng)濟(jì)體制中，私人經(jīng)濟(jì)部門的個(gè)人和廠商追求個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的最大化，公共經(jīng)濟(jì)部門則力圖實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化，私人經(jīng)濟(jì)并不排斥公共經(jīng)濟(jì)，相反，公共經(jīng)濟(jì)的存在成為保證私人經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。

改革開放以來，“發(fā)展是硬道理”成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主旋律，但是，“發(fā)展是硬道理”被許多地區(qū)片面地理解為“經(jīng)濟(jì)增長是硬道理”甚至“只要GDP增長，其他方面暫時(shí)付出些犧牲也是可以的”，在這種理念和政績考核機(jī)制的影響下，許多人認(rèn)為，只要發(fā)展的問題解決好了，其他問題都可忽略不計(jì)，都會迎刃而解。政府公共部門作為社會公眾和公共利益的代表，盡管從企業(yè)和居民那里取得公共收入，卻不再將提供公共產(chǎn)品作為自己的首要任務(wù)，讓渡和退出了其在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的供給與生產(chǎn)責(zé)任，而代之以全面的市場化。于是，政府部門的公共經(jīng)濟(jì)職能逐漸被忽視、弱化乃至邊緣化。在原有的既大且純的公共經(jīng)濟(jì)形式解體之后，政府不再將主要精力放在提供全面的、系統(tǒng)性公共產(chǎn)品上，政府提供的基本公共服務(wù)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全社會居民全面增長的需要，醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等公共經(jīng)濟(jì)問題日益凸顯。

一個(gè)令人鼓舞的信號是，政府高層已經(jīng)認(rèn)識到公共經(jīng)濟(jì)問題的重要性，繼提出建設(shè)公共服務(wù)型政府的奮斗目標(biāo)后，近期又把“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”作為一種公共產(chǎn)品向全民提供，這標(biāo)志著公共經(jīng)濟(jì)理念的正式回歸。通過重塑公共經(jīng)濟(jì)理念，建立新的公共經(jīng)濟(jì)體系，全面解決中國面臨的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難題，由此，中國必將突破發(fā)展瓶頸，順利度過“矛盾凸顯期”，實(shí)現(xiàn)平衡增長，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奇跡。

責(zé)任編輯 史小今