六十年來黨對執(zhí)政方式的探索與啟示

[摘要]60年來，黨的執(zhí)政方式經(jīng)歷了一個漸進(jìn)探索的發(fā)展過程，取得了巨大進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]60年；執(zhí)政方式

[中圖分類號]D25 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007—1962(2009)20—0014—03

60年來。黨的執(zhí)政方式經(jīng)歷了一個漸進(jìn)探索的發(fā)展過程，取得了巨大進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗。將這一過程進(jìn)行梳理，總結(jié)其中的經(jīng)驗，具有重要的意義。

一、60年來黨對執(zhí)政方式的探索

60年來，根據(jù)形勢的發(fā)展和黨對自身歷史方位認(rèn)識的不斷深化，黨對執(zhí)政方式的探索經(jīng)歷了四個階段。

(一)以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對執(zhí)政方式的探索。

黨在全國范圍執(zhí)政后。面臨著由革命黨向執(zhí)政黨角色轉(zhuǎn)化的考驗，由于復(fù)雜的國內(nèi)外形勢及自身經(jīng)驗習(xí)慣的影響等原因，黨的執(zhí)政方式主要是沿襲了戰(zhàn)爭時期形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，但不同時期的具體情況又有差別。

建國初期，我們黨一方面要繼續(xù)完成民主革命的遺留任務(wù)，開展土地改革、“三反”、“五反”及鎮(zhèn)壓反革命等運動；另一方面要打破帝國主義國家的封鎖威脅，進(jìn)行抗美援朝戰(zhàn)爭。這一切在客觀上都需要加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，但我們黨并不視此為理所當(dāng)然。1951年中共中央在《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組建黨委會的決定》中指出：黨政之間不是隸屬關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的路線、方針、政策及在政權(quán)機(jī)關(guān)由擔(dān)任公職的黨員發(fā)揮作用來實現(xiàn)的。如果把黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)作用看作是黨直接執(zhí)掌政權(quán)、管理國家，實際上就否定了國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，這是對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的錯誤理解。但隨著形勢的發(fā)展，為了反對分散主義和地方主義，1953年中央提出了“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散，黨委決定，各方去辦”的領(lǐng)導(dǎo)原則。而鑒于中央集權(quán)過多帶來的一些弊端，1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中提出要正確處理中央和地方的關(guān)系，要下放權(quán)力給地方。發(fā)揮地方的積極性。在此基礎(chǔ)上，劉少奇在黨的八大報告中指出：“黨應(yīng)當(dāng)而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領(lǐng)導(dǎo)作用。當(dāng)然，這不是說，黨應(yīng)當(dāng)把一切都包辦起來，對一切都進(jìn)行干涉?！?《劉少奇選集》下卷，人民出版社1980年版，第264頁)但受1957年的反右派斗爭及1958年“大躍進(jìn)”的影響，“書記掛帥”成為一切工作的原則，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)。到了“文革”時期，黨的執(zhí)政方式與“階級斗爭為綱”的要求緊密結(jié)合，基本表現(xiàn)是黨政軍合一。以黨代政。這種高度集中的執(zhí)政方式，造成“黨不管黨”，黨的威望嚴(yán)重受損。黨對執(zhí)政方式的探索陷入誤區(qū)。

(二)以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對執(zhí)政方式的探索。

黨的十一屆三中全會開啟了探索黨的執(zhí)政方式的新階段。十一屆三中全會公報提出：“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分，以黨代政、以政代企的現(xiàn)象，實行分級分工分人負(fù)責(zé)?！?980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中指出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制上最大的問題就是以黨代政、黨委權(quán)力過大、黨不管黨”。他提出要解決黨政不分、以黨代政和權(quán)力過于集中的問題。在此基礎(chǔ)上，1982年9月黨的十二大指出，黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮，黨不應(yīng)當(dāng)包辦和代替它們的工作。

隨著改革開放特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入發(fā)展，黨政不分，政企不分，政府包攬過多(實際是黨包攬一切)與市場經(jīng)濟(jì)取向改革要求越來越不適應(yīng)，政治體制(包括執(zhí)政方式)改革隨即提到中央的議事日程上來。1986年9月，鄧小平指出：“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”。1987年6月。他又強(qiáng)調(diào)黨的十三大要“把政治體制改革提到日程上來”。黨的十三大指出：“應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能。理順黨組織與人民代表大會、群眾團(tuán)體、企業(yè)單位的關(guān)系，……做到各司其職，并且逐步走向制度化”。“黨政分開”成為這一時期黨的執(zhí)政方式改革和創(chuàng)新的主要成果。

與此同時，黨深刻吸取正反兩方面的經(jīng)驗，把健全民主法制作為改革執(zhí)政方式的重要組成部分。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化，法制化。使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?《鄧小平文選》第2卷。人民出版社1994年版，第146—147頁)

(三)以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對執(zhí)政方式的探索。

黨政分開的初衷是良好的。但作為執(zhí)政黨，必然與國家政權(quán)緊密相連，黨政不可能完全分開，更不能完全對立起來。黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體積極探索，在黨的執(zhí)政方式上尋求新的改革和創(chuàng)新。

1992年黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的社會經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和組織形式發(fā)生了重大變化。這必然要求轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式以適應(yīng)形勢的要求。1997年黨的十五大提出了“依法治國”的基本方略，提出實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一”和“改革與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的命題。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法。這標(biāo)志著黨的執(zhí)政方式由過去主要依靠政策、依靠行政手段，轉(zhuǎn)向主要依靠法律手段，這是我們黨對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的重大突破。

進(jìn)入新世紀(jì)后，黨的十六大重申要“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)?！边@是黨的報告中第一次出現(xiàn)依法執(zhí)政的表述。依法執(zhí)政是依法治國的應(yīng)有之義，依法治國必然要求依法執(zhí)政。它要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，善于經(jīng)過法定程序使黨的主張成為國家意志，以法律的形式實施。依法執(zhí)政是對黨執(zhí)政方式的重大發(fā)展。

(四)以胡錦濤同志為總書記的黨中央對執(zhí)政方式的探索。

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央繼續(xù)深化對執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識，推進(jìn)黨的執(zhí)政方式的新探索，并取得重大成果。2004年9月十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”這是對依法執(zhí)政的新發(fā)展，開啟了中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)、提高執(zhí)政水平的新階段。科學(xué)執(zhí)政。就是黨要結(jié)合中國實際不斷探索和遵循共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律，按照科學(xué)的思想、理論和科學(xué)的制度、方法來執(zhí)政，把黨的執(zhí)政活動建立在更加自覺地運用客觀規(guī)律的基礎(chǔ)之上。民主執(zhí)政，就是黨要堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當(dāng)家作主，堅持和完善人民民主專政，堅持和完善民主集中制。以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主，鞏固和壯大最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。依法執(zhí)政，就是黨要堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。

2007年黨的十七大重申：要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家?？茖W(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政三者之間相互聯(lián)系，相互制約，科學(xué)執(zhí)政是前提，民主執(zhí)政是核心和本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，構(gòu)成了當(dāng)前黨執(zhí)政方式的基本理論框架，這是黨在執(zhí)政方式上取得的重大進(jìn)步和創(chuàng)新。

二、60年黨對執(zhí)政方式探索的啟示

60年來，黨對執(zhí)政方式的探索道路曲折，經(jīng)驗豐富，給予我們多方面的啟示。

第一，對執(zhí)政方式的探索，應(yīng)與時俱進(jìn)，根據(jù)形勢的發(fā)展和要求，以漸進(jìn)式改革為宜，切忌大破大立。特別不能像“文革”中，將原來的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制徹底推翻，用“一個階級推翻另一個階級的革命”的方式來變革黨的執(zhí)政方式。要結(jié)合中國實際不斷探索和深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識。要以科學(xué)的思想、科學(xué)的制度和科學(xué)的方法來執(zhí)掌政權(quán)；要堅持為人民執(zhí)政、堅持和完善人民民主專政，堅持和完善民主集中制；要完善人民代表大會制度，發(fā)揮其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的立法和監(jiān)督作用，以保障人民權(quán)利為出發(fā)點，以規(guī)范執(zhí)政黨的權(quán)力為手段，最終達(dá)到人民權(quán)利與中國共產(chǎn)黨權(quán)力的和諧發(fā)展。總之，科學(xué)、民主、依法，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政方式探索的價值和目標(biāo)的統(tǒng)一，黨的執(zhí)政方式必須以此為起點和方向，不斷深化和發(fā)展。

第二，要注意處理好黨政關(guān)系。黨的執(zhí)政地位是通過黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的，但黨不能代替國家政權(quán)機(jī)關(guān)，不能越俎代庖。黨要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，按照人民代表大會的要求和憲法、法律的規(guī)定，科學(xué)規(guī)范黨委與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的職能作用，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，支持政府履行法定職能，依法行政，保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威和效率。這是黨依法執(zhí)政要解決的重大問題。黨要善于運用國家政權(quán)處理國家事務(wù)?？偠灾?，執(zhí)政黨不能削弱國家政權(quán)，削弱了國家政權(quán)，就削弱了執(zhí)政黨本身。黨要依法在國家政權(quán)體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

第三，處理好政策與法律的關(guān)系?！罢吆筒呗允屈h的生命”。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，政策是我們黨治國理政的一個重要甚至是主要的手段與方式。但隨著我們黨成為執(zhí)政黨，從計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨，黨的歷史方位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，黨面臨新形勢、新任務(wù)、新問題的考驗，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式必須隨之轉(zhuǎn)變，將主要依靠政策轉(zhuǎn)向主要依靠法律來實現(xiàn)對國家的治理，積極發(fā)揮立法、執(zhí)法、司法工作的相對獨立性和權(quán)威性。當(dāng)然，這并不否定政策的作用，如當(dāng)法律的規(guī)定與社會發(fā)展發(fā)生沖突時，我們黨提出正確的理論和政策，就顯得尤為重要。

責(zé)任編輯 余巖