構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政管理體制

摘要 我國長期實行的城市、農(nóng)村兩套不同行政管理體制是造成城鄉(xiāng)區(qū)域不平衡發(fā)展的重要原因。必須通過轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)、完善城鄉(xiāng)一體的市場管理體制、實現(xiàn)公共服務(wù)均衡化等方式構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政管理體制。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)分治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；行政管理體制

中圖分類號 D631.12

文獻標識碼 A

文章編號 1007-1962(2009)23-0005-02

城鄉(xiāng)分治，是造成我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡的重要原因，也是行政管理體制改革中必須解決的重要問題。在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀過程中。構(gòu)建與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)的行政管理體制，關(guān)鍵要從根本上消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制障礙，加快構(gòu)建行政職能統(tǒng)籌、組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、公共服務(wù)均衡的行政管理新體制。

一、行政管理體制現(xiàn)狀與實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)之間的差距

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最大的制約是戶籍制度，最突出的難題是土地利用，最現(xiàn)實的差距是社會保障，最緊缺的要素是資金供給，最基本的保證是行政管理體制改革?，F(xiàn)行的行政管理體制主要是基于“城鄉(xiāng)二元”的指導(dǎo)思想設(shè)置的，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求差距較大，主要表現(xiàn)為“五個不適應(yīng)”：

1 在職能確定上城鄉(xiāng)分治，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。現(xiàn)行的行政管理體制城鄉(xiāng)分治明顯，相同性質(zhì)的職能劃分為城市和農(nóng)村兩大塊，并且長期存在重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的現(xiàn)象，有的沒有延伸到農(nóng)村，有的分量明顯偏弱，導(dǎo)致行政資源富集于城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，難以向農(nóng)村和中西部地區(qū)有序流動。目前，大多數(shù)省級政府各類機構(gòu)在60個以上，直接涉農(nóng)部門不到10個，而“三農(nóng)”工作主要由農(nóng)口部門來承擔(dān)，其他部門仍主要面向城市，服務(wù)區(qū)域難以有效地延伸到農(nóng)村。

2 在機構(gòu)設(shè)置上城鄉(xiāng)割裂，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。長期以來，按照城鄉(xiāng)分治理念設(shè)置機構(gòu)。以重慶市為例，雖然直轄后歷經(jīng)多輪改革，但目前以城鄉(xiāng)分割設(shè)置機構(gòu)的現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍未消除。如林業(yè)和園林、規(guī)劃與建設(shè)、水利和其他涉水部門等。與此同時。在部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)中也存在城鄉(xiāng)各自決策、運行的’現(xiàn)象，難以做到綜合管理。

3 在市場培育上城鄉(xiāng)各異，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。城市、農(nóng)村之間仍然橫隔行政壁壘和政策障礙，難以形成城鄉(xiāng)一體的市場體系，影響了城鄉(xiāng)資源的配置效率。以土地為例，目前城市建設(shè)用地已基本實現(xiàn)市場調(diào)控，土地的定價標準主要依托供需關(guān)系的調(diào)節(jié)，但農(nóng)村的土地利用依然落后于現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展狀況。即使部分城郊農(nóng)村實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)適度流轉(zhuǎn)，但與城市相比差距依然存在。再比如，雖然城市絕大多數(shù)生產(chǎn)要素已實現(xiàn)市場化，但對農(nóng)村而言。各類生產(chǎn)要素市場的管理依然是“大包大攬”，農(nóng)民對要素產(chǎn)品的定價缺乏發(fā)言權(quán)，即便國家相繼出臺多項優(yōu)惠政策鼓勵生產(chǎn)，但農(nóng)民的生產(chǎn)成本依然偏高，致使大量農(nóng)村土地資源缺乏充分利用。

4 在社會管理上城鄉(xiāng)脫節(jié)。與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。隨著農(nóng)村城市化步伐加快推進。大量農(nóng)民進入城市，但由于橫隔在農(nóng)村與城市居民之間的戶籍制度障礙，農(nóng)民工雖工作生活在城市，但城市與其戶籍所在地均缺乏相應(yīng)的管理服務(wù)機構(gòu)，致使對與其密切相關(guān)的利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障、婚姻生育等問題的社會管理無法真正到位。同時，城市以社區(qū)為單位的居民自治和農(nóng)村以村為單位的村民自治在制度設(shè)計上存在諸多差別，各項社會管理工作依然枯用不同的兩套體制，在城市大多社會管理工作已實現(xiàn)“全覆蓋”，而農(nóng)村工作往往不夠到位。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式上是一個全能型的組織機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是遠離城市的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的責(zé)任往往與其統(tǒng)籌能力不相適應(yīng)。致使農(nóng)民的權(quán)益保障難以與城市居民保持基本一致。

5 在公共服務(wù)上城鄉(xiāng)失衡，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)體系，是破解城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給失衡、公共需求增長和公共供給不足雙重困局的關(guān)鍵。但目前從中央到地方。特別是在中西部地區(qū)，公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間分布不均衡?；竟卜?wù)可及性和公平性較差。就中西部大部分地區(qū)而言，城市和農(nóng)村在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房、文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然是兩套制度、兩種標準各自相對獨立封閉運行，農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等保障水平低，水、電、路等基本公共產(chǎn)品供給不足，造成了農(nóng)村基本公共服務(wù)水平明顯落后于城市的問題。

二、構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展行政管理體制的主要思路

當前，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡化。因此，構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展行政管理體制必須以此為目標，切實突破統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的體制機制障礙，逐步變“城鄉(xiāng)二元”為“城鄉(xiāng)一體”。具體思路是：

1 不斷轉(zhuǎn)變政府職能，建立完善有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政運行機制。探索從根本上破除造成城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)割裂兩套制度安排、兩種運行模式和兩類政策標準的改革新路子，改變以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)管理為基礎(chǔ)的職能配置模式，在配置職能時把農(nóng)村和城市作為有機整體統(tǒng)籌考慮，加快破除一些職能部門城鄉(xiāng)分割的行政管理體制機制。清理省級相關(guān)部門的職能，對在“三定”中已有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)容和工作延伸到“三農(nóng)”的，要進一步予以明確和重新定位，同時推進非農(nóng)部門職能向農(nóng)村延伸，重點強化對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、“三農(nóng)”的管理服務(wù)、就業(yè)社保、教育衛(wèi)生、城鄉(xiāng)交通、生態(tài)環(huán)保、土地流轉(zhuǎn)管理等方面的職能，實現(xiàn)政府對農(nóng)村服務(wù)的全覆蓋。

2 調(diào)整優(yōu)化行政架構(gòu)，切實構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政組織體系。要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，消除現(xiàn)行管理體制中存在的同一職能城鄉(xiāng)分屬不同部門的情況，嘗試把某些綜合性管理部門的交叉重疊領(lǐng)域職能進行整合。尤其是在資金項目的管理上，要改變部門各自以條條形式分散劃撥資金、項目的管理模式，切塊下達資金和項目招標，切實調(diào)動區(qū)域政府統(tǒng)籌本地區(qū)發(fā)展的積極性。在縱向行政管理體制改革中，特別要在縣一級確立比較完整的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌行政管理職能。條件具備時，可探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)(即鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所)，這樣既能減少行政運行成本，又使經(jīng)濟發(fā)展水平各異的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理與公共服務(wù)能力趨于均衡。

3 完善城鄉(xiāng)一體的市場管理體制，不斷優(yōu)化有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的資源配置體系。要通過行政管理體制改革形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，破除橫隔在城市、農(nóng)村之間的行政壁壘和政策障礙，加速形成有利于商品、服務(wù)和勞動力、土地等要素市場流動的統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)市場管理體系，提高城鄉(xiāng)資源的配置效率，降低交易成本，大力促進生產(chǎn)力發(fā)展。改變城市單向“輸血式”支持農(nóng)村發(fā)展。以及農(nóng)村勞動力等資源進入城市面臨歧視、障礙的狀況。在促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，實現(xiàn)城市與農(nóng)村資源和市場的優(yōu)勢互補和良性互動，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

4 著眼于公共服務(wù)均衡化，加快構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共服務(wù)體系。加快推進政府部門職能向農(nóng)村延伸。對于新增加的公益服務(wù)需求，特別是貧困落后地區(qū)的基本公益需求，及時出臺引導(dǎo)發(fā)展的規(guī)劃和配套政策。要建立城鄉(xiāng)教育一體化管理體制，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)教育資源，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享的長效機制。要加快建立城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，合理配置城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源。要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)援助制度，逐步完善市場化的就業(yè)機制，建立城鄉(xiāng)互動的開放式人力資源市場。要針對城鄉(xiāng)之間在社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等社會保障領(lǐng)域的差距，加快完善覆蓋城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)其他公益事業(yè)發(fā)展。推進事業(yè)單位布局調(diào)整，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的運行保障機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)事業(yè)資源共享。

三、幾點建議

行政管理體制改革是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容和主要動力，涉及利益關(guān)系的深刻調(diào)整，必須充分考慮改革對各種利益群體的影響，注重改革措施的統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進。對此，我們建議：

1 在中央建立權(quán)威機構(gòu)，統(tǒng)籌謀劃推進全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展行政管理體制改革。適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面利益關(guān)系的大幅調(diào)整，權(quán)威性不夠，或者“身在此山中”的部門難以完成重任。為此，有必要在中央層面建立利益超脫，且權(quán)威高于一般部委的特設(shè)機構(gòu)，從全局的角度規(guī)劃和協(xié)調(diào)包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌行政管理體制改革在內(nèi)的行政體制改革，提高改革的質(zhì)量，加大改革力度。

2 鼓勵先行先試，調(diào)動改革主體的積極性。要堅持分類指導(dǎo)的原則，允許各地根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)路徑、推進情況等，探索形成符合實際、各具特色的行政管理新體制。對成渝全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)等。應(yīng)真正賦予改革試錯糾錯的“特別權(quán)”，鼓勵和指導(dǎo)其展開統(tǒng)籌城鄉(xiāng)行政管理體制的系統(tǒng)性改革，為全國行政管理新體制改革探索新路、提供示范、積累經(jīng)驗。

3 著眼長遠，務(wù)實謀劃改變“城鄉(xiāng)分治”過程中必然出現(xiàn)的重要問題。這類問題涉及多個領(lǐng)域，將來最為突出的是“農(nóng)村土地所有制問題”。以往堅持農(nóng)村土地的集體所有制，保障農(nóng)民的承包地，有一個重要的考慮就是把農(nóng)民的土地作為他們最終的生活保障。隨著城鄉(xiāng)行政管理的統(tǒng)籌運行與公共服務(wù)的均衡供給，農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療問題將逐步解決。在保證耕地數(shù)量與性質(zhì)不變的前提下，有必要待條件成熟時考慮城鄉(xiāng)土地制度與相關(guān)政策是否逐步一致的問題。

責(zé)任編輯 史小今