農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老保障存在問題與對(duì)策

[摘要]農(nóng)村“空巢”老人是我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中出現(xiàn)的特殊群體。想方設(shè)法解決空巢老人的養(yǎng)老保障問題，是促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的必然要求和加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)；空巢老人；養(yǎng)老保障

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)11-0031-02

近年來，隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐加快，農(nóng)村留在家中獨(dú)居的老人不斷增多，成為“空巢”老人。其養(yǎng)老保障問題成為農(nóng)村改革發(fā)展過程中面臨的新難點(diǎn)。切實(shí)關(guān)愛“空巢”老人，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，真正使老人能夠安享晚年，這既是促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的具體要求，又是加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要舉措。

一、我國(guó)農(nóng)村“空巢”老人產(chǎn)生原因

空巢老人是指那些身邊無子女共同生活的老年人，其中既包括無子女的老人，也包括與子女分開居住的老人。其分類按照居住形式可以分為夫婦偶居的空巢老人和孤老獨(dú)居的空巢老人。據(jù)全國(guó)老齡辦2007年12月17日發(fā)布的《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》顯示，農(nóng)村地區(qū)的空巢家庭為38.3％，其中單身孤老戶為9.3％，夫妻戶為29.0％(http://www.china.com.cn/news/txt/2007-12/17/contcnt_9393034.htm)。農(nóng)村空巢老人數(shù)量日增，其原因是多方面的。一是獨(dú)生子女政策有效地控制了人口增長(zhǎng)，但同時(shí)也帶來了中國(guó)社會(huì)的老齡化。目前，全國(guó)有70％以上的老齡人分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出。二是隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)加快，農(nóng)村青壯年多在城市打工，不能長(zhǎng)期陪伴在老人身邊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人口已超過1.2億人，并以每年500萬人的速度遞增。預(yù)計(jì)到2010年，將達(dá)到1.5億人口。三是轉(zhuǎn)移到城市中的勞動(dòng)力由于戶籍制度等的差異，收入少，生活成本高，無法將父母從農(nóng)村接往城市同住，使老人被迫留守家中。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及特征

1 農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系不健全，仍以家庭養(yǎng)老為主要方式。我國(guó)還未建立全面的、統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，社會(huì)養(yǎng)老水平極低。家庭養(yǎng)老依然是現(xiàn)階段農(nóng)民養(yǎng)老的主要方式。家庭養(yǎng)老實(shí)際上是以終身積累為基礎(chǔ)，在家庭內(nèi)部進(jìn)行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，一方面農(nóng)村人口流動(dòng)幅度加大，“空巢”家庭日漸增多，家庭養(yǎng)老已受到不同程度的威脅；另一方面，隨著計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)村人口出生率明顯下降。家庭規(guī)模趨向小型化、核心化，這使家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，再加上農(nóng)民收入水平較低，致使部分年輕人可能無力承擔(dān)或不愿承擔(dān)養(yǎng)老重任?？傊?，傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老功能呈現(xiàn)日漸削弱的趨勢(shì)，這就要求社會(huì)化養(yǎng)老的普及和加強(qiáng)。

2 農(nóng)村勞動(dòng)力“空洞化”問題突出，老人勞動(dòng)強(qiáng)度普遍較大。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移使青壯年勞力減少，加之現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的制約，只能由留守老人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)土地的重任，勞動(dòng)強(qiáng)度加大。

3 土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化，使土地很難發(fā)揮其保障作用。土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。土地對(duì)農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后。農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。然而我國(guó)現(xiàn)行的土地制度在某種程度上影響了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，使得農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立缺乏較強(qiáng)的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度是在土地集體所有的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口平均分配土地，由家庭承包經(jīng)營(yíng)。這雖然保障了農(nóng)民的基本生活需要，但也造成了土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散化，直接影響了農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)和增收，限制了土地發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用。

三、解決農(nóng)村“空巢”老人養(yǎng)老保障問題對(duì)策

1 制定和完善與農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)的法律法規(guī)，維護(hù)老人的合法權(quán)益。家庭養(yǎng)老的法制化是解決家庭養(yǎng)老運(yùn)作隨意性、差異性和管理難等問題的必然出路，鑒于孝道日漸淡化的趨勢(shì)，建議對(duì)《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)內(nèi)容作適當(dāng)修訂以增加一些實(shí)質(zhì)性的處罰條款。另外，還可以制定相應(yīng)的部門法如《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的原則、形式以及責(zé)任等方面的事項(xiàng)做出明文規(guī)定，以法律形式保障老人被贍養(yǎng)的權(quán)益。同時(shí)，在廣大農(nóng)村地區(qū)大力開展以養(yǎng)老法規(guī)為內(nèi)容的普法教育與宣傳，讓村民認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老不僅是“家務(wù)事”，也是一種應(yīng)盡的義務(wù)。要健全法律援助，加強(qiáng)老年人法律服務(wù)工作，切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)村老年人的合法權(quán)益。

2 立足城鄉(xiāng)二元體制的實(shí)際，建立家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式。就目前情況而言，家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村老年入主要的、理想的養(yǎng)老方式，今后一段時(shí)期，家庭還是老人解決養(yǎng)老問題的依托和主要來源。要建立健全家庭養(yǎng)老的利益誘導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)家庭養(yǎng)老的積極性，并把家庭養(yǎng)老納入社會(huì)管理范疇，大力推行養(yǎng)老的社會(huì)化體系，將社會(huì)保障與家庭養(yǎng)老方式相結(jié)合，由政府和社會(huì)結(jié)合發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，使社會(huì)力量向家庭提供最直接的幫助。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)并不能一蹴而就，應(yīng)該采用漸進(jìn)式創(chuàng)新路徑，實(shí)行梯度推進(jìn)，城鄉(xiāng)整合，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革、完善與整合；對(duì)有缺陷的制度加以完善，缺失的制度加快建立，逐步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

最后，還要善于挖掘老年人力資源，利用老年人的層次性，實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老。老年人有低齡和高齡的差距，可以鼓勵(lì)低齡的健康老人為高齡老年人服務(wù)。

3 鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建。我國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口老齡化程度都呈梯度變化趨勢(shì)，在人口老齡化程度較高的地區(qū)對(duì)養(yǎng)老保障的需求也就越高。國(guó)家僅能為農(nóng)民建立最基本的養(yǎng)老保障，對(duì)于更高的需求就需要通過商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)滿足。目前，黨和政府正在積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的有效形式，并提出了建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建議，這為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開拓農(nóng)村市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。政府可以考慮通過鼓勵(lì)農(nóng)村壽險(xiǎn)保費(fèi)減免營(yíng)業(yè)稅，個(gè)人代理人減免所得稅等方式，扶持農(nóng)村壽險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加緊制定和完善加快農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，為農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松有利的環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)保險(xiǎn)公司積極開拓農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)。

4 通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立和發(fā)展。黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了合理的政策依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是一項(xiàng)基本制度，具有相對(duì)穩(wěn)定性，傳統(tǒng)土地制度承擔(dān)著保障農(nóng)民生存和生活的基本職責(zé)，而農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)會(huì)促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展。完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可以使土地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方均獲益，可以大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，有效留住農(nóng)村青壯年勞力，使勞動(dòng)力回流。同時(shí)增加農(nóng)民收入可以加大農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老的投入，為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立提供必要的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

5 注重農(nóng)民主體性發(fā)揮，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建立。應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新建立在對(duì)農(nóng)民權(quán)利和能力的尊重之上，把農(nóng)民的參與程度高低作為衡量農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵。建立廣泛的農(nóng)民參與機(jī)制，讓農(nóng)民享受對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估全過程的參與權(quán)和決策權(quán)，尤其要有話語權(quán)，使農(nóng)民成為制度創(chuàng)新的“局內(nèi)人”。在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的過程中，農(nóng)民有權(quán)利也有責(zé)任對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的制定、執(zhí)行和評(píng)估進(jìn)行必要的監(jiān)督。同時(shí)，相關(guān)部門要考慮到“農(nóng)民的主體性”這一重要因素，開拓新的利益表達(dá)機(jī)制，使他們的利益訴求得到充分的尊重。只有農(nóng)村社會(huì)保障制度建立和完善過程中越多出現(xiàn)農(nóng)民的聲音，農(nóng)村社會(huì)保障制度的合理性和科學(xué)性才越充分，其效果和農(nóng)民從中受益的程度才越大。

(作者單位：南陽師范學(xué)院政教系)

責(zé)任編輯 沉 香