我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的意義與方向

[摘要]我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境。因此應(yīng)藉事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，重構(gòu)中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革；意義；方向

[中圖分類號(hào)]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)11-0028-02

2009年新年伊始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)的消息。引起社會(huì)上的廣泛關(guān)注?；谥袊B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并不能簡(jiǎn)單地理解為減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，破除社會(huì)保障制度長期存在的“二元結(jié)構(gòu)”，逐步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發(fā)點(diǎn)和終極目的。

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成復(fù)雜、模式多樣，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大類，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度兩種，共計(jì)有公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)民工四種養(yǎng)老保障模式。這些養(yǎng)老保障模式費(fèi)用來源不同、保障程度不一，彼此獨(dú)立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)。“碎片化”的制度設(shè)計(jì)，無助于體現(xiàn)公平公正，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境，革弊圖新已呈必然之勢(shì)。

(一)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致待遇差距。

至上個(gè)世紀(jì)90年代，企業(yè)完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，正式確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：而國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位則未列入改革范圍，退休人員的養(yǎng)老金依舊由國家財(cái)政完全撥付，從而形成了養(yǎng)老資金來源上的“雙軌制”。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，企業(yè)繳費(fèi)一般不超過職工工資總額的20％，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8％，養(yǎng)老金與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工資水平和生活水平掛鉤：國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用是由國家和單位負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以本人工資為基數(shù)，按工齡長短核計(jì)發(fā)放。養(yǎng)老金的繳費(fèi)和發(fā)放體制上存在的“雙軌制”，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當(dāng)?shù)氖聵I(yè)單位職工和企業(yè)職工，退休后的收入差距可能相差兩倍甚至更多。事業(yè)單位職工特別是公務(wù)員養(yǎng)老被視為“游離”于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外，而享受另一種“超穩(wěn)定”、“超水平”養(yǎng)老方式的特殊群體。處在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制邊緣的農(nóng)民工養(yǎng)老，由于繳費(fèi)門檻高、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移難及15年的繳費(fèi)年限等政策限制，一直存在參保率低、退保率高等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)際上根本起不到養(yǎng)老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.3億農(nóng)民工的17％。

(二)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淤塞了社會(huì)成員的職業(yè)流動(dòng)。

企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員及公務(wù)員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的差別，不僅導(dǎo)致了他們退休后的待遇差距，還在相當(dāng)程度上淤塞了這兩類職業(yè)之間的人員流動(dòng)。企業(yè)職工調(diào)到機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，已繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)無法銜接：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員調(diào)到企業(yè)，欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒有來源，從而在客觀上形成并加劇了企業(yè)與行政事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘，嚴(yán)重妨礙了合理有序的人才流動(dòng)。行政事業(yè)單位人員如果要離開，由于沒有建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，沒有個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累，原本退休后可以領(lǐng)取的退休金又沒有了，明智的選擇當(dāng)然是留在行政單位不動(dòng)；公務(wù)員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養(yǎng)老保障；由于涉及相關(guān)人員的養(yǎng)老保障問題，政府機(jī)構(gòu)在辭退公務(wù)員問題上顧忌重重，導(dǎo)致公務(wù)員退出機(jī)制不暢，形成公務(wù)員管理中“只進(jìn)不出”的格局。

(三)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將使“城?！毕萑胴?cái)務(wù)困境。

由于一些企業(yè)繳費(fèi)不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡面臨的形勢(shì)不容樂觀。首先，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有提供資金積累，現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的情況，2005年我國城市養(yǎng)老金缺口2.5萬億元，在未來30年時(shí)間里將達(dá)到6萬億元。其次，在養(yǎng)老金缺口嚴(yán)重存在的情況下，統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的混賬管理只好挪用個(gè)人賬戶積累來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，因此從一開始，新體制就面臨著個(gè)人賬戶“空賬”問題，并隨著時(shí)間推移日益加重。2000年我國養(yǎng)老金“空賬”達(dá)到360多億元，到了2005年底，“空賬”已達(dá)8000億元。再次，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為總?cè)丝诘?.1％，2020年達(dá)到11.2％，到本世紀(jì)40年代將達(dá)到峰值3.2億人，占總?cè)丝诘?2％。隨著勞動(dòng)年齡人口比例下降，我國社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將大大加重。上海是我國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴(yán)重的城市，上海2007年“城?！敝贫荣狆B(yǎng)比為1.48:1，致使當(dāng)年基金收支缺口達(dá)50億元。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的方向

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為重構(gòu)中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了契機(jī)，應(yīng)藉此打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的藩籬，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革奠定基礎(chǔ)，也為2020年實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的社會(huì)保障體系創(chuàng)造條件。

(一)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度。

建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度有助于進(jìn)一步體現(xiàn)公平公正原則。公平的養(yǎng)老保障制度應(yīng)該沒有身份的差異，無論是國家公務(wù)員、事業(yè)單位人員，還是企業(yè)員工、自由職業(yè)者，或是農(nóng)民工，各人均應(yīng)承擔(dān)相同的自繳比例，到期均可以享受平等的社會(huì)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)則的全國“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋、人人皆有保障、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的養(yǎng)老保障體系，符合建立和諧社會(huì)的政策需求，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重大的戰(zhàn)略意義。其次，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度，才是解決我國養(yǎng)老保障制度問題的根本之策。有媒體報(bào)道，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的動(dòng)因是財(cái)政負(fù)擔(dān)問題。若僅將減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，事業(yè)單位養(yǎng)老改革，將成為“頭痛醫(yī)頭”的改革，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇降低到企業(yè)水平，而公務(wù)員養(yǎng)老改革卻不納入改革的范疇，必將增加事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻力。將事業(yè)單位養(yǎng)老改革、公務(wù)員養(yǎng)老改革、農(nóng)民工養(yǎng)老改革分而治之，我國養(yǎng)老制度的“碎片化”將從“二元”演變?yōu)椤叭薄八脑?，其面臨的問題和困境將更加嚴(yán)峻。

(二)縮減國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比重。

實(shí)行全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，面臨的突出困難是基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)問題。在事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革方案中，因提出“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計(jì)發(fā)”，就引發(fā)了是“提高企業(yè)養(yǎng)老金水平”還是“降低事業(yè)單位養(yǎng)老金水平”的爭(zhēng)議。建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，把農(nóng)民工也納入全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度體系，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇給付的差距似乎更難以平衡。按照原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民居民養(yǎng)老金收入顯然提高，但是來自于農(nóng)民的繳費(fèi)收入必然十分有限，制度財(cái)務(wù)必然是不可持續(xù)的；降低原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊，農(nóng)民工的養(yǎng)老金待遇水平適當(dāng)提高，城鎮(zhèn)居民退休收入?yún)s大幅下降。突破這一瓶頸的重要途徑是降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比重?？s減國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，加強(qiáng)企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用，尤其是加大企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重和作用，已經(jīng)成為世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的共同趨勢(shì)。我國也需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步縮減過高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，同時(shí)賦予企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以更大的責(zé)任。根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)和國際經(jīng)驗(yàn)，可以將我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的目標(biāo)替代率由目前企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的58.5％降低為20％，略高于社會(huì)救濟(jì)的水平但能夠保障退休職工最低的基本生活，這樣就可以大大降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻，有利于推動(dòng)廣大農(nóng)民工加入全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的社會(huì)保障目標(biāo)；而農(nóng)民工的加入和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的大幅度提高，又有利于解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)入口比例下降和老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來的財(cái)務(wù)困境。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，基本養(yǎng)老的責(zé)任可以全部由政府承擔(dān)，國家給每一個(gè)退休的老人發(fā)一份吃飯的錢，真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)統(tǒng)籌國民化”。

(三)大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目的顯然不是降低養(yǎng)老金水平，而是調(diào)整整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金待遇的結(jié)構(gòu)，將原來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移出來，由其他形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來承擔(dān)。為了彌補(bǔ)統(tǒng)一制度后事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的下降，必須大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是企業(yè)(職業(yè))年金。實(shí)際上，我國在上世紀(jì)90年代以來的一系列改革政策中都提倡建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，即建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但是，由于作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金屬于自愿性的，缺乏相關(guān)政策規(guī)范，因此其覆蓋面和規(guī)模還很小，發(fā)展緩慢。做大企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，一是將縮減基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后企事業(yè)減少的繳費(fèi)比例增加到“企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”中；二是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分剝離出來，合并到“企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”中，使擴(kuò)大后的企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充保險(xiǎn)，達(dá)到養(yǎng)老金替代率的40％～60％左右。最終形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體、輔之以一定的自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)新體系。企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全的個(gè)人賬戶制和累積制，每個(gè)人擁有一個(gè)社會(huì)保障賬號(hào)，具有便攜性，有利于勞動(dòng)力在不同職業(yè)和地區(qū)之間合理有序的流動(dòng)；在待遇給付上，在企事業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)與未來受益之間建立密切的精算聯(lián)系，在設(shè)定的封頂線之下，較高的費(fèi)基便可獲得較高的退休金，可以體現(xiàn)不同發(fā)展水平、不同群體、甚至不同個(gè)人之間的收入水平。如此一個(gè)各得其所、多繳多得、與個(gè)人利益密切相關(guān)的企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老制度，可以激發(fā)企事業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)的積極性，對(duì)企事業(yè)而言，企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也是增強(qiáng)凝聚力的一種手段，有助于提高職工對(duì)企事業(yè)的歸屬感，促進(jìn)企事業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益。

(作者單位：中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院)

責(zé)任編輯 于朝霞