讓中國農(nóng)民老有所養(yǎng)的夢想不再是夢

[摘要]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制建設(shè)事關(guān)國計民生。由于農(nóng)村人口眾多，國家財力有限，地區(qū)發(fā)展不平衡等因素制約，我國既不可能簡單選擇高水平的福利型模式，又不能采取完全自助型模式。應(yīng)充分調(diào)動國家、集體、農(nóng)民各方面積極性，統(tǒng)籌考慮，精心設(shè)計，建立符合我國國情的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；社會保險；模式選擇

[中圖分類號]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)11-0024-04

黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。并提出健全農(nóng)村社會保障體系，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。2008年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和溫家寶總理2009年政府工作報告均要求今年開始按10％的覆蓋面試點建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)到2020年社會保障制度覆蓋所有城鄉(xiāng)居民的目標(biāo)。這是一項事關(guān)國計民生的重大社會制度建設(shè)，為此，我們在農(nóng)村改革發(fā)展專題研究中，重點對構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到江西、四川等地進(jìn)行了調(diào)研，并與有關(guān)部門和專家學(xué)者進(jìn)行了研討，現(xiàn)就研究情況報告如下：

一、國內(nèi)外農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度比較

從世界各國的一般情況看，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立都要落后于其他群體的養(yǎng)老制度，滯后時間平均為55年。其建立制度的背景，一是各國在工業(yè)化、城市化過程中，普遍面臨農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障難以為繼、農(nóng)民面臨老年貧困等諸多問題；二是一些國家為了實施促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)業(yè)政策，需要通過建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，使老年農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場、退出農(nóng)業(yè)；三是自由平等等社會核心價值理念以及政府社會保障責(zé)任的普遍性，需要把農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障范圍。但是，由于各國政治經(jīng)濟(jì)社會歷史情況的不同，農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度模式也不同。國內(nèi)一些地方根據(jù)各自實際情況也探索了不同的保障辦法。

(一)國外農(nóng)村社會養(yǎng)老制度模式及特點。

國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度基本可以分為以下三種模式。

1 德國——“投保資助型”養(yǎng)老保障制度。

1957年聯(lián)邦德國頒布的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》將農(nóng)民納入法定強制的養(yǎng)老保險制度，1995年這一體制也被運用到民主德國。其主要任務(wù)在于，給予投保的農(nóng)場主(包括其配偶)、共同勞作的家屬及其遺屬在出現(xiàn)諸如年老、喪失勞動能力和死亡時養(yǎng)老金形式的現(xiàn)金支付，為老年農(nóng)民和過早喪失勞動能力的農(nóng)民提供基本生活保障(鄭春榮：《德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制分析》，《德國研究》，2002年第4期)。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系實行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，遵循的“援助自助者”原則，資金部分來源于投保人繳納的保險費，但很大一部分來源于聯(lián)邦政府的補貼。政府勞動與社會保障部負(fù)責(zé)對農(nóng)民養(yǎng)老保險實行統(tǒng)一立法和管理監(jiān)督，微觀運作由各州專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實行自治管理。目前，德國共有13家農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)，并組建了一個全國性的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總聯(lián)合會。

2 瑞典——“福利型”養(yǎng)老保障制度。

瑞典無論城鄉(xiāng)居民，只要達(dá)到規(guī)定的年齡就可享受國家的養(yǎng)老金，是典型的“福利型”養(yǎng)老保障模式。養(yǎng)老金的來源主要為國家的稅收，保險基金實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”。沒有積累。國家成立統(tǒng)一的社會保障委員會負(fù)責(zé)管理全國的社會保障。加拿大、瑞典、丹麥、澳大利亞、新西蘭等屬于這種情況。

另一類是南美的阿根廷、巴西、智利、烏拉圭、玻利維亞，非洲的博茨瓦納、納米比亞、南非、毛里求斯，亞洲的印度等國家，由于農(nóng)民等低收入群體普遍比較貧困，繳費能力弱，也實行非繳費性的養(yǎng)老保障制度。

3 新加坡——“自助型”養(yǎng)老保障制度。

“自助型”養(yǎng)老保障制度是一種個人繳費、完全積累的社會保障形式，主要以新加坡的中央公積金制為代表。這種模式通過國家立法以強制儲蓄的方式，要求所有雇主、雇員按照工資收入的一定比例向中央公積金局繳納公積金，由中央公積金局按照每個月應(yīng)付的利息一并打人個人的公積金賬戶，專項儲存。這種保障制度將個人退休時可享受的福利待遇和自身努力緊密聯(lián)系在一起，具有較強的社會激勵作用。中央公積金管理局是法定的中央公積金的管理部門，隸屬于國家勞工部。

上述三種模式各有特色?！案＠汀蹦Ｊ街匾暪?，體現(xiàn)了“福利國家”給全體國民的福利待遇，能最大限度地擴(kuò)大覆蓋面，防止老年貧困，其缺陷是易誘發(fā)個人責(zé)任感的缺失。保險開支占國民生產(chǎn)總值的比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重?！白灾汀蹦Ｊ綄嵭袀€人完全積累的籌資方式，對國家財政的依賴度低，受人口老齡化的影響較小，并能幫助國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但缺點在于受保人之間不存在收入再分配，不能風(fēng)險共擔(dān)?！巴侗ＹY助型”模式的養(yǎng)老金來源廣泛，體現(xiàn)了社會保險的公平目標(biāo)。同時實行現(xiàn)收現(xiàn)付，增強了社會保險基金的互濟(jì)性，其保障水平和保障程度較高。但該模式的正常運轉(zhuǎn)是以個人較強的繳費能力以及政府堅實的財政后盾作為擔(dān)保，因而需要經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展達(dá)到一定的水平。

借鑒國外的經(jīng)驗，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的選擇，需要考慮中國農(nóng)村人口較多、國家財力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，充分調(diào)動農(nóng)民、集體和國家各方面的積極性。

(二)國內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及經(jīng)驗教訓(xùn)。

1 老農(nóng)保制度的反思。

1992年，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》，開始在有條件的地方推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。該制度實行以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人賬戶、儲備積累的保險模式。此種農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著以下問題：一是不具備社會保險的特征，養(yǎng)老保險資金幾乎完全來源于個人：二是保障水平低；三是基金管理以縣級為統(tǒng)籌單位，管理水平低，保值增值難。1999年，由于種種原因，國務(wù)院決定對已有的農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)實行清理整頓。

2 新農(nóng)保制度的探索。

近年來，一些地區(qū)逐漸探索新農(nóng)保制度，為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的全面建立積累了有益實踐經(jīng)驗。

蘇南模式。實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，統(tǒng)籌建立老年養(yǎng)老補貼。以政府高補貼和實行“一個體系，兩種制度”，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相互銜接的預(yù)留通道為特征。堅持“個人負(fù)擔(dān)、集體補貼、財政補助”的原則，繳費按當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民純收入25％左右或參照上年城市企業(yè)職工平均繳費工資基數(shù)的50％的20％左右確定，個人負(fù)擔(dān)40％左右，集體和財政負(fù)擔(dān)60％左右，對純農(nóng)戶和弱勢群體實行財政補貼。蘇南模式是在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)和城市化進(jìn)程加快的前提下形成的，代表了中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢。由于政府的高補貼，調(diào)動了農(nóng)民參保的積極性；通過解決農(nóng)保和城保的銜接問題，較好地解決了城市化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問題。但這一模式的財政壓力較大。

北京、寶雞模式。實行個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金(政府養(yǎng)老補貼)相結(jié)合的模式。北京參保農(nóng)民繳費滿15年，最低繳費標(biāo)準(zhǔn)為本區(qū)縣上年農(nóng)民人均純收入的10％(2008年年繳費950元～970元)，男滿60周歲、女滿55周歲，便可享受“個人賬戶加280元基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。寶雞市農(nóng)民繳費為參保農(nóng)民所在縣(區(qū))農(nóng)民人均純收入的10％～30％，(平均繳費標(biāo)準(zhǔn)為245元／年)。參保農(nóng)民可根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力自由選擇。北京、寶雞模式的特點主要有：一是財政補“出口”，基礎(chǔ)養(yǎng)老金或政府養(yǎng)老補貼由財政補貼，寶雞還對完全喪失勞動能力的農(nóng)村貧困殘疾人養(yǎng)老保險費給予補貼。二是個人繳費、集體補助和財政補貼全部記入個人賬戶，實行完全積累、實賬管理，基金所有權(quán)清晰，便于查詢、轉(zhuǎn)移、繼承。三是捆綁式繳費。寶雞年滿60周歲以上人員享受養(yǎng)老保險待遇時，其符合參保條件的家庭成員(配偶，兒子、兒媳、上門女婿及配偶)須按規(guī)定參保繳費。這種體現(xiàn)普惠式的制度安排，又把繳費作為新農(nóng)保制度的核心，而不盲從于政府完全承擔(dān)農(nóng)村老年人口生活費用的福利制度，體現(xiàn)了公平和效率相結(jié)合的原則。四是北京市強調(diào)城鄉(xiāng)居民享受同樣的待遇，打破了以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙。

東莞模式。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合模式，集體補助作用突出。保費由市、鎮(zhèn)、村和個人共同負(fù)擔(dān)。農(nóng)民基本養(yǎng)老金與繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤，并隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化做適當(dāng)?shù)闹笖?shù)變動。農(nóng)民的繳費基數(shù)按每人每月400元核定，每年遞增2.5％。繳費比例為11％，集體負(fù)擔(dān)6％，個人負(fù)擔(dān)5％。繳納比例個人部分每五年增加1％，直至達(dá)到14％并保持不變。東莞由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，村委會除承擔(dān)原來集體所應(yīng)該承擔(dān)的部分外，還承擔(dān)個人繳費部分，市財政補貼力度也比其他地區(qū)要高得多。

通江模式。實行多方式籌資的個人賬戶養(yǎng)老保險模式，采取“農(nóng)民個人繳費為主、集體補助為輔、政府適度補貼”的辦法。針對農(nóng)民現(xiàn)金收入不足的情況，一是采取“糧食換保障”的方式，利用國家給農(nóng)民兌現(xiàn)糧食直補資金的有利時機(jī)，按照自愿、公開原則，對實行“糧食換保障”的農(nóng)產(chǎn)以社為單位造冊統(tǒng)計，統(tǒng)一辦理。二是為吸引骨干人才，政府對特殊人群給予參保補貼。三是開展“獎金換保單”活動。近年來，該縣在設(shè)置的各項獎勵中全面推行獎金換養(yǎng)老保單的方式，推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作。四是創(chuàng)新個人賬戶功能。縣農(nóng)保局與縣信用合作社推出保單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。在養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)上，按照個人賬戶積累總額，實行保底彈性的計發(fā)辦法。同時，建立了儲備調(diào)劑金賬戶，適時對領(lǐng)取養(yǎng)老保險金人員的待遇進(jìn)行調(diào)整，使養(yǎng)老保險金水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持同步，以增加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的吸引力。

以上一些地方大膽探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，取得了許多有益的經(jīng)驗。如建立各方面能夠承擔(dān)和有基本保障功能的個人繳費、集體補助和政府補貼等多種籌資分擔(dān)機(jī)制；待遇保障調(diào)整機(jī)制；公平效率結(jié)合機(jī)制；基金有效運行管理機(jī)制，以及與其他領(lǐng)域政策功能互動機(jī)制等。當(dāng)然，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點也存在著仍需解決的問題：一是試點工作缺乏全國統(tǒng)一性的政策，各地模式不統(tǒng)一，大規(guī)模推廣有一定難度；二是財政補貼水平參差不齊，缺乏財政資金支持的地區(qū)農(nóng)民的參保意愿比較低；三是在基金的投資管理政策不完善，基金保值增值難。

二、全面建立新農(nóng)保制度應(yīng)把握的基本原則和有關(guān)政策

建立新農(nóng)保制度，要符合中國農(nóng)村人口多、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力有限、地區(qū)不平衡等基本國情，要借鑒和吸取國內(nèi)外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)。

(一)堅持低門檻、廣覆蓋，保基本、可持續(xù)，要自愿、便轉(zhuǎn)移的基本原則。

低門檻，廣覆蓋。新農(nóng)保作為一種資源，其稀缺性決定了在對這種資源進(jìn)行分配時必須追求公正性的原則。要通過“低水平，廣覆蓋”，使更多需要老年保障的農(nóng)民老有所養(yǎng)，老有所依。農(nóng)民繳費和政府補助宜低水平起步。從各地試點情況看，籌資標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)民人均純收入的4％～10％，由各地根據(jù)實際情況自行選擇籌資比例應(yīng)該比較合適可行，或設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)民根據(jù)各自情況自行選擇不同繳費，多交多得。

?；?、可持續(xù)。新農(nóng)保制度應(yīng)該自始至終以滿足農(nóng)民的現(xiàn)實需求為中心。我國是發(fā)展中的國家，“?；荆沙掷m(xù)”的原則是權(quán)衡農(nóng)民基本需要和我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實和長遠(yuǎn)發(fā)展能力的合理選擇，應(yīng)走異于西方諸國“高福利”的道路的發(fā)展型福利體制。保障待遇和政府補助要量力而行，農(nóng)村養(yǎng)老保障待遇水平應(yīng)兼顧各方面收入分配水平，適當(dāng)高于農(nóng)村低保水平，以人均純收入30％～40％為宜。財政補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放“出口”的辦法，使得政府補助的資金效益直接，農(nóng)民直接受益，是比較現(xiàn)實可行的選擇，同時政府應(yīng)考慮對個人繳費困難的人員予以補助。

要自愿、便轉(zhuǎn)移。制度建立初期，要尊重農(nóng)民的意愿，參保應(yīng)采取自愿原則，便轉(zhuǎn)移的特點則使得農(nóng)民在不同區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間流動過程，車受的養(yǎng)老保障能夠順利銜接，這是實現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的必然要求。同時針對目前我國農(nóng)村的各方面人員素質(zhì)和管理水平，還要采取簡便易行的辦法，可及、便利、見實效。

(二)堅持個人繳費、集體補助和政府補貼的多元籌資原則。

新農(nóng)?；I資應(yīng)集個人、集體和國家三者的力量，在整個社會不同人之間以及社會不同代際之間，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。這既是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會保險制度的基本籌資方式，也是各方面合理分擔(dān)的責(zé)任要求，體現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險社會共濟(jì)的屬性，確定了公共財政的投入責(zé)任和政府對農(nóng)民的引導(dǎo)、激勵和扶持，從而使新農(nóng)保制度的風(fēng)險防范能力更強，保障能力更足。

(三)堅持基本養(yǎng)老保險與土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、集體組織養(yǎng)老相結(jié)合的原則。

目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍處在探索階段，制度的建立和完善需一定時間。做為一個發(fā)展中的人口大國，城市化水平相對滯后，農(nóng)民數(shù)量龐大，國家財力有限，且地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，現(xiàn)階段社會養(yǎng)老保障還難以完全替代家庭保障。調(diào)查顯示，子女供養(yǎng)在農(nóng)村中的重要地位顯而易見。土地是農(nóng)民的“衣食之源，生存之本”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)、土地生產(chǎn)率的提高，將更有利于土地保障功能的發(fā)揮，也將是對基本養(yǎng)老保險的極大補充。家庭和社區(qū)是老人生活的重要組成部分。所以，應(yīng)堅持基本養(yǎng)老保險與家庭、土地、集體組織養(yǎng)老相結(jié)合多層次的養(yǎng)老保障體系。

(四)堅持與農(nóng)民工養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、五保供養(yǎng)、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶持政策等農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相銜接的原則。

新農(nóng)保制度應(yīng)該主要立足于建立針對純粹務(wù)農(nóng)農(nóng)民的創(chuàng)新模式，同時還必須全面地考慮到農(nóng)民身份變化可能帶來的保障銜接問題，避免制度出現(xiàn)人員覆蓋時的盲區(qū)和疊區(qū)。新農(nóng)保制度力圖解決的是基本涵蓋所有農(nóng)民在內(nèi)的養(yǎng)老問題，而現(xiàn)有的五保供養(yǎng)制度和最低生活保障制度解決的是貧困人群的養(yǎng)老和基本生活保障問題，計劃生育家庭獎勵扶持政策解決的是對國家和社會作出貢獻(xiàn)的部分人員的補償性和獎勵性養(yǎng)老保障補助，所以要做好這些制度間的統(tǒng)籌平衡銜接。同時要與農(nóng)民工養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障和老農(nóng)保等制度做好銜接通道，切實保障農(nóng)民在制度建設(shè)和變革時期的權(quán)益。

三、有關(guān)意見和建議

近三年應(yīng)該是我國新農(nóng)保制度建設(shè)初創(chuàng)時期，這對中國的現(xiàn)今和未來都有著至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)社會和政治影響，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，精心設(shè)計，妥善解決制度建設(shè)過程面臨的有關(guān)問題。為此，提出如下意見和建議：

(一)避免碎片化，統(tǒng)籌制度設(shè)計。

一是要有包容性、過渡性。城市化、工業(yè)化將使中國農(nóng)村的人口不斷減少，其身份變換頻繁，考慮二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城保職工和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度一時難以整合，但要顧及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，新農(nóng)保制度要考慮與城保相對獨立，又可以相互轉(zhuǎn)換的模式，應(yīng)當(dāng)有利于與城保、工保(農(nóng)民工養(yǎng)老保險)、土保(被征地農(nóng)民基本生活保障)等其他制度的合理銜接和順利過渡，其覆蓋面應(yīng)考慮城鄉(xiāng)無保障居民，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障打好基礎(chǔ)。農(nóng)民工和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險都不應(yīng)成為與農(nóng)保并駕齊驅(qū)的制度，但要盡快制定有關(guān)參保辦法。

二是要有銜接性、進(jìn)退性。目前我國農(nóng)村已經(jīng)有一些帶有養(yǎng)老性質(zhì)的基本生活保障制度，其中有救濟(jì)性的“五保戶”供養(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度，有獎勵性的計劃生育獎勵扶持等制度。新農(nóng)保制度的建立可能暫時不能代替這些制度，但要有銜接，要從整體收入分配格局考慮平衡，使其與農(nóng)村家庭養(yǎng)老、個人儲蓄、商業(yè)保險等組成完整的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系?？傊贫炔荒芴啵荒芴珌y。

(二)補貼加賬戶，創(chuàng)新制度模式。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式的選擇應(yīng)體現(xiàn)中國農(nóng)村特殊的制度環(huán)境。建議參照許多國家承擔(dān)對公民基本保障責(zé)任的做法，通過實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金(老年津貼)，建立政府對農(nóng)村老人的直補機(jī)制，從而體現(xiàn)社會公平性、福利性。同時發(fā)揮激勵功能，通過建立繳費“個人賬戶”，鼓勵多繳多得。采取“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，基金由個人繳費、集體補助、財政補貼構(gòu)成，納入財政專戶實行收支兩條線管理。財政補助采取“補出口”的方式，按基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額補助?？傊ㄟ^建立以個人繳費為主、集體合理補助和政府適當(dāng)補貼等多渠道的籌資機(jī)制，明確責(zé)任，實現(xiàn)輸血和造血機(jī)制并舉，建立有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

(三)合理確定資金來源，多渠道籌資。

鑒于農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民收入較低，國家財力有限的情況，新農(nóng)保制度建立之初的籌資應(yīng)低水平起步，逐步提高保障水平。尤其需要統(tǒng)籌研究國家保障資金的穩(wěn)定和持續(xù)來源問題。

一是開征新稅種。如開征高消費稅，對購買別墅、高檔汽車、游艇以及高爾夫等高消費行為加收高消費稅，為二次分配提供財力支持?？裳芯块_征煙草稅、資源稅，既可降低不健康行為以及石油、煤炭、電力等資源性行業(yè)憑借壟斷地位取得的高收入。有助于社會公平，同時為社會福利籌集資金。

二是劃撥部分國有資產(chǎn)充實社會福利資金來源。通過建立和完善國有資本金預(yù)算，可籌集部分資金用于社會福利。還可考慮將國有土地出讓收益的一部分用于社會保障福利。

三是增加發(fā)行社會福利彩票籌資。2007年，國家從1000多億元的社會福利和體育彩票銷售收入中取得的公益金分別達(dá)217億元和127億元。1994年以來上述兩種彩票銷售收入快速增長，目前仍有發(fā)行社會福利彩票的籌資空間。

(四)切實抓好試點推廣，允許探索創(chuàng)新。

2009年在全國選擇10％的縣(市、區(qū))開展新農(nóng)保試點應(yīng)允許各試點縣(市、區(qū))在按照中央有關(guān)部門下發(fā)的指導(dǎo)意見做好相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，開展制度創(chuàng)新。中央要及時了解試點情況建立自我校正機(jī)制。有些地方開展的糧食和土地?fù)Q社保的實踐探索以及新農(nóng)保基金賬戶功能的創(chuàng)新性實踐，應(yīng)予以繼續(xù)探索和關(guān)注。

(五)管理監(jiān)督和操作功能的分工整合。

在橫向上，目前在農(nóng)村的社會事務(wù)管理中有低保救災(zāi)的民政部門、合作醫(yī)療的衛(wèi)生部門、計劃生育的計生部門等，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，能整合的盡量整合。在縱向上。試點階段以縣級統(tǒng)籌為主，制度推開后要盡量提高統(tǒng)籌層次。在手段上，為滿足流動性和管理個人賬戶的需要，要同時考慮利用先進(jìn)信息手段進(jìn)行管理，信息卡最好是標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化和唯一化，從而有利于流動性、便攜性和自主性，還有規(guī)范性和透明性。此外還要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理和社會化發(fā)放制度，確保制度有效安全運行。

(六)大力發(fā)展社區(qū)和社會養(yǎng)老服務(wù)保障。

社會保障主要有經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障。長期以來，中國社會保障制度建立和完善過程中，在制度設(shè)計和執(zhí)行上，過分偏重于資金保障，而忽略了服務(wù)保障。目前國家在規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)體系建設(shè)時，應(yīng)考慮社區(qū)和社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，制定相應(yīng)的財稅政策鼓勵社會投資舉辦或公辦民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。這也是擴(kuò)內(nèi)需的增長點。

(本文作者：財政部社會保障司司長)

責(zé)任編輯 史小今