對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的兩條建議

9月19日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)?！兑庖姟酚袃煞矫鏄O具新意，一是提出對(duì)地方性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，二是提出地方國(guó)資委直接持股的問題。這兩方面對(duì)于國(guó)資管理體系都極具探索意義，在現(xiàn)今“摸著石頭過河”的改革階段，我們必須實(shí)事求是地分析并解決問題。在此，筆者對(duì)地方性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管及地方國(guó)資委直接持股這兩個(gè)方面提出兩點(diǎn)建議。

建議地方國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從統(tǒng)一監(jiān)管過渡到分類監(jiān)管

對(duì)于出資人地位，《國(guó)資法》明確規(guī)定國(guó)資委作為國(guó)家出資企業(yè)出資人?！兑庖姟酚謱?duì)于國(guó)資委作為國(guó)家出資企業(yè)的出資人地位給予了更加詳盡的規(guī)定?！兑庖姟芬?guī)定地方國(guó)資委應(yīng)根據(jù)授權(quán)對(duì)地方金融企業(yè)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，同時(shí)規(guī)定建立健全公用事業(yè)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。

對(duì)于國(guó)資委的監(jiān)管權(quán)，《意見》明確要求積極探索經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑，規(guī)定地方國(guó)資委可根據(jù)本級(jí)人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一并納入監(jiān)管范圍。

這兩方面的規(guī)定充分反映了國(guó)資委在改革過程中“走小步，走一步看一步”的方法論，在戰(zhàn)略上是成功的。然而，需要說明的是，作為國(guó)有出資企業(yè)監(jiān)管者的國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類監(jiān)管將會(huì)更有效率。

《意見》要求探索將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑。在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中包含有大量的不以營(yíng)利為目的的國(guó)有資產(chǎn)，其中就以財(cái)政補(bǔ)貼的公交、地鐵等關(guān)系到人民生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施為代表。這些財(cái)產(chǎn)既是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也不以營(yíng)利為目的。

對(duì)于《意見》中提及的各類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可進(jìn)一步細(xì)分為營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)和非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。其中各類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中以營(yíng)利為目的的資產(chǎn)統(tǒng)稱為營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)，其余不以營(yíng)利為目的資產(chǎn)統(tǒng)稱為非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。

營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)由國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管，從地方到中央逐漸實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管，這是一個(gè)重大戰(zhàn)略舉措。對(duì)各類營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于調(diào)整優(yōu)化地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)配置效率。從早期的分散監(jiān)管到現(xiàn)在的統(tǒng)一監(jiān)管，以實(shí)踐不斷證明統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)越性，這是一種“摸著石頭過河”的穩(wěn)健方法論的反映，我們必須予以肯定。

非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)盡管屬于國(guó)有資產(chǎn)，由于其特殊性，建議應(yīng)由財(cái)政獨(dú)立支持。非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)由于其非營(yíng)利性以及大部分屬于公共事業(yè)資產(chǎn)的屬性，決定了其應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支持，這是法律規(guī)定國(guó)家財(cái)政的義務(wù);同時(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)家財(cái)政公共預(yù)算如若分開則將更合理、更有效率，故非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算由公共財(cái)政管理更為合適。國(guó)家稅收解決的是非營(yíng)利性公共事業(yè)資產(chǎn)的問題，故其監(jiān)管職責(zé)也應(yīng)由財(cái)政履行。因此，建議把營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)劃分給國(guó)資委監(jiān)管而非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)劃分給財(cái)政管理。

這是有其客觀合理性的。從部門職責(zé)而言，由于法律規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)必須實(shí)現(xiàn)增值保值，這與國(guó)資委的定位和職權(quán)是不相沖突的;而與此相對(duì)比，作為統(tǒng)籌全國(guó)收入支出的財(cái)政部門如果牽扯到具體的國(guó)有資產(chǎn)的保值增值問題，則不能保證其能公平地對(duì)待各種所有制企業(yè)，資源將有可能向國(guó)家出資企業(yè)傾斜。這對(duì)于其他所有制企業(yè)是不公平的，也違背了財(cái)政部門統(tǒng)籌公共收支的職責(zé)。

從效率方面而言，一方面國(guó)資委對(duì)營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管能使國(guó)資委可以集中全力完成國(guó)有資產(chǎn)增值保值的使命，而如果國(guó)資委需要同時(shí)監(jiān)管非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)，其監(jiān)管的效率必然降低;另一方面，國(guó)資委通過經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)而取得收益，這部分收益通過稅收形式流向財(cái)政，財(cái)政從而能補(bǔ)貼非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的資金缺口，提高資金的獲得與運(yùn)用效率。

從考核方面而言，對(duì)國(guó)資委工作的考核標(biāo)準(zhǔn)就是確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，而對(duì)財(cái)政考核標(biāo)準(zhǔn)的其中一項(xiàng)就是確保公共預(yù)算能獲得有效執(zhí)行。非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)資委監(jiān)管，這些資產(chǎn)的非營(yíng)利屬性與國(guó)資委確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)是不相符的，從而對(duì)國(guó)資委工作的考核也造成一定困難;而把非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)歸由財(cái)政管理，既符合財(cái)政的職能，也滿足對(duì)財(cái)政的考核范圍，提高了對(duì)這部分資產(chǎn)考核的效率。

建議地方國(guó)資委從直接持股過渡到間接持股

《意見》提出，“地方國(guó)資委要積極探索直接持股方式”。從字面理解，國(guó)資委對(duì)于直接持股的態(tài)度似乎只停留在“探索”階段。但《意見》更進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)“依法通過股東代表參加企業(yè)股東(大)會(huì)反映出資人意志”，借此可以判斷出國(guó)資委對(duì)于直接持股的迫切追求。這種直接持股的模式是否是一只“好貓”，筆者認(rèn)為不然。《意見》中探討的直接持股問題存在兩大不足。

一是直接持股會(huì)使地方國(guó)資委從此局限于出資人的地位而喪失了作為監(jiān)管者的權(quán)力。國(guó)資委在既是監(jiān)管者又是出資人的前提下，如果對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接持股，國(guó)資委不能規(guī)避“婆婆+老板”的問題。在這種情況下，只能讓事實(shí)上已經(jīng)持股的國(guó)資委成為“干凈的出資人”，徹底剝奪國(guó)資委作為監(jiān)管者的A權(quán)力。監(jiān)管權(quán)力的讓渡最終會(huì)使國(guó)資委陷入被動(dòng)，使國(guó)資委成為被監(jiān)管者。

二是地方國(guó)資委直接持股使多個(gè)“國(guó)資委”存在成為必然。由于國(guó)家出資企業(yè)所處行業(yè)以及企業(yè)之間的差異化，直接導(dǎo)致了由單個(gè)國(guó)資委持股管理的低效性，客觀上這種差異化最終會(huì)促使國(guó)資委分化為“金融國(guó)資委”、“公共事業(yè)國(guó)資委”等多個(gè)“國(guó)資委”，國(guó)資委的權(quán)力必將由于直接持股而走向弱化。故國(guó)資委應(yīng)該探討間接持股的合理性。

地方國(guó)資委在持股問題上可采取間接持股模式。該模式使得地方國(guó)資委能規(guī)避“婆婆+老板”問題的產(chǎn)生。通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司而非國(guó)資委對(duì)國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行直接持股，從而國(guó)資委實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的間接持股。通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司間接持股的國(guó)資委明確了其間接出資人地位的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)的監(jiān)管。

間接持股模式有其合理性，同時(shí)也規(guī)避了潛在的問題。更值得指出的是這種方式能很決地解決好實(shí)踐中有關(guān)國(guó)資委監(jiān)管的問題。國(guó)資委應(yīng)積極探討對(duì)國(guó)家出資企業(yè)通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)間接持股的道路。

當(dāng)前是國(guó)資管理體系發(fā)展成熟的關(guān)鍵時(shí)期，通過地方國(guó)資委的分類監(jiān)管和間接持股，可以有效解決國(guó)資委定位及監(jiān)管中的具體問題。隨著這些制度性問題的完善，筆者相信在新國(guó)資系統(tǒng)的運(yùn)行下，國(guó)資管理將更加規(guī)范和富有效率。