關(guān)于基層央行集中采購工作規(guī)范性問題的思考

摘要：2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發(fā)了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》，基層央行隨后也相應(yīng)制定了集中采購實施細則和操作規(guī)程，這對于加強人民銀行集中采購管理、規(guī)范集中采購行為提供了制度保證。本文從基層央行采購工作的現(xiàn)狀分析入手，總結(jié)出當前其存在的主要問題，并提出了幾點提高基層央行集中采購工作規(guī)范化水平的建議。

關(guān)鍵詞：基層央行；集中采購；思考

中圖分類號：F832，31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0077-04

一、引言

2003年1月1日我國頒布了《采購法》，人民銀行總行于2004年9月10日制定下發(fā)了《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》(以下簡稱“管理辦法”)，基層央行隨后也相應(yīng)制定了集中采購實施細則和操作規(guī)程，這對于加強人民銀行集中采購管理、規(guī)范集中采購行為提供了制度保證。特別是近年來，上級行加大對下級行的審計檢查和執(zhí)法監(jiān)察力度，有效地促進了基層央行集中采購制度的不斷完善，提高了資金使用效益，一定程度上從源頭遏制了采購過程中的錢權(quán)交易和商業(yè)賄賂等腐敗行為，基層央行集中采購工作得到了不同程度的加強和提高。但是，日前在對基層央行進行執(zhí)法監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)，實際操作過程中仍然存在一些不容忽視的問題，需要高度重視和采取對策加以解決。本文從基層央行采購工作的現(xiàn)狀分析入手，總結(jié)出當前其存在的主要問題，并提出了幾點提高基層央行集中采購工作規(guī)范化水平的建議。

二、基層央行集中采購工作現(xiàn)狀分析

(一)集中采購工作逐步規(guī)范

人民銀行總行《管理辦法》頒發(fā)后，由于沒有經(jīng)驗可借鑒，加之集中采購范圍廣、程序多、專業(yè)性技術(shù)性較強，基層央行集中采購管理工作只能在實踐中不斷規(guī)范和完善。經(jīng)過四年多的摸索，目前基層央行的集中采購工作程序不斷規(guī)范，操作方式逐漸成熟，工作經(jīng)驗日益積累，集中采購工作取得的成效已得到廣大干部職工的認可和好評。一是建立了集中采購規(guī)章制度。目前，基層央行均制定了《集中采購實施細則》，部分還針對集中采購工作制定了集中采購議事制度、基建項目工作流程等，對集中采購組織崗位設(shè)置、崗位分工、崗位職責(zé)進行了明確劃分，從制度上規(guī)范了集中采購的組織管理、范圍、程序、驗收、結(jié)算以及信息統(tǒng)計、檔案管理等各個環(huán)節(jié)，使集中采購有章可循。二是設(shè)立了集中采購組織機構(gòu)。包括成立集中采購管理委員會(以下簡稱“管委會”)及集中采購管理辦公室(以下簡稱“采管辦”)，并設(shè)立了評審人員庫。

(二)采購項目細化、限額標準明確

2004年以來，人民銀行總行每年都下達集中采購項目及限額標準，總體來說，納入集中采購的項目呈逐年遞增趨勢，內(nèi)容越來越細化，限額標準更加明確。一是納入項目增多。2004年人民銀行總行集中采購項目只有5項，2005年將“電梯、貨梯”納入集中采購范圍，2006年各分行、營業(yè)管理部、省會(首府)城市中心支行和副省級城市中心支行集中采購項目將“基建工程鋼筋、水泥等建材”納入集中采購范圍，2007年人民銀行總行又將“監(jiān)控報警系統(tǒng)主要設(shè)備”納入集中采購范圍。二是項目內(nèi)容更加細化。2007年對分散采購制定了限額標準。三是適時調(diào)整限額標準。根據(jù)人民銀行的實際情況，總行2006年將除集中采購項目外的單項或批量采購的限額由10萬元提高到50萬元。2007年對“貨梯、辦公家具、公務(wù)用車”明確規(guī)定了金額標準。

(三)采購工作程序周期較長

基層央行于每年年末都將提出下一年度的采購需求，并經(jīng)過逐級審核后向人民銀行總行管委會上報采購計劃，以便于及時掌握各分支行的采購需求量并進行審核。但是，目前采購計劃審核指標下達都在次年的6月份左右，而且《中國人民銀行集中采購工作規(guī)程》(以下簡稱“工作規(guī)程”)規(guī)定“采取公開招標、邀請招標方式采購的，應(yīng)在35個工作日內(nèi)確定中標供應(yīng)商”；《招標投標法》規(guī)定“自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日”。從采購申請立項、論證、計劃、申報、實施和驗收，至少需要近八個月時間，極大地影響了集中采購工作任務(wù)的完成，使一些急需、特殊的需求將無法按時得到滿足。

(四)存在年底采購量“井噴”現(xiàn)象

從目前基層央行集中采購工作情況來看。存在年末特別是十二月份采購量激增的現(xiàn)象。主要是部分基層央行由于多種原因。很難提前半年甚至一年結(jié)合全年業(yè)務(wù)發(fā)展情況，全面考慮、準確估計本年需求，并提供商品質(zhì)量、數(shù)量、金額等完全準確的采購計劃。預(yù)算和采購計劃的準確性難以保證。集中采購預(yù)算編制水平不高。采購計劃編制“頭輕腳重”一方面增加年末集中采購的工作量，另一方面因受到時間、供貨、發(fā)票開具等因素的制約，難以充分體現(xiàn)集中采購的規(guī)模效應(yīng)。

三、當前基層央行集中采購工作中存在的突出問題

(一)集中采購法規(guī)制度尚待明確

集中采購工作是一項新業(yè)務(wù)，無論是法律本身還是配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。經(jīng)過幾年的探索和研究。人民銀行雖然出臺了部分與之配套的采購制度和措施，但在實際操作過程中，還存在法規(guī)和制度上尚不明晰的問題。如《管理辦法》第二十九條“采購機構(gòu)(部門)應(yīng)自覺接受監(jiān)督檢查，如實反映情況，提供有關(guān)資料”，但并未規(guī)定對違反上述的行為處罰。第三十三條處罰內(nèi)容不具體。如違反第三十三條第二款“將應(yīng)集中采購的項目化整為零或采取其他手段規(guī)避集中采購的”，按規(guī)定是“應(yīng)依法追究直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人的經(jīng)濟、行政責(zé)任”，實際操作中，具體追究誰，承擔何種經(jīng)濟、行政責(zé)任都不明確。首先是經(jīng)濟責(zé)任的種類不明確；其次是承擔經(jīng)濟責(zé)任的金額不明確；最后是行政責(zé)任的種類不明確。

(二)集中采購管理制度執(zhí)行不力

一是基層央行組織機構(gòu)行使職權(quán)不均衡。有的采管會沒有能很好的履行職責(zé)，很少有對集中采購管理和監(jiān)督的工作進行記錄，對采購計劃外的臨時急需性以及追加預(yù)算的采購事項，沒有履行審核的職責(zé)。有的單位名義上有采管會組織，但在采購管理工作的實際運作中，則是以行長辦公會代替采管會，采管會形同虛設(shè)。二是制度建立不完整。部分基層央行在制度建立方面重視不夠，不同程度的缺少《管理辦法》和《工作規(guī)程》中規(guī)定的應(yīng)建立的6項制度。三是沒有嚴格執(zhí)行總行集中采購項目及限額標準規(guī)定，部分項目未納入集中采購范圍。四是管采未徹底分離，難以有效制約。部分基層央行未嚴格執(zhí)行“財權(quán)與事權(quán)分離、管理與操作職能分離”的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致集中采購各環(huán)節(jié)之間職責(zé)不分、權(quán)責(zé)義不明，協(xié)調(diào)機制不順，給采購工作帶來了摩擦。這是基層行普遍存在的問題。

(三)采購操作程序存在不規(guī)范現(xiàn)象

一是采購預(yù)算編制不完善。對集中采購工作缺少預(yù)見性，采購預(yù)算編制過于粗糙，導(dǎo)致臨時性采購需求增加，給規(guī)范集中采購工作帶來了一定難度，而且也容易滋生腐敗問題。二是采購方式選擇不符合規(guī)定。一些應(yīng)該實行公開招標的采購項目，實際卻以邀請、詢價、競爭性談判方式采購。三是公開招投標、邀請招標時采購單位不足規(guī)定數(shù)量，邀請、詢價招標過程簡單。四是合同簽定不夠規(guī)范。

(四)集中采購的監(jiān)督管理不到位

一是采購監(jiān)督機制不夠完善。《管理辦法》對內(nèi)審、紀檢的監(jiān)督檢查職責(zé)作了相關(guān)規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定，沒有明確內(nèi)審、紀檢等部門各自的監(jiān)督重點，檢查的方式方法也不明確，缺乏可操作性。二是集中采購監(jiān)管部門參與具體操作環(huán)節(jié)多，從宏觀上進行政策指導(dǎo)和監(jiān)督管理的少。三是集中采購部門與會計、紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等相關(guān)部門缺乏經(jīng)常的、穩(wěn)定的溝通機制，協(xié)調(diào)配合不夠密切，沒有形成監(jiān)督合力。四是民主監(jiān)督渠道不夠暢通。職工的民主監(jiān)督意識不強。大部分基層央行在集中采購活動中，一般只注重對結(jié)果的公示，而對采購過程和重要環(huán)節(jié)公示的渠道單一、范圍有限，以會議通報形式在中層干部范圍公示為主，一般職工對采購工作知曉程度不高，無法起到監(jiān)督作用。

(五)集中采購檔案管理有待加強

目前，基層央行集中采購程序相對規(guī)范很多，但是對檔案管理工作重視不夠。一是采購檔案歸集不完整，對相關(guān)采購程序性資料收集不齊，不同程度的缺少中標通知書、定標文件、補充合同等資料。二是檔案保管不合規(guī)。采購過程結(jié)束后，集中采購文件未納入全行檔案管理范圍，部分采購資料分散在其它相關(guān)部門的現(xiàn)象依然存在。三是后續(xù)管理不完善。基層央行實際工作中，采購物品入庫后。由倉庫保管人員按照行長辦公會研究的意見，直接通知有關(guān)部門開具領(lǐng)用單領(lǐng)取，而沒有經(jīng)采購單位組織進行驗收，沒有形成驗收報告上報采管會，導(dǎo)致采購檔案管理不完整。

(六)組織機構(gòu)職能缺位

根據(jù)總行規(guī)定，基層央行都成立了采管會、采管辦等組織機構(gòu)，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范采購行為，明確工作職責(zé)。但獨立的集中采購職能機構(gòu)尚未建立，成員都是職能部門人員兼職。一方面，難以實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置上“采管”的真正分離；另一方面，由于沒有專職工作人員，在處理業(yè)務(wù)工作與采購工作關(guān)系上難免顧此失彼，實際采購工作中往往會出現(xiàn)拖拉、效率不高的現(xiàn)象。獨立集中采購職能機構(gòu)的缺位，很大程度上制約了集中采購工作的開展。

(七)專業(yè)技術(shù)人才匱乏

集中采購工作是一個貫穿計劃、采購、管理、驗收等各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工作，在采購過程中，納入集中采購的貨物、工程、服務(wù)等項目批次多、數(shù)量大、種類雜，對采購管理人員在掌握集中采購專業(yè)知識領(lǐng)域的深度和廣度上有一定的要求，但是由于采管會、采管辦、評審庫的人員大多都是兼職，平時又疏于對集中采購知識、政策制度的學(xué)習(xí)，專業(yè)能力相對不足。主要表現(xiàn)為：一是集中采購隊伍的政策理論水平、知識水平及專業(yè)管理能力整體上偏低；二是專業(yè)評審人才匱乏，對一些專業(yè)性、技術(shù)性強的采購項目評審把握不準，影響評審工作質(zhì)量。

(八)基礎(chǔ)信息工作薄弱

一是缺少對供應(yīng)商的系統(tǒng)管理和資格審查機制。主要是對供應(yīng)商的信息收集工作不重視，部分基層央行沒有建立“供應(yīng)商信息庫”，對供應(yīng)商產(chǎn)生沒有實地考察，對入圍供應(yīng)商的產(chǎn)生缺乏統(tǒng)一的準入機制，沒有制定對供應(yīng)商評價規(guī)則、標準和辦法，供應(yīng)商產(chǎn)生過程不清晰。二是沒有建立“商品信息庫”，往往是在采購任務(wù)下達后才匆忙查詢，個人主觀隨意性較大，很大程度上影響了采購工作質(zhì)量。三是尚未建立“評審專家?guī)臁薄；鶎友胄性趯嶋H采購過程中，對于一些技術(shù)含量較高的產(chǎn)品，每次招投標活動只能臨時邀請一些有關(guān)專業(yè)人員作為評委參與評標，在一定程度上影響了招投標的權(quán)威性，也嚴重影響了集中采購的效率和質(zhì)量。

(九)參與競爭的供應(yīng)商太少

一方面，有的基層央行從維修和售后服務(wù)等角度出發(fā)。不對外地發(fā)布招標公告，使外地的許多客商不知道招標事項，無法參與采購招投標；另一方面，有些外地客商雖然知道集中采購的招標事項，但出于招標規(guī)模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。特別是有的基層央行為了確保集中采購產(chǎn)品的質(zhì)量，對某些物品采取指定品牌的辦法進行招投標，而部分電子設(shè)備類產(chǎn)品的廠家都搞區(qū)域代理，這就使得外地供應(yīng)商不敢來參與競爭。本地供應(yīng)商則不用競爭就能中標，而其他品牌的相關(guān)經(jīng)營單位都被排除在集中采購之外。另外對于定點采購，主要是確定的定點供應(yīng)商數(shù)量偏少，不利于定點供應(yīng)商之間開展有序競爭，對定點供應(yīng)商的日常監(jiān)管力度不夠，措施、辦法不多，容易使基層央行采購的合法權(quán)益得不到有效保障。

四、基層央行進一步完善集中采購工作的幾點建議

(一)以健全制度體系為重點，保證集中采購工作規(guī)范運行

健全的制度是防范各類違規(guī)行為或腐敗現(xiàn)象發(fā)生的“天然屏障”，集中采購工作能否規(guī)范運行并達到效益最大化，關(guān)鍵是要建立健全和認真落實各項集中采購制度。一是要對現(xiàn)有制度進行梳理?；鶎友胄幸鶕?jù)國家有關(guān)法規(guī)和人民銀行總分行的制度辦法要求，結(jié)合本行實際。及時修訂和完善采購管理實施細則和操作規(guī)程。努力提高制度的完整性、規(guī)范性、適用性和可操作性。只有完善了制度，才能以制度來規(guī)范人的行為，也才能切實有效防范各類風(fēng)險和案件的發(fā)生。二是要進一步完善組織架構(gòu)?；鶎友胄袘?yīng)建立獨立的集中采購部門，改變目前采管不分的狀況，使管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)、財權(quán)與事權(quán)相分離：管理者、執(zhí)行者、使用者相分離；招標人、評標人、使用人相分離；采購、驗收、付款相分離。使組織機構(gòu)之間、參與采購活動的人員之間既要相互協(xié)作，又要相互制約，以分解權(quán)利，從源頭上切斷商業(yè)賄賂的觸角，壓縮和減少權(quán)利尋租空間。三是要建立監(jiān)督檢查機制，明確各監(jiān)督部門監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督重點、監(jiān)督方式方法和要求，使監(jiān)督工作具有針對性，形成制度化、規(guī)范化。四是要優(yōu)化集中采購方式。根據(jù)基層央行采購工作特點實行“抓大放小”的采購模式，對基建維修、批量辦公設(shè)備等金額較大、易出現(xiàn)腐敗行為的采購項目，應(yīng)嚴格實施集中采購。而對于采購數(shù)量少、金額小、時間要求緊的采購項目可以靈活選取采購方式，可采取協(xié)議供貨采購或分散采購方式，這樣，既可以縮短采購時間和提高工作效率，又可以減少采購成本支出，提高資金使用效益。同時，政府采購中心推出的協(xié)議供貨、定點采購和二次報價等采購方式，是比較便捷的集中采購組織方式，對基層央行有一定的適用性，建議納入人民銀行集中采購方式中，并制定相應(yīng)的操作程序。五是要統(tǒng)一制定集中采購文件標準格式文本，對五種采購方式文件的編制內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，做到招標(談判)文件、評標(談判)報告、采購合同文本、驗收意見書等采購文件格式統(tǒng)一、內(nèi)容全面，達到以規(guī)范促安全的管理目標。六是要盡快建立集中采購區(qū)域性信息網(wǎng)路系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)集中采購信息資源共享。

(二)以加強思想教育為依托，增強采購人員拒腐防變意識

集中采購的工作人員，無論是作為管理層的領(lǐng)導(dǎo)者還是最終執(zhí)行者的基層操作人員，若風(fēng)險防范觀念淡薄、防范意識較差，就極易形成風(fēng)險隱患，因此需要強化教育，筑牢思想道德防線。一方面要加強正面教育，深入開展黨紀法規(guī)教育、理想信念教育、職業(yè)道德、紀律作風(fēng)等教育，引導(dǎo)采購人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，增強法紀意識，做到自覺依法行政。另一方面，要開展警示教育，從發(fā)生在采購領(lǐng)域的各類案件中吸取教訓(xùn)，以案說紀、以案普法，做到警鐘常鳴，使采購人員嚴于律己，自覺遵守有關(guān)廉潔自律的規(guī)定，切實杜絕集中采購中的腐敗行為。

(三)以加強監(jiān)督管理為保障，堵塞商業(yè)賄賂的產(chǎn)生渠道

集中采購是一項涉錢管物的重要工作，規(guī)范集中采購工作，就是要建立集中采購長效監(jiān)督制約機制，形成一整套內(nèi)外結(jié)合、全方位、多層次、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機制。監(jiān)督制約機制主要包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督而言，首先是建立和完善采購工作的考核和問責(zé)制度。將采購工作的監(jiān)督檢查結(jié)果與年度目標考核、人員評先爭優(yōu)掛鉤，對集中采購活動中的違規(guī)違紀和不廉潔行為要嚴肅處理，落實責(zé)任追究。其次是加強監(jiān)督檢查，內(nèi)審部門對集中采購工作事中事后要開展專項審計，把對本單位集中采購的檢查納入年度工作計劃，實行一年一審，對集中采購人員履職情況進行評價，將檢查結(jié)果與部門和個人考核掛鉤。紀檢部門要加強對集中采購的全程監(jiān)督，重視群眾信訪和采購中投訴反映的問題，采取專項執(zhí)法監(jiān)察形式定期對集中采購工作進行全面的檢查，防止集中采購領(lǐng)域違法、違紀和違規(guī)行為的發(fā)生。外部監(jiān)督而言，主要是公開集中采購信息。充分利用內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、公示欄、行務(wù)公開系統(tǒng)、職代會、職工大會、工作通訊、報刊等形式，不斷拓寬集中采購的民主監(jiān)督渠道和范圍，廣泛接受社會和職工的監(jiān)督。通過內(nèi)外部監(jiān)督，達到對某一項目在采購執(zhí)行的事前、事中、事后進行全方位、多層次的監(jiān)督，將容易誘發(fā)商業(yè)賄賂等腐敗問題消除在萌芽狀態(tài)，徹底杜絕暗箱操作和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使集中采購成為名副其實的“陽光工程”。

(四)以加大培訓(xùn)教育為手段，提高集中采購隊伍素質(zhì)

集中采購工作與一般的采購不同，專業(yè)性很強，參加采購人員既要熟悉相關(guān)法律、法規(guī)、操作規(guī)程，還要有一定的采購專業(yè)知識。但目前基層央行普遍存在集中采購人員知識不全面、專業(yè)水平不高的現(xiàn)狀。要解決這一問題，基層央行首先要建立一支相對穩(wěn)定、責(zé)任心強、素質(zhì)高、能吃苦的采購隊伍。其次提高現(xiàn)有采購人員整體素質(zhì)。一方面，可以采取上級行培訓(xùn)、請專家授課等方式加強集中采購工作人員對采購政策、采購程序、采購過程、采購管理的培訓(xùn)，使采購人員熟悉采購流程，成為集中采購工作的行家里手，促進采購工作規(guī)范化和采購質(zhì)量的提高。另一方面，加強對采購人員業(yè)務(wù)技巧、談判技能的培訓(xùn)，提高采購人員的綜合能力。最后要對采購工作人員進行經(jīng)常性、有針對性地職業(yè)道德、法規(guī)法紀和警示教育，筑牢思想防線，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，促進廉政建設(shè)。