風險監(jiān)督視角下的事后監(jiān)督有效性評估及建議

摘要：事后監(jiān)督是人民銀行會計核算業(yè)務(wù)的最后一道防線，風險監(jiān)督則是事后監(jiān)督工作的重頭戲。本文結(jié)合事后監(jiān)督工作實踐，對有效發(fā)揮風險監(jiān)督的作用進行了分析評估，總結(jié)了風險監(jiān)督存在的主要問題，并就如何提升風險監(jiān)督有效性提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：風險監(jiān)督；事后監(jiān)督；實踐體會

中圖分類號：17832，31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0064-04

一、引言

風險監(jiān)督就是以風險防控為導向，始終將風險理念貫穿于事后監(jiān)督的整個工作流程，其有效性包含三方面的評估標準：一是監(jiān)督內(nèi)容、范圍、方法與措施是否完整、合理，監(jiān)督目的是否明確，風險監(jiān)督的理念是否真正落到實處；二是執(zhí)行是否達到應(yīng)有的效果，即監(jiān)督實際發(fā)揮了作用，抓著了風險監(jiān)督的重點，落實了監(jiān)督要求，達到了預期的監(jiān)督目標，能發(fā)現(xiàn)和糾正會計核算風險事項，確保資金安全：三是監(jiān)督是否及時有效。是否能及時發(fā)現(xiàn)風險隱患，及時分析問題、反映問題、解決問題。隨著人民銀行職能的不斷轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代支付體系的快速發(fā)展，對會計核算風險的控制提出了更高的要求，風險監(jiān)督日益成為事后監(jiān)督內(nèi)控防線的重頭戲，但受諸多因素影響，風險監(jiān)督的有效性發(fā)揮需要進一步研究解決。本文結(jié)合事后監(jiān)督工作實踐。對有效發(fā)揮風險監(jiān)督的作用進行了分析評估，總結(jié)了風險監(jiān)督存在的主要問題，并就如何提升風險監(jiān)督有效性提出了對策建議。

二、風險監(jiān)督在事后監(jiān)督工作中的評估

(一)初步構(gòu)建了風險監(jiān)督的制度框架

自2004年事后監(jiān)督中心成立以來，各地在風險監(jiān)督方面作了有益探索。如人民銀行?？谥行闹惺潞蟊O(jiān)督中心以防范業(yè)務(wù)核算及資金風險為重點，建立了“全面復核、重點監(jiān)督、預警整改”的監(jiān)督機制，合理設(shè)計了風險監(jiān)督流程，把整個監(jiān)督業(yè)務(wù)分成了資料交接與業(yè)務(wù)監(jiān)督、監(jiān)督結(jié)果處理和憑證檔案裝訂管理三個環(huán)節(jié)：確定了聯(lián)行往來、支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換、內(nèi)部往來、內(nèi)外賬、掛賬事項等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)作為風險監(jiān)督的重點：建立了重大差錯和事故報告制度等9項內(nèi)控制度以及風險預警、監(jiān)督分析體系。為加強內(nèi)控管理、開展風險監(jiān)督和規(guī)范轄區(qū)事后監(jiān)督工作提供了制度保障。

(二)會計業(yè)務(wù)集中監(jiān)督，風險監(jiān)督面基本覆蓋

一是采用人機相結(jié)合的監(jiān)督方法，對轄內(nèi)21個網(wǎng)點處理完畢的各項會計核算業(yè)務(wù)進行全面復核、檢驗。會計核算業(yè)務(wù)監(jiān)督范圍涵蓋了存款準備金、再貸款、再貼現(xiàn)、支付結(jié)算、聯(lián)行往來、同城票據(jù)交換、表外等業(yè)務(wù)的會計核算及會計核算系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置和使用情況。非現(xiàn)場監(jiān)督面覆蓋率91％。二是會計核算業(yè)務(wù)全轄區(qū)實現(xiàn)集中監(jiān)督，國庫核算業(yè)務(wù)和貨幣發(fā)行核算業(yè)務(wù)在機關(guān)一級采取集中監(jiān)督，市縣支行一級采取分散監(jiān)督。三是根據(jù)“全面監(jiān)督、確保重點”的原則，將原始憑證及附件、記賬憑證、發(fā)出接收業(yè)務(wù)清單、手工聯(lián)行報單(基本沒有)、支付往來清單、支付賬收付款通知單、系統(tǒng)工作日志、流水賬、余額表、日計表和其它資料等中央銀行會計集中核算系統(tǒng)的各項業(yè)務(wù)憑證資料納入監(jiān)督對象。監(jiān)督對象覆蓋率100％。對聯(lián)行往來、支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換、內(nèi)部往來、內(nèi)外賬、掛賬事項等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)則進行重點監(jiān)督。四是根據(jù)工作情況采取必要現(xiàn)場監(jiān)督，實現(xiàn)現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)督的有機結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)督手段，消除監(jiān)督死角。

(三)緊扣核算業(yè)務(wù)規(guī)范化，實施嚴格規(guī)范的連續(xù)性監(jiān)督

一是建立了業(yè)務(wù)差錯登記簿，發(fā)現(xiàn)差錯及時下發(fā)業(yè)務(wù)差錯通知書，督促被監(jiān)督單位對業(yè)務(wù)差錯進行整改。據(jù)統(tǒng)計，人民銀行?？谥兄惺潞蟊O(jiān)督中心從2007年1月1日至2008年9月30日，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)差錯業(yè)務(wù)122筆；根據(jù)對2006年至2008年9月轄區(qū)會計核算業(yè)務(wù)事后監(jiān)督情況統(tǒng)計，轄區(qū)會計核算業(yè)務(wù)綜合差錯率分別為0.7936‰、0.4320‰和0.3047‰。降幅分別達到45.56％和29.47％，平均年降幅38.04％。2007年至2008年上半年，共整理會計資料719571張，裝訂會計憑證1545本，總賬18本，分戶賬105本，各類賬表458本，遞交清單18本。二是加強對影像信息的監(jiān)督，做到與原始資料逐張核對，登記并保存工作日志以備案。

(四)風險監(jiān)督反映制度初見成效

制定和實施了《中國人民銀行海口中心支行事后監(jiān)督工作情況反饋制度》等，通過事后監(jiān)督通知書、監(jiān)督情況通報、監(jiān)督分析會等形式通報事后監(jiān)督結(jié)果及反映監(jiān)督問題。據(jù)統(tǒng)計，2007年1月1日至2008年9月30日，共發(fā)送《事后監(jiān)督通知書》99份，并全部收到整改回執(zhí)，監(jiān)督整改率達到100％。

2008年對事后監(jiān)督中心績效審計及內(nèi)控大檢查情況顯示，自事后監(jiān)督中心成立以來，人民銀行?？谥行闹袪I業(yè)部及各核算網(wǎng)點會計國庫發(fā)行核算業(yè)務(wù)均未出現(xiàn)資金風險問題，也沒有發(fā)生資金案件。這一成果表明，設(shè)立事后監(jiān)督機構(gòu)在強化業(yè)務(wù)核算監(jiān)督以及防范資金風險方面發(fā)揮了重要作用。

三、風險監(jiān)督有效性不足的問題分析

(一)從風險監(jiān)督內(nèi)容看有效性的不足

1，監(jiān)督重點不突出。人民銀行總行在《改進和加強事后監(jiān)督工作意見》中明確定位“事后監(jiān)督屬于會計事后監(jiān)督的范疇，是會計核算的延伸，是會計核算的后臺。”實際操作中監(jiān)督中心將監(jiān)督重心放在合規(guī)性監(jiān)督上。往往把發(fā)現(xiàn)差錯當作中心任務(wù)，對業(yè)務(wù)規(guī)范性傾注了大量的精力，如查看憑證要素是否齊全，記賬是否串戶，蓋章是否齊全，賬薄報表是否平衡，對核算業(yè)務(wù)不分主次重新復核，對業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)換出來的數(shù)據(jù)賬表進行人工核對等，而沒有把更多精力去重點關(guān)注那些風險隱患環(huán)節(jié)，使得工作中出現(xiàn)重規(guī)范性監(jiān)督而輕風險性監(jiān)督，重業(yè)務(wù)復核而輕過程控制。導致許多重復而無效的勞動，削弱了監(jiān)督效力。

2，監(jiān)督范圍不全面。一是未納入外部風險監(jiān)督?！吨袊嗣胥y行事后監(jiān)督工作規(guī)程》(銀辦發(fā)[2004]159號)明確事后監(jiān)督的最終職責是會計核算風險的監(jiān)督，主要是防范資金風險，但與人民銀行業(yè)務(wù)有關(guān)的資金風險不僅表現(xiàn)為會計核算的風險，也包括了與貨幣發(fā)行、外匯交易、支付系統(tǒng)、再貸款(貼現(xiàn))業(yè)務(wù)等有關(guān)的各種外部風險。具體的如市場風險、流動性風險、法律風險等。二是未納入財務(wù)費用和固定資產(chǎn)監(jiān)督。目前人民銀行?？谥行闹休爟?nèi)市縣支行的費用單據(jù)均留存支行，機關(guān)的費用單據(jù)則由會計財務(wù)處自行裝訂保管。由于沒有開展對費用收支再審核，難以對費用科目使用及費用指標控制進行有效監(jiān)督。

(二)從風險監(jiān)督方法措施看有效性的不足

1，風險監(jiān)督的手段未完善。目前，事后監(jiān)督主要是采取人機相結(jié)合的監(jiān)督方法。手工督票方式主要是針對紙質(zhì)傳票、報表、賬簿進行事后核查，效率比較低，對某些實時性風險不能及時發(fā)現(xiàn)；電子督票方式是對ABS集中核算有專門的事后監(jiān)督系統(tǒng)(中央銀行會計憑證影像事后監(jiān)督系統(tǒng)(IAS)，其由后督子系統(tǒng)(AAS)和憑證影像子系統(tǒng)(IMS)子系統(tǒng)組成)，人民銀行?？谥行闹泻蠖阶酉到y(tǒng)于2005年上線推廣，經(jīng)過2006、2007年底兩次升級，但國庫業(yè)務(wù)和發(fā)行業(yè)務(wù)仍是由手工方式進行，主要靠人工比對。國庫核算業(yè)務(wù)2008年全轄國庫業(yè)務(wù)量達2726812筆，有大量的稅收繳款書和撥款憑證，需要逐筆進行核打配對，還要與賬表進行勾兌。使得工作量大、勞動強度高，容易出現(xiàn)疏漏和差錯，不僅導致監(jiān)督效率低下，也直接影響了監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督效果。目

2，風險監(jiān)督的效力不足。事后監(jiān)督中心根據(jù)制度規(guī)定及要求，在監(jiān)督時間上，先是采集相關(guān)會計憑證，次日發(fā)現(xiàn)問題后下達差錯通知書，也就是說只負責對會計核算結(jié)果進行非現(xiàn)場監(jiān)督。實質(zhì)上僅僅具有對被監(jiān)督部門已處理完成的核算業(yè)務(wù)的審查權(quán)、建議權(quán)，從而沒有相應(yīng)的處罰權(quán)與重大問題的追究權(quán)等剛性制約權(quán)力。由于缺乏必要的措施與手段，影響了監(jiān)督權(quán)威，導致監(jiān)督中“盲點”較多，措施不嚴、糾改不力，日常監(jiān)督措施與建議往往不能落實到位。

3，監(jiān)督力量配備尚不足。效能不佳。人民銀行?？谥行闹惺潞蟊O(jiān)督中心人員在編人員為15人，后臺人員與前臺人員配備比約為1：12。2008年對事后監(jiān)督中心績效審計表明，事后監(jiān)督中心會計核算業(yè)務(wù)監(jiān)督崗每人每天平均監(jiān)督憑證262張，每張憑證的審核監(jiān)督平均需要1.5分鐘，平均每天工作量為393分鐘?？梢姌I(yè)務(wù)監(jiān)督崗11個人每天要完成2882筆業(yè)務(wù)的清分、復審和勾對。從工作量與人員配備匹配上看，現(xiàn)有的人員只能應(yīng)付日常的監(jiān)督工作，數(shù)據(jù)勾對核查的工作質(zhì)量將打折扣，進而限制了事后監(jiān)督中心的活動空間，導致監(jiān)督效能低下。

4，非業(yè)務(wù)監(jiān)督工作量較大，影響監(jiān)督效率的提高。事后監(jiān)督工作需要對大量的會計憑證資料進行處理(即非業(yè)務(wù)監(jiān)督工作)。如2008年上半年人民銀行?？谥行闹行枰頃嫅{證資料257914張，裝訂憑證歸檔賬表679本，其中分戶賬35本、會計憑證511本、總賬6本、各類賬表121本、交遞清單6本，檔案管理崗平均日工作量391分鐘。事后監(jiān)督中心需要投入2名人員專門負責會計憑證資料的整理裝訂和歸檔保管工作，占業(yè)務(wù)監(jiān)督人員投入的18.18％，耗費了較多的人力和時間，影響了監(jiān)督工作的整體效率。

(三)從執(zhí)行效果看有效性的不足

1，監(jiān)督以合規(guī)性為主，資金風險監(jiān)督還未能完全到位。風險監(jiān)督既是對會計核算結(jié)果的監(jiān)督，也是對會計核算過程的監(jiān)督。一方面，由于《事后監(jiān)督中心工作規(guī)范》沒有對央行事后監(jiān)督模式從風險點的識別和圈定方面做出操作性的說明；另一方面，相關(guān)業(yè)務(wù)部門提交事后監(jiān)督部門的會計資料，主要反映核算結(jié)果，缺乏對核算過程的全面反映。因此，在實施風險監(jiān)督過程中，造成事后監(jiān)督部門往往只偏重于對會計憑證、會計報表合規(guī)性和真實性的審核，以及要素齊全、賬平表對等這些單一事項或某個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而對資金進出的合法性、資金往來的異動性等多環(huán)節(jié)、全方位的監(jiān)督不太深究，監(jiān)督仍停留在表層。

2，風險監(jiān)督標準不一，制度執(zhí)行的難度較大?，F(xiàn)行事后監(jiān)督管理體制下，事后監(jiān)督不實行垂直管理。盡管人民銀行總行先后頒布了一系列監(jiān)督辦法和規(guī)章制度，但業(yè)務(wù)監(jiān)督的具體操作流程、方式和監(jiān)督的重點、風險點等并沒有明確。如事后監(jiān)督工作流程如何規(guī)范、差錯事故如何處理、風險隱患的標準如何認定、責任如何界定等都沒有明確的規(guī)定。監(jiān)督標準各行只能根據(jù)各自的理解制定和實施，導致在實際操作中制度執(zhí)行存在一定的難度，大大降低了風險監(jiān)督的效率和效果。

3，風險監(jiān)督職能定位不明，防控資金風險作用難以有效發(fā)揮。事后監(jiān)督的職能重點應(yīng)是堵塞漏洞和防控風險，但具體的監(jiān)督方法又要求每日對日常會計核算業(yè)務(wù)進行復審和檢驗，這種復檢只是對會計核算業(yè)務(wù)結(jié)果的監(jiān)督，而會計核算部門的內(nèi)控管理是否嚴密、業(yè)務(wù)系統(tǒng)控制是否存在漏洞往往是產(chǎn)生風險的主要根源。事實上事后監(jiān)督中心變成了日常會計核算業(yè)務(wù)的“復核員”和“事后處理中心”。因此，事后監(jiān)督中心靠現(xiàn)有的監(jiān)督力量和監(jiān)督方法，很難保證有時間和精力去進行防范風險的重點監(jiān)督。

(四)從監(jiān)督的及時性看有效性的不足

1，事后監(jiān)督存在一定的“時間差”?，F(xiàn)代支付體系下，資金能夠在1分鐘內(nèi)在全國金融機構(gòu)間實時支付，對風險控制的時效性要求非常高。目前人民銀行市縣支行在當天的業(yè)務(wù)處理完畢后交由郵政快遞公司于次日上午將會計資料集中送達事后監(jiān)督中心(遇雙休日、放長假時間隔時間會更長)，即使事后監(jiān)督中心接收到會計資料并于次日上午9點立即實施復審，復審完畢最快也是第二天下午，使得目前的監(jiān)督尚處于一種事后性，而非實時性甚至是事前性的監(jiān)督，導致業(yè)務(wù)差錯或聯(lián)行作案不能被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

2，IMS運行不穩(wěn)定，監(jiān)督時效差。為解決人民銀行市縣支行會計資料傳遞慢問題，人民銀行?？谥行闹袘{證影像子系統(tǒng)(IMS)2007年上線。從運行情況看，IMS系統(tǒng)中在各網(wǎng)點及核算中心提交業(yè)務(wù)截止后事后監(jiān)督中心才能采集影像信息，影響了事后監(jiān)督中心的事中監(jiān)督效能發(fā)揮。同時，網(wǎng)點在上傳會計資料時存在憑證影像上傳不了。而系統(tǒng)運行的不穩(wěn)定也造成了后督監(jiān)督的時效性問題。

四、提升風險監(jiān)督有效性的對策建議

(一)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，明確監(jiān)督重點，提高監(jiān)督的合理性和完整性

1，調(diào)整風險監(jiān)督思路，實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。一是由真實性、合規(guī)性為主的監(jiān)督向業(yè)務(wù)規(guī)范監(jiān)督與風險性監(jiān)督并重方向轉(zhuǎn)變。即應(yīng)該將監(jiān)督的重點放在發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)核算風險及防范資金風險案件上，重點監(jiān)督資金進出口各環(huán)節(jié)，重點審查主要業(yè)務(wù)、重要業(yè)務(wù)、特殊業(yè)務(wù)的真實性等。二是由重靜態(tài)型業(yè)務(wù)復核的結(jié)果監(jiān)督向重動態(tài)型預警分析的流程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。增強事后監(jiān)督的預警提示、風險評價等職能，建立有效的風險預警體系，加強對會計核算全過程風險的識別、計量、監(jiān)測和管理，有效防范資金風險。三是由事后監(jiān)督部門單一開展風險監(jiān)督向與核算、監(jiān)督、內(nèi)審部門聯(lián)動檢查監(jiān)督轉(zhuǎn)變，以達到整合監(jiān)督資源、協(xié)調(diào)監(jiān)督行動、降低監(jiān)督成本的效果，實現(xiàn)信息共享、職能互補、整體聯(lián)動，形成長效的大監(jiān)督機制。

2，拓展監(jiān)督范圍，延伸監(jiān)督視角。一是拓展監(jiān)督范圍，將外部風險、固定資產(chǎn)和財務(wù)收支全部納入事后監(jiān)督范圍。同時不斷拓展監(jiān)督深度，切實解決好全面性和重點性兼顧問題。二是突出風險監(jiān)督，延伸風險監(jiān)督視角。資金進出口是資金安全的重要關(guān)卡，事后監(jiān)督要死死盯住這個高危區(qū)域，并重點關(guān)注資金出口、賬務(wù)核對、暫收暫付、關(guān)鍵時點、系統(tǒng)日志等環(huán)節(jié)和容易形成差錯、風險案件的部位，確保資金安全。而核算質(zhì)量是否規(guī)范、內(nèi)部控制是否嚴謹是核算風險防范的重要環(huán)節(jié)。會計核算在管理上出現(xiàn)的任何疏漏，均會導致資金風險和核算管理風險，因此要將對核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督由單一的賬表監(jiān)督延伸到核算業(yè)務(wù)的過程監(jiān)督、內(nèi)控情況和操作規(guī)范的監(jiān)督，以提高風險監(jiān)督的完整性。

3，創(chuàng)新監(jiān)督手段和方式，提高時效性。一是進一步完善IMS的功能，充分發(fā)揮電子化監(jiān)督手段作用。二是建議人民銀行總行盡快組織相關(guān)部門開發(fā)國庫業(yè)務(wù)、發(fā)行業(yè)務(wù)會計核算事后監(jiān)督系統(tǒng)，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)全面解決監(jiān)督手段落后、監(jiān)督時效性差的問題，將事后監(jiān)督人員從繁重的手工操作中解脫出來，以解決人工監(jiān)督方式監(jiān)督不到位的問題，真正發(fā)揮事后監(jiān)督堵塞漏洞、防范風險的作用。

4，改進會計資料檔案管理。根據(jù)最新的人民銀行基本會計制度的規(guī)定和電子化辦公手段不斷成熟的現(xiàn)狀，建議建立電子檔案，以減少檔案的整理裝訂工作，提高管理效率。

5，引入行為追究權(quán)，強化事后監(jiān)督處理力度。一是建立查處機制。賦予事后監(jiān)督部門對有關(guān)嚴重問題的責任追究權(quán)力，將監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、查處權(quán)合為一體，建立強有力的監(jiān)督保障機制，強化事后監(jiān)督中心權(quán)威，提高監(jiān)督效能，實現(xiàn)事后監(jiān)督中心不受干擾地獨立開展監(jiān)督職能，客觀公正地評價會計核算行為和結(jié)果。二是轉(zhuǎn)化監(jiān)督成果。改革績效考核模式，對業(yè)務(wù)部門的績效考核實行上級業(yè)務(wù)部門的對口考核與事后監(jiān)督中心監(jiān)督結(jié)果相結(jié)合，促使業(yè)務(wù)部門重視事后監(jiān)督中心工作，促進事后監(jiān)督中心成果的轉(zhuǎn)化。

6，充實和優(yōu)化監(jiān)督隊伍，提高監(jiān)督能動性。一是充實匹配監(jiān)督人員。根據(jù)前、后臺日均處理業(yè)務(wù)量(約合3200筆，張)與日用時(6.5小時)以及人員配比分析測算，后臺人員與前臺人員合理比例一般為1：5。則可根據(jù)轄區(qū)網(wǎng)點多的實際，結(jié)合工作量與崗位要求，按照成本與效能原則合理匹配監(jiān)督人員。二是加強業(yè)務(wù)培訓。推動事后監(jiān)督中心人員不斷更新知識，豐富和完善事后監(jiān)督中心人員知識結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)督能力。

(二)完善風險監(jiān)督制度建設(shè)，提高執(zhí)行效力

1，建議統(tǒng)一制定事后監(jiān)督工作的實施標準、風險監(jiān)督流程。用統(tǒng)一的制度規(guī)范事后監(jiān)督行為，推進監(jiān)督業(yè)務(wù)標準化管理，防范監(jiān)督盲點。同時，應(yīng)進一步完善事后監(jiān)督的內(nèi)控機制，加強內(nèi)部管理，進一步落實崗位職責，提高監(jiān)督人員風險監(jiān)督意識，強化監(jiān)督管理，從而使風險監(jiān)督工作走上規(guī)范化、制度化。

2，完善風險預警機制體系。強化監(jiān)督反饋機制。一是關(guān)注業(yè)務(wù)核算風險和資金風險，提高風險分析針對性。積極打造以防范風險為主的事后監(jiān)督工作模式，通過對風險識別、監(jiān)測分析、綜合評價、預警提示、監(jiān)督整改等系列工作，實現(xiàn)了事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督相結(jié)合，推進了監(jiān)督關(guān)口前移。二是建全風險監(jiān)督反饋機制，做到情況有反映、有分析、有整改、有落實、有跟蹤，真正有效發(fā)揮風險監(jiān)督效用。