從三鹿事件看政府行為外部性及相關(guān)規(guī)制的探討

摘要：政府行為同市場(chǎng)主體行為一樣，都會(huì)產(chǎn)生大量的溢出效應(yīng)，具有外部性的特征。政府行為外部性存在多種表現(xiàn)方式，而政府行為外部性的產(chǎn)生是由于信息不對(duì)稱、產(chǎn)權(quán)不明確以及政府本身特征所造成。政府行為外部性往往比私人市場(chǎng)主體外部效應(yīng)影響更大，影響范圍更加廣泛。有必要通過完善法律機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督、建立責(zé)任政府以及健全國家賠償機(jī)制來進(jìn)行規(guī)制。

關(guān)鍵詞：政府行為；外部性；規(guī)制

中圖分類號(hào)：F062，6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9031(2009)08-0060-04

一、政府行為外部性的界定

20世紀(jì)60年代以來，以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派率先將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)引入政治領(lǐng)域，并指出政治家的經(jīng)濟(jì)人角色是導(dǎo)致政府失靈的根本原因。1971年，布里頓(Breton)明確提到了產(chǎn)生于政府的外部性和“公共部門失靈”。1975年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德，邁金(Roland N.Mekean)和瑞士學(xué)者杰奎里尼，布朗尼(Jaequelene M.Browning)在《政府與非盈利部門的外部性》一文中，首先明確提出了政府行為外部性的概念。他們把外部性定義為“潛在的相關(guān)外部性”，并把政府與非盈利部門產(chǎn)生的外部性看作是與市場(chǎng)部門外部性相同的東西——市場(chǎng)失靈。同時(shí)，他們還提出政府行為外部性一樣可以分為正外部性和負(fù)外部性兩種。國內(nèi)對(duì)政府行為外部性的研究剛剛起步，目前被普遍接受的觀點(diǎn)是“政府行為外部性是政府制定公共政策、行使公共服務(wù)職能以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的副產(chǎn)品，它是由政治過程產(chǎn)生的、通過改變交易規(guī)則或產(chǎn)權(quán)控制從而間接改變市場(chǎng)行為外部性，造成相應(yīng)的成本和收益轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象”。

政府行為同市場(chǎng)主體行為一樣，都會(huì)產(chǎn)生大量的溢出效應(yīng)，具有外部性的特征。同時(shí)，政府與企業(yè)不同，企業(yè)的正外部性應(yīng)該得到鼓勵(lì)和補(bǔ)償，負(fù)外部性應(yīng)該受到制裁。而政府對(duì)社會(huì)施加的正的影響是其追求的目標(biāo)函數(shù)，是政府的職責(zé)所在，而負(fù)外部性則會(huì)給社會(huì)、給政府本身帶來重大的損失必須戒除。政府行為負(fù)外部性比正外部性更應(yīng)該受到關(guān)注和規(guī)制，本文將主要對(duì)政府行為負(fù)外部性進(jìn)行探討。在無特別說明的情況下，下文提及的政府行為外部性均指政府行為負(fù)外部性。

二、政府行為負(fù)外部性的表現(xiàn)方式

(一)政府職能失靈造成的外部性

政府職能失靈造成的外部性是指政府部門不作為、職能混亂、腐敗等情況造成的外部性。政府承擔(dān)著社會(huì)管理和保護(hù)公眾利益的職能，政府措施得當(dāng)、能夠較好地履行其職責(zé)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生良好的政策效果。然而政府部門不作為，或者是職能缺位、亂作為時(shí)，就會(huì)造成社會(huì)混亂，無法為公眾提供良好的保障。三鹿事件中，質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門沒有充分發(fā)揮其職能，在食品安全這種關(guān)乎國民切身利益的問題上職能嚴(yán)重缺位，延遲了產(chǎn)品質(zhì)量問題曝光的時(shí)間，給社會(huì)公眾造成了嚴(yán)重傷害。

(二)政府提供公共產(chǎn)品過程中產(chǎn)生的外部性

提供公共物品是政府的重要職責(zé)。通過公共品的生產(chǎn)和消費(fèi)，政府可以在多方面對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，盡管社會(huì)公眾在使用政府提供的公共物品的過程中不需要直接付費(fèi)，但這并不表示公眾未付費(fèi)。政府提供的公共物品來自于社會(huì)的稅收，同時(shí)，公共物品的提供給政府帶來了更高的美譽(yù)度和更多的選票，這本身就是一種補(bǔ)償。公共物品可以帶來預(yù)期的收益，也會(huì)產(chǎn)生預(yù)期之外的副作用，這就導(dǎo)致政府行為外部性。關(guān)乎公眾切身利益的食品質(zhì)檢體系的落后和不完善，導(dǎo)致2008年來我國食品安全問題層出不窮。眾所周知的三鹿事件、阜陽毒奶粉事件、蘇丹紅事件、瘦肉精事件等等，很大程度上是由于公共產(chǎn)品提供的不到位，隨意的質(zhì)量“免檢”制度造成。

(三)地方政府行為的外部性

各級(jí)地方政府為追求地方的發(fā)展，保護(hù)局部利益，故意隱瞞信息，給整個(gè)國家、社會(huì)帶來巨大的損失，產(chǎn)生了嚴(yán)重的外部性。三鹿事件中，石家莊市政府早在2008年6月份就接到了三鹿集團(tuán)的匯報(bào)，然而當(dāng)?shù)卣]有采取積極措施解決問題并上報(bào)中央，而是顧及地方利益選擇袒護(hù)企業(yè)方面，進(jìn)一步助長了企業(yè)的不良行為，給社會(huì)公眾特別是相關(guān)消費(fèi)者帶來了嚴(yán)重的損失(損失不局限于經(jīng)濟(jì)方面，包括健康、精神及其它所有方面的損失)。地方保護(hù)主義帶來的巨大的外部負(fù)效應(yīng)，已經(jīng)阻礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。

(四)政府人員調(diào)整或政策調(diào)整帶來的外部性

政府政策效果具有長期性的特點(diǎn)，很難通過短期的效果來進(jìn)行判斷。一項(xiàng)政策的成敗不能根據(jù)短期的效果來判斷，特別是像教育、基礎(chǔ)設(shè)施等，其影響具有非常明顯的長期性。由于官員任職期限的限制，很多需要較長時(shí)間的堅(jiān)持才能看到成效的政策難以推行，造成很多官員功利主義傾向嚴(yán)重，大搞面子工程、形象工程，而真正需要解決的、能夠帶來長期收益或產(chǎn)出的問題遲遲得不到解決。此外，即使有官員致力于取得長期的效果，一些利國利民的政策也很難在下一屆繼任者繼續(xù)下去。于是就產(chǎn)生了官員長期任職造成的固化與短期任職產(chǎn)生的短視效應(yīng)的悖論。

三、政府行為外部性的危害及產(chǎn)生的原因分析

政府作為一國的唯一合法代表者，本身具有使用暴力的權(quán)力。當(dāng)私人市場(chǎng)主體行為給他人帶來負(fù)的外部效應(yīng)時(shí)，可以由政府出面進(jìn)行管制。然而政府行為產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)時(shí)，其影響往往比私人市場(chǎng)主體外部效應(yīng)影響更大，影響范圍更加廣泛。政府行為外部性的產(chǎn)生，會(huì)給職能受眾造成嚴(yán)重?fù)p失，包括經(jīng)濟(jì)損失、精神損失、健康損失等。造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響社會(huì)穩(wěn)定，削弱中央政府執(zhí)行力，造成政令不暢。影響在國際上的形象，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。產(chǎn)生政府行為負(fù)外部性的原因主要有以下幾點(diǎn)。

1，信息不對(duì)稱。科斯(1960)指出，外部性的產(chǎn)生是由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰造成的。而產(chǎn)權(quán)明確界定的前提是信息的完備與對(duì)稱。事實(shí)上，在信息爆炸式增長的時(shí)代，得到完備信息的可能性逐漸減小。政府與民眾之間，由于政府是一個(gè)壟斷組織，本身與民眾就存在較多的信息不對(duì)稱，再加上政府可以正當(dāng)?shù)匾浴皣覚C(jī)密”的形式制造更多的信息不對(duì)稱，一般民眾則很難了解“國家機(jī)密”之下的信息材料。政府不像企業(yè)，面臨著現(xiàn)實(shí)的、潛在的各種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，因而沒有較強(qiáng)的激勵(lì)去更多的顯示“私人信息”。政府管理的眾多事務(wù)有些即使信息公開，民眾也由于知識(shí)的限制而一知半解。甚或懵懵無知。還有些情況，政府公開的信息本身含糊不清和復(fù)雜難懂，也導(dǎo)致了政府與民眾間的信息不對(duì)稱。而且往往是政府公開的信息越含糊復(fù)雜，政府的解釋權(quán)就越大，設(shè)租尋租的機(jī)會(huì)就越多。使得政府很難完全掌握企業(yè)信息，而公眾同樣難以掌握政府的信息。因此，政府運(yùn)作不透明、存在暗箱操作現(xiàn)象也就成為必然。三鹿事件中，相關(guān)政府部門難以掌握企業(yè)生產(chǎn)信息。質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門職權(quán)的行使得不到有效的監(jiān)督，也就導(dǎo)致產(chǎn)生外部性行為。

2，交易成本高昂。明晰權(quán)責(zé)，降低交易費(fèi)用可以從根本上消除產(chǎn)權(quán)不明確造成的權(quán)責(zé)不明帶來的沖突，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，避免外部性的產(chǎn)生。然而這是建立在完全信息的基礎(chǔ)之上的，產(chǎn)權(quán)的界定過程也是談判協(xié)商的過程。當(dāng)協(xié)商成本較高而效率配置無法達(dá)到的情況下，產(chǎn)權(quán)所規(guī)定的現(xiàn)狀就在相當(dāng)程度上影響到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率。因此，產(chǎn)權(quán)的界定也有一個(gè)效率問題。要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的界定，必須有完全的信息和絕對(duì)中立的裁判者，然而在信息爆炸的時(shí)代要收集到完全的信息存在很大的困難，即使能夠收集到完全的信息也需要耗費(fèi)大量的資源，造成更大的不經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，制度安排有明顯的滯后性，面臨復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，政府很難做出及時(shí)有效的制度安排。政府雖然是公共利益的代表者，但政府并不能在立場(chǎng)上完全中立，在不同時(shí)期根據(jù)不同的情況政府政策必然有一定的側(cè)重，使得政府很難成為絕對(duì)中立的裁判者。

3，政府行為特征的表現(xiàn)。政府行為是政府機(jī)關(guān)及政府人員代表國家實(shí)施的管理社會(huì)的行為，它以國家暴力為后盾，其發(fā)生效力不需經(jīng)過相對(duì)方面的同意。而且，除非經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決或者法院判決其違法予以撤消。否則，就要假定行政行為合法，行政機(jī)關(guān)及其行政人員有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。行政行為的客體不得與之相違背，否則，將會(huì)受到有關(guān)法令的制裁。而政府提供的公共物品包括實(shí)物、服務(wù)、制度、政策、法律、秩序等具有壟斷性，其權(quán)力不與社會(huì)其他組織分享。這種情況下，政府提供的各類公共物品是否科學(xué)合理，是否滿足社會(huì)公眾的需求都缺乏有效的監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致外部效應(yīng)的產(chǎn)生。

四、政府行為外部性的規(guī)制探討與建議

(一)完善法律、機(jī)制，明確政府職責(zé)

我國的法律體系在不斷完善，依法治國的宗旨也有了很大程度的實(shí)現(xiàn)。但仍然存在法律體系不健全、政府機(jī)構(gòu)重疊、決策機(jī)制簡(jiǎn)單、責(zé)權(quán)不明等現(xiàn)象。這些情況的存在，使我國政府更容易產(chǎn)生外部性行為，給社會(huì)、公民帶來額外的負(fù)擔(dān)。因此，必須在已取得成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過完善法律體系來規(guī)范政府行為，明確各部門、各地區(qū)之間的職責(zé)關(guān)系，以法律的形式對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行明確界定，并明確政府及其工作人員的權(quán)利和義務(wù)，避免有權(quán)無責(zé)，產(chǎn)生嚴(yán)重后果后無人負(fù)責(zé)的局面。在政府行為產(chǎn)生負(fù)外部性影響時(shí)，依法追究有關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任。

(二)強(qiáng)化權(quán)責(zé)機(jī)制，建立責(zé)任政府

在我國，政府職能部門或官員個(gè)人責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，行為方式簡(jiǎn)單，決策隨意等問題是導(dǎo)致政府行為產(chǎn)生外部效應(yīng)的重要原因。這就要求強(qiáng)化權(quán)責(zé)機(jī)制，建立責(zé)任政府。從廣義角度來看，政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)：從狹義的角度來看，政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任。

要建立起責(zé)任政府，政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足。政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，積極承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任；政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的關(guān)鍵在于完善官員的責(zé)任追究機(jī)制。長期以來，盡管隨著法律制度的不斷完善，官員責(zé)任追究機(jī)制也開始建立，但政府官員仍存在有權(quán)無責(zé)的情況。近年來，一些重大公共事件中的責(zé)任人受到了懲處，追究了政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任。三鹿事件中，石家莊市相關(guān)官員受到了相應(yīng)的懲處，體現(xiàn)了責(zé)任追究機(jī)制的逐步完善。但執(zhí)行的力度仍然不夠，大量的礦難、重大安全事故和“政績(jī)工程”、“面子工程”的相關(guān)責(zé)任人沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。而這些事故給國家、社會(huì)和公民帶來了巨大的損失，造成了巨大的外部效應(yīng)。因此，要建立責(zé)任政府，必須加強(qiáng)官員的責(zé)任追究機(jī)制，在政府行為產(chǎn)生外部性影響時(shí)，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，促進(jìn)官員決策的科學(xué)化進(jìn)程，從而減少政府行為外部性影響的發(fā)生。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督，加快政府信息公開化進(jìn)程

政府行為產(chǎn)生外部性影響，很大程度上是由于政府運(yùn)作不透明，存在暗箱操作的現(xiàn)象，使得行政主體得不到有效的監(jiān)督，進(jìn)而產(chǎn)生腐敗等外部性行為。因此，必須完善立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制，使政府在各方的監(jiān)督之下行使其職權(quán)。同時(shí)，加快政府信息公開化進(jìn)程，確保政府行政透明化。政府信息公開的目的主要有：一是強(qiáng)化民主政治；二是防止貪污腐化。民主政治使公民能夠參與行政、監(jiān)督行政。要監(jiān)督政府首先要了解它。行政公開是監(jiān)督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監(jiān)督行政。建立和完善行政公開法律制度不僅是一個(gè)世界潮流，更是我國所面臨的當(dāng)務(wù)之急。行政公開原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別與行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。它是政治活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。是公民參政的延伸。行政行為的公開化有利與提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度，并使公民能夠監(jiān)督行政主體是否依法行政，從而幫助克服官僚主義，同時(shí)也保障公民對(duì)政府工作的監(jiān)督，避免政府外部性行為的產(chǎn)生。

(四)完善國家賠償體系和司法救助體系，降低政府產(chǎn)生外部性行為的影響

由于政府并非完全理性，同時(shí)。政府在做出決策時(shí)也不可能掌握完全的信息，因此，在政府產(chǎn)生外部性行為時(shí)，必須有完善的司法救助體系并做好對(duì)利益相關(guān)者的補(bǔ)償工作，以將損失減小到最低程度。目前我國針對(duì)政府外部性行為的補(bǔ)償體系主要體現(xiàn)在《國家賠償法》上。目前《國家賠償法》賠償?shù)姆秶鷥H就違法行使職權(quán)而言，不包括行政機(jī)關(guān)不積極履行法定職責(zé)給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害賠償?shù)那闆r。同時(shí)，我國國家賠償?shù)臄?shù)額一般較小，不能完全補(bǔ)償公民或社會(huì)組織由于政府行為外部性造成的損失，補(bǔ)償?shù)牧Χ扔写谶M(jìn)一步加強(qiáng)，以給政府機(jī)關(guān)必要的壓力和動(dòng)力，避免政府外部性行為的產(chǎn)生。

政府行為外部性的存在，會(huì)使公共利益和個(gè)人利益受到損害。因此，有必要建立相應(yīng)的司法救濟(jì)機(jī)制，以使受到侵害的權(quán)益得以法律救濟(jì)，這是現(xiàn)代行政法治的要求。我國1990年10月1日實(shí)施的《行政訴訟法》第一次明確賦予公民、法人和其他組織對(duì)政府的具體行政行為提起行政訴訟。同時(shí)，近年來隨著法律制度的不斷完善和公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，針對(duì)政府行為的行政訴訟案件隨之增多。這一方面顯示出我國司法救濟(jì)體系的不斷完善，另一方面也顯示出公民和企業(yè)法律意識(shí)的增強(qiáng)。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)能有效地督促政府依法行政，避免政府外部性行為的產(chǎn)生。

盡管針對(duì)政府行為的司法救助體系有了一定程度的完善，公民和社會(huì)組織在受到行政行為的侵害時(shí)有了可訴的途徑來保護(hù)自身的利益，但仍然不足。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，我國目前可給予司法救濟(jì)的行政作為只能是具體行政行為，而不能是抽象行政行為。抽象行政行為在行政實(shí)踐中表現(xiàn)很隱蔽，行政相對(duì)人難以意識(shí)到，或者根本就沒有注意到，同時(shí)，抽象行政行為一旦給公民或社會(huì)造成傷害，其后果比具體行政行為危害更大。為了消除抽象行政行為可能產(chǎn)生的危害，必須采取相應(yīng)的司法救濟(jì)措施，允許利害關(guān)系人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢止或修改已喪失合法基礎(chǔ)和根據(jù)的行政法規(guī)和規(guī)章及其他規(guī)范性文件，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，允許利害關(guān)系人請(qǐng)求司法救濟(jì)，以督促行政機(jī)關(guān)行使自己應(yīng)該行使的職權(quán)。