我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀、問題及對策建議

摘要：近年來，中央政府高度關(guān)注農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，連續(xù)六年的中央一號文件都對政策性農(nóng)業(yè)保險做出重要戰(zhàn)略部署，各地政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作也紛紛鋪展開來。我國政策性農(nóng)業(yè)保險在面臨良好的發(fā)展機(jī)遇的同時，也存在諸多制約其發(fā)展的因素。本文從我國政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀出發(fā)，通過對我國現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中存在的問題以及造成這些問題的原因分析，進(jìn)而給出當(dāng)前加快我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；風(fēng)險分散機(jī)制；農(nóng)業(yè)保險管理局

中圖分類號：F840，66

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0046-07

一、引言

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險在我國的試驗和發(fā)展，在2004-2009年連續(xù)六年的中央一號文件都對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。2009年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)，政策性農(nóng)業(yè)保險要加快發(fā)展步伐，擴(kuò)大試點范圍并增加承保險種，正如此前國務(wù)院辦公廳就金融發(fā)展的30條意見所提出的，要“進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍”。作為政府支農(nóng)惠農(nóng)政策的一項重要舉措，農(nóng)業(yè)保險尤其是政策性農(nóng)業(yè)保險近兩年有前所未有的快速發(fā)展并取得了顯著的階段性成果。然而隨著農(nóng)業(yè)保險覆蓋面的日趨擴(kuò)大、參保農(nóng)戶數(shù)量的日益增加，諸如法律法規(guī)尚不健全、巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制缺失、保險公司經(jīng)營管理水平有待進(jìn)一步提高等問題的存在，掣肘政策性農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步發(fā)展與完善。本文在此結(jié)合當(dāng)下我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討新一輪政策性農(nóng)業(yè)保險試點過程中面臨的問題，并相應(yīng)提出了進(jìn)一步發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議。

二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，農(nóng)業(yè)保險在各級政府政策的大力支持下保持了較快發(fā)展勢頭。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險的第三輪試驗開始。此后從2004年到2009年，連續(xù)六年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，擴(kuò)大試點范圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補(bǔ)貼力度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險和商業(yè)保險業(yè)務(wù)”。目前，農(nóng)業(yè)保險的承保險種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項試點逐步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作逐步推進(jìn)

2008年，中央財政在2007年基礎(chǔ)上大幅增加對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼支持，保費補(bǔ)貼經(jīng)費預(yù)算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險的保費補(bǔ)貼由2007的25％提高到35％，政策性農(nóng)業(yè)保險試點已由2007年的6個省區(qū)擴(kuò)展至16個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。截至2008年底，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)簽單保費110.7億元，同比增長112.5％，承保各類農(nóng)作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25％，參保農(nóng)戶達(dá)9000萬戶次，為農(nóng)民提供了2397.4億元風(fēng)險保障，三項指標(biāo)分別比2007年增加了130％、80.7％和113％。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬

目前。市場上存在的農(nóng)業(yè)保險險種達(dá)160多個，基本涵蓋了種養(yǎng)兩業(yè)的各個領(lǐng)域。種植業(yè)方面，2008年中央財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險所涵蓋的主要農(nóng)作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎(chǔ)上，又新增加了花生、油菜達(dá)到7個品種；養(yǎng)殖業(yè)方面，2008年在鞏固發(fā)展能繁母豬、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)保險的基礎(chǔ)上，積極開展家禽、淡水養(yǎng)殖和地方特色農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的保險服務(wù)，截至2008年8月22日，能繁母豬保險第一個承保周期結(jié)束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風(fēng)險保障4373億元，承保覆蓋面超過90％。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)領(lǐng)域。例如北京市2008年政策性農(nóng)業(yè)保險工作新增了豆類、柿子、大桃等險種，承保險種已達(dá)到16個，全年實現(xiàn)保費收入2.495億元，惠及農(nóng)戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農(nóng)業(yè)資源的30％。

(三)政策新農(nóng)業(yè)保險組織形式向多元化方向發(fā)展

在鼓勵人保、中華聯(lián)合等全國性保險公司積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，自2004年以來，保監(jiān)會先后批準(zhǔn)了5家專業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)互助保險公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險公司，此外，浙江等地結(jié)合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，在“政府推動+市場運作+農(nóng)民自愿”原則的指導(dǎo)下。采用“共保經(jīng)營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。目前，經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險組織形式主要有：股份制的商業(yè)保險公司形式、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作組織、政策性農(nóng)業(yè)保險公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等，政策性保險經(jīng)營主體日益豐富，并形成向多元化發(fā)展的態(tài)勢，推動我國政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前邁進(jìn)。

(四)政策性農(nóng)業(yè)保險的功能作用逐步發(fā)揮

政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。增強(qiáng)了農(nóng)民抗風(fēng)險能力和災(zāi)后恢復(fù)能力，確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，促進(jìn)了國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、糧食安全戰(zhàn)略和支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實。2004-2008年，農(nóng)業(yè)保險賠付共計117.26億元，僅2008年農(nóng)業(yè)保險為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元。其中，種植業(yè)保險賠款46億元，養(yǎng)殖業(yè)保險賠款24億元(其中能繁母豬保險賠款17.5億元。奶牛保險賠款1.5億元)。在應(yīng)對2008年初低溫雨雪冰凍自然災(zāi)害和“5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災(zāi)區(qū)重建工作。同時，保險公司發(fā)揮在防災(zāi)防損和風(fēng)險管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，大大提升了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關(guān)設(shè)備及實施防災(zāi)作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災(zāi)方面的能力。

三、現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的主要問題及原因分析

農(nóng)業(yè)保險是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險的重要財務(wù)安排，是市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險)之一，是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國范圍內(nèi)積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險可以說取得了巨大的實質(zhì)性進(jìn)展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農(nóng)業(yè)保險迎來了黃金發(fā)展機(jī)遇期。但隨著試點工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。

(一)對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識不夠明確

政策性農(nóng)業(yè)保險是指在政府扶持和財政補(bǔ)貼下。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N保險制度。建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，是健全國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，對于確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加具有重大的現(xiàn)實意義。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進(jìn)展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：

1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。為什么要試驗舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險?這種農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向是什么?這些都是試點政策性農(nóng)業(yè)保險的各地政府至今仍不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農(nóng)業(yè)保險當(dāng)作一種“額外負(fù)擔(dān)”，把征繳農(nóng)業(yè)保險費看成是一種“濫收費”。加之中央沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災(zāi)“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險試驗以補(bǔ)貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農(nóng)業(yè)保險試驗的真正啟動。

2，農(nóng)業(yè)保險的政策性經(jīng)營方式不夠明確。迄今為止，我國的農(nóng)業(yè)保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業(yè)化經(jīng)營”的框架，“以險養(yǎng)險”加政府補(bǔ)貼的思路一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這樣，政策性保險業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限。政府在提供補(bǔ)貼時無法準(zhǔn)確判斷經(jīng)營政策性保險業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司的虧損究竟是來自政策性業(yè)務(wù)，還是商業(yè)性業(yè)務(wù)，難以確定合適的補(bǔ)貼額度，難以科學(xué)評價商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展。

(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄

在政策性農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)逐漸鋪展的進(jìn)程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因如下。

1，政策性農(nóng)業(yè)保險的高成本、高費率與農(nóng)戶家庭低收入之間的矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風(fēng)險性、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須以高費率為保障，各國的經(jīng)驗表明，一切險農(nóng)作物的保險費率在2-15％之間，比之家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低。2008年，我國農(nóng)村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮(zhèn)居民的三分之一，而且地區(qū)間發(fā)展極不平衡，收入差距很大，農(nóng)民在較低的收入水平并且扣除了購買各項生活生產(chǎn)資料、供養(yǎng)子女上學(xué)等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現(xiàn)階段政府財政給予50％的保費補(bǔ)貼的前提下，1％-7.5％的政策性農(nóng)業(yè)保險費支出也大大超過了其消費能力。

2，依賴思想嚴(yán)重和保險意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。一方面，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國長期實行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時由中央財政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟(jì)的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴(yán)重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災(zāi)之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū))做過一項問卷調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果著實令筆者震驚。筆者抽樣調(diào)查的問卷結(jié)果顯示，有近73％的被調(diào)查農(nóng)戶準(zhǔn)備自己承擔(dān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，另有20％的被調(diào)查者對待上述風(fēng)險的態(tài)度是聽天由命；在所抽樣調(diào)查的農(nóng)戶中聽說過農(nóng)業(yè)保險的占85％。知道農(nóng)業(yè)保險是如何運作的只占聽說過的52％，而有意購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶為7％；在有保費補(bǔ)貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險的也僅僅占到所調(diào)查戶數(shù)的18％左右。

3，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔(dān)額外保險成本。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)保障功能。狹小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收益，而且隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的不斷深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農(nóng)戶不愿付出現(xiàn)實的保險成本去化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險。由于農(nóng)民的保險意識較弱，收入水平低。導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足，造成農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄，難以滿足保險經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險集中，政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。

(三)保險公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后

農(nóng)業(yè)保險的保險利益有別于一般財產(chǎn)險的保險利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的大多是活的生物，它們的生長、飼養(yǎng)都離不開人的行為作用，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、疫災(zāi)等，具有風(fēng)險單位大、區(qū)域性強(qiáng)、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大等特點。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營有其獨特的技術(shù)要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術(shù)難以奏效。而我國目前農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)人才匱乏，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)還非常落后。

1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)落后。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險的識別、衡量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計與管理等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報警報系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風(fēng)險損失資料難以滿足。

2_農(nóng)業(yè)保險定價技術(shù)落后。農(nóng)業(yè)保險定價要以風(fēng)險區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險標(biāo)的的真實風(fēng)險水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇。

3，產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)落后。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)作物保險中道德風(fēng)險給保險公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險賠款的20％以上，牲畜保險中更為嚴(yán)重。

(四)缺乏完善的法律法規(guī)支持

政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對相關(guān)法律法規(guī)具有很強(qiáng)的依賴性。國內(nèi)外理論與實踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機(jī)組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。而我國對政策性保險業(yè)務(wù)至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應(yīng)政策予以扶持。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須自愿加入，任何人不得強(qiáng)制”?，F(xiàn)行的2002年二版《中華人民共和國保險法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為。對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而且原本計劃在2007年底出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。在國家積極推進(jìn)政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。

(五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制

2005年以來。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險試點的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費支出給予了一部分財政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險費的50％，有的補(bǔ)貼35％)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補(bǔ)貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補(bǔ)得起，但來了大災(zāi)卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。這是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的又一個重要原因。

(六)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制的缺失

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。例如在1997-2006年間，旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)的影響占所有災(zāi)害影響的54％，因此，農(nóng)業(yè)保險必須建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。對此。加拿大曼尼托巴省的農(nóng)業(yè)保險實例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險，在起初的26年里，大部分年份保險費支付賠款后略有結(jié)余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務(wù)在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險分散體制的“缺位”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2月5日，全國農(nóng)作物受旱面積1.55億畝，其中冬麥主產(chǎn)區(qū)受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災(zāi)面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險的雨露。在十多個遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任，而其產(chǎn)生的旱災(zāi)賠付款目前也只有區(qū)區(qū)2.4萬元。而目前，尚無一個省、市、自治區(qū)、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險試驗經(jīng)營無疑成了一著“險棋”，等于將風(fēng)險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的隱憂所在。

(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼方式存在諸多隱患

目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補(bǔ)貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發(fā)揮效力，有關(guān)部門要求，必須在農(nóng)民繳足保費、基層財政補(bǔ)貼到位之后，中央和省級財政的補(bǔ)貼才會隨之落實的一種“補(bǔ)貼聯(lián)動”的補(bǔ)貼方式，這種補(bǔ)貼方式雖然有避免地方政府道德風(fēng)險和“釣魚”問題的設(shè)計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農(nóng)業(yè)保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農(nóng)戶的博弈之中，不利于建立農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險的信任機(jī)制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農(nóng)業(yè)保險政府財政補(bǔ)貼未到位資金為10.48億元，約占當(dāng)年保費的十分之一，這不僅影響政策性農(nóng)業(yè)保險資金的到位率，也會導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補(bǔ)償方案時過于保守；三是這種“補(bǔ)貼聯(lián)動”方式將產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財政的補(bǔ)貼，而那些糧食主產(chǎn)區(qū)或西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導(dǎo)致上級財政補(bǔ)貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補(bǔ)貼累退效應(yīng)。同時，財政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應(yīng)較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險的能力也相應(yīng)較強(qiáng)，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險保障功能的發(fā)揮效力。

四、加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議

(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程

由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。筆者建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權(quán)利義務(wù)、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計算方法、管理費和保險費分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。

(二)進(jìn)一步加大政策扶持力度

發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農(nóng)業(yè)保險的國家根據(jù)本國實際都相應(yīng)采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農(nóng)業(yè)保險的支持是世界各國支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的普遍做法。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險試點的逐漸鋪開，政府必須進(jìn)一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以確保試點工作穩(wěn)步持續(xù)的推進(jìn)。

1，制定稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應(yīng)予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。參照國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，進(jìn)一步實行稅收優(yōu)惠政策。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民的保費支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力。

2，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼政策。一是提供經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼和再保險費補(bǔ)貼，以激勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，增加農(nóng)業(yè)保險的供給。這兩項補(bǔ)貼實際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農(nóng)民實行的保費補(bǔ)貼方式，建立保費補(bǔ)貼的長效機(jī)制。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的全面鋪開，結(jié)合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應(yīng)加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼力度，并通過差異化補(bǔ)貼政策，調(diào)動地方政府、保險公司和農(nóng)戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的長效機(jī)制，保證政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)健康發(fā)展。

(三)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失在空間上很難分散，結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看如果在農(nóng)險設(shè)計上沒有一個完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，一旦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失發(fā)生，單獨的商業(yè)性保險公司很難獨立承擔(dān)與消化。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點與經(jīng)營具有較強(qiáng)的區(qū)域性，分散風(fēng)險的能力更差，2008年初雪災(zāi)造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災(zāi)，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的迫切性。筆者認(rèn)為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。

1，提高試點地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。通過農(nóng)業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實現(xiàn)風(fēng)險分散。國外實踐證明，單純提高保費補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，從1939～1995年的50多年間。在政府大量補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強(qiáng)制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80％左右。根據(jù)中央一號文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C(jī)制”，結(jié)合發(fā)達(dá)國家實踐經(jīng)驗，立足于我國農(nóng)村實情，筆者建議對關(guān)系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實行適度的強(qiáng)制性保險，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。

2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機(jī)制。由于自身經(jīng)濟(jì)條件的限制和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營難度大、賠付率高等特點，農(nóng)業(yè)保險承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險、分?jǐn)倱p失。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實上目前中再公司部份地承擔(dān)了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補(bǔ)貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補(bǔ)貼不同于一般的民政救濟(jì)。它是一種差額補(bǔ)貼，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)都可以按低于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的實際費率來承保，當(dāng)賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補(bǔ)足。這種差額杠桿撬動機(jī)制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機(jī)構(gòu)以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險，充分調(diào)動了被保險人、保險人雙方的積極性。

3，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險基金或巨災(zāi)風(fēng)險的融資機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補(bǔ)償。增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險的能力。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集應(yīng)以國家為主、地方為輔?；I集渠道應(yīng)主要包括：國家財政撥款；從農(nóng)險公司無大災(zāi)年份農(nóng)業(yè)保險保費節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險公司的稅收減免部分；從防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)專項支出中與農(nóng)業(yè)保險服務(wù)標(biāo)的相對應(yīng)的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風(fēng)險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機(jī)構(gòu)在資本市場上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認(rèn)為此種方法應(yīng)慎用。

(四)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育

通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風(fēng)險損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險知識的普及力度，培育農(nóng)民保險意識，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對保險職能的認(rèn)識，使其認(rèn)識到保險是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展。

(五)設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理比商業(yè)保險業(yè)務(wù)管理要復(fù)雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，考慮在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理協(xié)會(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險的管理機(jī)構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理，精算費率，設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補(bǔ)貼資金。