農村信用社管理體制、產權制度和治理結構的現實審視

摘要：2003年來，我國開始了新一輪農村信用社改革。本文試就湖南省農村信用社改革的現狀和實效進行研究分析。由于存在省聯社模式政企合一管理矛盾下的“五化”趨勢，產權歸屬“五性”特征下的所有者虛置和缺位，法人治理有“形”無“神”和“三難”窘境下的虛化與脫節(jié)等制度困境和瑕疵，導致農村信用社面臨“內部人控制”和“外部人干預”的雙重風險，使得農村信用社改革“花錢買機制”目標能否真正實現具有很大的不確定性。

關鍵詞：農村信用社改革；省聯社模式；內部人控制；外部人干預；矯正建議

中圖分類號：F832，35

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2009)08-0023-07

一、研究背景

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，中央對農村信用社的改革進一步明確了方向：“改善農村信用社法人治理結構，保持縣(市)法人社地位穩(wěn)定，發(fā)揮為農民服務主力軍作用”。眾所周知，在解決“三農”問題的大背景下，自2003年起，我國開始了新一輪農村信用社改革。在本輪改革中，除北京、上海和天津成立以市為單位的農村商業(yè)銀行或合作銀行外，其他各省(市、區(qū))均選擇了省聯社模式。所謂省聯社模式，是指將縣聯社和信用社原來的兩級法人合并為一級法人，在縣聯社的基礎上，出資建立省聯社，地(市)級不再設立聯社或其他形式的獨立管理機構，同時省政府授權省聯社具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協(xié)調和服務職能，不干預信用社的具體業(yè)務和經營活動，不把對信用社的管理權下放給地(市)和縣、鄉(xiāng)政府。

從湖南省來看，近四年來，作為省級人民政府管理農村信用社的平臺和載體，湖南省農村信用社聯合社在推進改革、整章建制、行業(yè)管理、不良清收、案件治理、電子化建設、社會公信度和支農服務等方面取得了階段性的成效，但在改革進程中仍存在著一些值得關注和研究的問題。為進一步深化農村信用社改革，積極推動農村信用社找準以有效服務“三農”為主的市場定位，真正實現“花錢買機制”目標，本文試就在穩(wěn)定縣級法人基礎上，圍繞農村信用社的管理體制、產權制度改革、法人治理結構和經營績效等核心問題，以湖南省農信聯社為視角，并對益陽、常德、岳陽、邵陽、衡陽、婁底、永州、郴州、湘西等9市州的27家縣級農村信用聯社和54家鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村信用社及200多位農戶、農村中小企業(yè)主、鄉(xiāng)村干部、農技人員等進行了問卷調查和實地走訪，并分層面召開了兩次專題座談會，比較全面和深入地探究了湖南省農村信用社改革的現狀和實效。

二、省聯社：政企合一管理下的“五化”趨勢

湖南省農村信用社聯合社(以下簡稱“省聯社”)2005年5月26日正式掛牌成立，注冊資本金1800萬元。注冊資本為省內122家縣(市)級聯社入股省聯社資金。省聯社的成立，結束了農村信用社各自為政的局面，對擴大農村信用社影響力、規(guī)范經營管理行為、搭建規(guī)?；沙掷m(xù)發(fā)展平臺等具有重要的意義。截至2008年末，全省農村信用社各項存款余額1825.77億元，比省聯社成立前的2004年增加945.69億元，增幅107.46％；各項貸款余額1084.65億元，比省聯社成立前的2004年增加531.54億元，增幅96.10％，存貸款總量和增量均躍居全省銀行業(yè)，金融機構第2位。經營效益明顯提升，成功扭轉長期虧損局面，連續(xù)三年實現盈利，累計實現經營利潤31.07億元。

在某種意義上說，省聯社模式的股權結構與治理結構實質是“縣—鄉(xiāng)”兩級法人制在“省—縣”兩級法人制的變身。調查顯示，現行的省聯社管理模式并不是一種以資本為紐帶，以股權為聯結，以規(guī)則為約束的利益共同體，它既沒有理順農信社的產權制度問題，也沒有從根本上解決農信社的管理體制問題。原體制下權力資源分散、內部缺乏有效制衡機制、管理薄弱、風險較大和效益低下等諸多問題依然存在，同時又產生了一些新的弊端。其緣由在于省聯社在實際運作中更傾向于政府人的角色，而忽略了自己企業(yè)人的責任，出現與真正意義的合作金融組織相反的“五化”趨勢。

(一)管理“行政化”

首先，在干部人事管理上實行實質上的行政任免。對縣級聯社“三會一層”高管人員的人選和任免，由省聯社提請社員代表大會表決而非民主選舉產生，造成干部任免實質上由省聯社“說了算”，社員代表舉手表決只是走走形式而已。其次，在業(yè)務經營上實施行政化的管理。目前，省聯社及其辦事處向縣聯社自上而下的發(fā)文件、定制度、下計劃，在資金調配、信貸審批、財務管理等方面對農信社進行行政式的管理，名義上是指導性的意見，實為硬性指標，導致基層農村信用社“四自”方針難以體現，經營沒有靈活性。調查表明，省聯社直接下達給縣聯社的存、貸款和利潤考核指標難免脫離各地經濟發(fā)展特點，以至與實際情況造成較大出入，從而加重了基層農村信用社的經營壓力，扭曲了其經營行為，嚴重損害了獨立法人合法經營和廣大出資人利益。同時，基層農村信用社雖制定了一些規(guī)章制度，但絕大部分只是省聯社的“翻版”。因此，農村信用社“四自”的市場主體地位仍未真正體現，進而挫傷了基層農村信用社有效服務“三農”的積極性和創(chuàng)造性。

(二)運營“集中化”

從總體上看，作為行業(yè)管理機構的省聯社，其實際運作趨向于按一級法人模式管理全省農信社，將工作重點放在抓人、財、物的管理權、審批權和開辦自營性業(yè)務及對基層農村信用社(包括農合行)管理的集中化上，把本屬于出資人(社員)的高級管理人員提名權、進人權和固定資產購置審批權、抵貸資產處置權以及大額貸款審批權等集中到省聯社，省聯社還在很大程度上決定著對農村信用社經營業(yè)績的評定、高管人員的薪酬核定和股金分紅比例等，這與省級聯社成立之初被要求需將工作放在“建章立制、業(yè)務指導、人員培訓、信息咨詢”等方面，而嚴禁其“直接或間接從事經營活動，調度基層農信社資金”的原則相悖?；鶎臃从常÷撋绨鼣埩宿r信社各項制度的制定權、解釋權、修改權，容易使制度與實際操作脫節(jié)；過多干預農村信用社的信貸資金投放方向，不利于農村信用社根據市場化選擇更有經營效益的經營項目。更有基層社反映，省聯社及其辦事處操控農信社的具體業(yè)務經營權。如某市貸款審批權限規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的單筆貸款審批權只有3到5萬元，縣聯社是100萬元以下，省聯社市辦事處是300萬元以下，300萬元以上的貸款發(fā)放都要到省聯社審批，這等同于拉長了農信社的經營管理鏈條。省聯社管理行為明顯偏重于剝。人事權、貸款權、財務權的控制，嚴重侵犯了縣聯社的獨立法人地位，導致法人治理失效，容易引發(fā)逆反心理或造成依賴心理。

(三)指導“格式化”

對于基層法人社，省聯社不管地域分布、規(guī)模大小、經營水平，執(zhí)行制度“一刀切”，方式單一，缺乏市場經濟的多樣化，業(yè)務指導經常轉變?yōu)椤案袷交钡闹噶睿诓渴鸸ぷ鲿r基本不考慮基層法人社的獨立性，缺乏市場調劑的靈活性。基層社反映，省聯社成立后，在缺乏充分調研的情況下大量制定“批發(fā)”各類制度辦法160余個，雖強化了制度建設這個核心，但某些制度有點操之過急和不切實際，基層社不知所措。有基層社反映，省聯社對農信社新放貸款實行到期收回率必須達到98％的指標考核，凡達不到的信貸員一律免職，不達標的信用社的社主任也要被免職，基層社認為此舉雖然加強了到逾期貸款管理。卻與農業(yè)的生產周期和各地實際是不相符的。

(四)服務“脫農化”

雖然農村信用社改革試點加大了對“三農”的信貸支持力度，但其商業(yè)化運作卻產生了脫農的趨勢，一些地方信用社偏離農村社區(qū)銀行服務方向，片面追求城市化、規(guī)?；?，盲目擴張，貸款投放的非理性與非農化傾向明顯，“三農”貸款難狀況并未真正得到改善。調查表明，隨著農村經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)農業(yè)再生產的資金自給程度不斷提高，而非傳統(tǒng)農業(yè)項目，如規(guī)模經營、農產品加工等的資金需求不斷擴大。隨著農村信用社商業(yè)化改革的推進，其對一些資金回報率低、風險高、周期長的領域缺乏興趣，如農業(yè)和農村基礎設施建設、糧棉儲備體系建設、農業(yè)技術推廣、農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設、扶貧開發(fā)等。這些不能通過競爭性金融活動獲得資金的農村金融需求，則必須依靠政策性金融才能實現。與此同時，大額貸款投向非農化傾向明顯，部分農信社往往將資金主要投向收益率較高的建筑、水電、餐飲等非農行業(yè)，農民“貸款難”問題依然存在。在對農戶和種養(yǎng)大戶的實地調查中，普遍反映了一個無奈的現象，農民本是社會弱勢群體。而現在農貸的主力軍——農信社貸款利率卻最高，正是“最窮的人買最貴的東西”。調查顯示，在湖南省農信社2007年資金成本約4.2％(含管理費)不變的情況下，全省農信社6個月平均存貸款利差2007年比2004年提高了10.58％，而1年期平均存貸款利差則提高了17.19％。作為對農信社“花錢買機制”政策的組成部分——利率政策，允許信用社貸款利率在更大范圍浮動(在基準利率的1-2.3倍內浮動)。這一扶持政策，在短期內給農村信用社提供了迅速扭虧增盈的捷徑。農村信用社利用其在提供農戶貸款中的壟斷地位及國家給予其的貸款利率上浮權，貸款利率上浮幅度不斷提高，有的甚至一浮到頂。貸款利率過高加重了借款人負擔，削弱了農戶和企業(yè)的盈利能力。部分農村信用社在改革試點中急功近利，為達到央行票據兌付條件，做大分母，降低不良貸款比例，通過發(fā)放更多的非農貸款，并技術操作歸之于農貸范疇，使得農村信用社改革依然未改變長期所形成的“官營”性質，難以實現合作目標。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農信社改革后管理責任“弱化”

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社法人變?yōu)榭h聯社統(tǒng)一法人，“無官一身輕”。改革前，縣聯社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農信社同是法人機構，縣聯社由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社入股組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社在貸款權利和利益分配上有一定的“自主性”；改革后，縣一鄉(xiāng)兩級法人合并為縣一級法人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社不是獨立法人，而成為縣聯社的營業(yè)網點，不實行財務上的獨立核算，其貸款權和利益分配權上收，業(yè)務發(fā)展積極性受挫，在防范支付風險、盤活不良貸款、克服經營困難等方面對縣聯社存在很大的依賴性，認為反正都是縣聯社在“當家”，導致運行機制的轉換缺乏體制創(chuàng)新的有力支撐，管理層不得不依賴于行政手段去強化對基層社的外在約束，以彌補其內在活力和自我約束力的不足。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社負責人中會計型人才多、現代金融人才少的現實境況下，這種表現更為突出，農村信用社改革照搬照套多、創(chuàng)新少，寧可守攤子也不有所作為。另外，取消法人資格后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社在人、財、物等方面權力有限，被縣聯社掌控，基層職工作為社員和被管理者，也很難參與縣聯社的經營管理。

其次，在農村信用社壟斷農村信貸的事實面前，在少有準入和退出機制的情況下，農村信用社即使經營不善也會“永存”。農村信用社沒有破產(退出)威脅，也很少有新機構競爭壓力，銀行業(yè)普遍存在的道德風險因此得到強化，管理者很難真正主動規(guī)避風險，實行穩(wěn)健經營。加上地方政府承諾在轄區(qū)內農村信用社出現支付危機時。承擔救助責任，使一些基層農信社的負責同志更加覺得“高枕無憂”。第三，受剛性的責任追究機制約束，一些基層農信社員工求穩(wěn)怕罰，不求有功、但求無過的思想情緒一定程度存在并蔓延。

三、產權歸屬：產權模糊和“五性”特征下的所有者虛置與缺位

明晰產權關系、完善法人治理結構、強化約束機制是農信社改革的核心工作，也是農信社實現“增強服務功能”這一首要目標的前提條件。農信社改革試點開始后，湖南省農信社通過清產核資和增資擴股，進一步規(guī)范股權結構，穩(wěn)步推進產權組織形式改革，資本實力得到充實。然而，農村信用社股改的不徹底性使農村信用社的主體地位被人為虛置、產權關系模糊等“所有者缺位”問題依然十分嚴重。

(一)產權模糊下的所有者虛置

按照有關政策規(guī)定，改革后的農村信用社產權賦予了許多新的內容，如股份分為投資股和資格股兩種，兩種股份內部還有法人股和自然人股之分。實踐中，農村信用社新增股本金中往往資格股占絕大部分，這些資格股股東投資農村信用社的目的在于獲取比一般存款更高的收益，對參與農信社的管理興趣不大，其人股股金實質與存款化股金并無真正區(qū)別。因此，很難說農村信用社的產權就屬于股東的。以湖南省農信社為例，資格股在總股本中占比超過71％，而有限的投資股大多來自于農信社的職工，他們之所以投資于投資股，往往是在“任務指標”壓力之下不得已的選擇。即便是非壓力下自愿所為，受制于投資規(guī)模過小和現有管理體制，也無法通過投資投資股而增加自身的話語權。因此，無法認定農村信用社的產權就屬于職工的。顯然，在農信社名義上歸股東所有，而實際上股東、職工都不是其真正所有者，政府亦強力介入的情況下，農村信用社的產權是模糊的。另一方面，在縣級聯社高管層的產生流程中，面對省聯社提名的硬約束與社員選舉權的軟約束，農村信用社在經營上往往更傾向于為上級聯社服務，而不是為社員服務，經營者也并不必然要求對股東負責，縣聯社的理事長、主任、監(jiān)事長等領導班子是由省聯社任命的，股東并沒有被賦予選擇經營者的實際權利，股權投資者的長期利益無法得到制度保證。導致當前廣大農村信用社的所有權依然虛置——出錢的人并沒有能夠擁有決策權、知情權、監(jiān)督權及分配權。產權不清的合作制及由此產生的“內部人”控制與“外部人”干預疊加，過多的行政干預與缺少必要的保護與扶持，不對股東(社員)負責而從外部強制實施行政管理及由此產生的經營管理扭曲，導致農信社的權利得不到保護，形成巨額虧損和不良資產。

(二)“五性”特征下的所有者缺位

1，股權設置“同一性”矛盾突出，股權結構失衡

統(tǒng)計顯示，目前湖南省農村信用社的實際股權結構仍不合理，股權設置同一化和股金小而分散的老問題沒有徹底解決，“三多三少”現象普遍存在，股權特征不符合“股權結構多樣化，投資主體多元化”的原則，無法有效形成真正的產權約束。一是自然人股多，法人股少。至2008年末，全省農信社實收資本金余額111.92億元，按股金來源和歸屬劃分，其中自然人股金105.8億元，占股本金總額的94.5％，法人股金6.12億元，占股本金總額的5.5％。自然人股所占比例較大，導致股權高度分散，難以形成有效的約束機制。大部分社員人股的目的是為了獲得貸款優(yōu)惠和紅利回報，并未真正關心信用社的經營情況。普通股東在“一人一票制”的農村信用社理事會(董事會)缺乏應有的發(fā)言權?！肮蓹嗾f話”與理事會“一人一票制”存在現實矛盾與不合理性，有效的法人治理機制實際上難以形成。二是“資格股多，投資股少”。至2008年6月末，全省農信社股本金總額112.28億元，按股權結構分，其中資格股81.9億元，占71.16％，投資股30.38億元，占28.84％，個別縣聯社的股本金中，投資股占比為O。三是股東戶數多，人均持股數量少。以桃江縣農信聯社為例，2008年6月末，該社自然人股金總額為17131萬元，共有股東44030戶，平均持股3900元。由于股東人數眾多，人股金額小，股本分散，股東或社員的參與、監(jiān)督成本高。股東“搭便車”現象嚴重，缺乏行使股東權利的積極性和能力。調查表明，桃江縣、臨湘市、汩羅市和岳陽縣聯社的前十大股東中均沒有一人成為社員(股東)代表、董(理)事或監(jiān)事或主任(行長)、副主任(副行長)。外部董事、監(jiān)事對信用社決策的影響非常小，股東缺乏積極性。

2，部分股金“存款性”凸顯?！帮L險共擔、利益共享”機制難以形成

從目前信用社的股金構成來看，主要由原始積累、信用社職工股和“變質”資本(即出于換取貸款和許諾“保息分紅”的由法人股和個人股組成的存款化股金)構成，這種平均化、分散化的股本結構往往導致誰也沒有絕對的發(fā)言權和控制權。改革初期，農村信用社展開了大規(guī)模的增資擴股工作，然而由于底子差、包袱重、虧損大等原因導致難以吸收真正意義上的股金，更無法吸引戰(zhàn)略投資者入股。在增資擴股期間，一些地方政府和農村信用社加大對人股的正面宣傳。風險揭示則很少，甚至采取對“資格股”以高息代替分紅或承諾對信用社的股東實行貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠等不規(guī)范方式吸引儲戶入股，把民眾存款股金化。這種方式吸收的股金本質上是存款，股東不是真正意義上的股東，導致所有者主體的實際缺位和對經營層監(jiān)督的缺失，從而助長了內部人控制的局面。農信社增資擴股時與貸款掛鉤的承諾，誘導的效果是消弱了所有者監(jiān)督信用社的動力。有的信用社明里暗里承諾對股東保底分紅，把本應承擔投資風險的所有者，變成了實質上的固定收益產品的投資者。農村信用社股金通常不用來彌補損失，社員并不是真正意義上的出資人，不承擔經營風險，最多只能算是一個存款戶，股權存款化特征十分明顯，沒有形成“風險共擔、利益共享”機制。

3，部分股金隱含“貸款性”，異化產權關系

調查顯示，部分農村信用社在開展增資擴股過程中，對深化農村信用社改革目標的認識似是而非，把專項央行票據的兌付作為終級目標，為了獲得專項央行票據資金突擊擴股。有的農村信用社規(guī)定內部職工入股有困難的，可向農村信用社申請消費貸款；有的農村信用社由聯社營業(yè)部統(tǒng)一貸款，然后分散到各農村信用社入股：有的農村信用社之間進行交叉貸款入股；有的農村信用社職工夫貸款妻入股或妻貸款夫入股；有的農村信用社承諾以人股額的1-3倍向入股者貸款；有的農村信用社向股東承諾分紅。凡此種種，社員入股沒有支付自有貨幣資金。難以明確相應的權利和義務，農村信用社產權關系被異化。

4，退股條件淡化，股本金“流動性”過度

因農村信用社股權設置資格股可以退股，而目前農村信用社資格股所占比例極高，且在股權設置上采取“人社自愿，退社自由”的方式，入股社員的流動性大，所有者不固定，造成農村信用社股本金不穩(wěn)定。如前所述，很多社員人股的目的在于尋求得到農村信用社貸款優(yōu)先和利率優(yōu)惠等金融服務，同時得到相應的投資回報，加之部分農村信用社承諾股金保息分紅、淡化退股條件，不少入股社員對投資分紅的期望值相當高，普遍認為不應低于同期儲蓄存款利率水平，對入股風險認識不夠。但近兩年部分地區(qū)農信社的股金紅利水平較低，有的已與一年期存款利率持平，股金分紅率與存款利息率之間的差距甚微，入股社員隨時有集中退股的要求。據統(tǒng)計，全省農村信用社股本金余額2008年末比上年末共下降2.91億元。

同時，從改革的政策規(guī)定情況看，農村信用社股金紅利分配制度非常嚴格，規(guī)定對股金不得支付利息，當年虧損的農村信用社原則上也不分配紅利，即使當年實現了盈利，但在未全部彌補歷年虧損掛賬或資本充足率未達到規(guī)定要求前，分紅比例也將受到嚴格限制，且只能采取轉贈股金方式，不分配現金紅利。近幾年來，農信社經營狀況雖有所好轉，但歷年未彌補虧損包袱仍很沉重，一旦股金收益達不到預期目標，入股社員肯定會退股。但退股必須符合農信社當年盈利、退股后農村信用社資本充足率仍能達到規(guī)定要求、持滿三年并轉讓所持全部投資股等條件。在這種情況下，部分持股股民就可能面臨“分紅分不了、退股退不掉、轉讓沒人要”的尷尬局面，還要以所持股金數額為限對農村信用社承擔風險和民事責任。社員如果無法順利退股，極有可能造成農村信用社存款大幅度滑坡，甚至發(fā)生擠兌風波，從而形成支付風險。

5，農村信用社機構體制的“官辦性”，蘊育新的道德風險

從我國實際情況看，農村信用社機構體制的“官辦化”、合作制屬性的喪失、經營方向的偏離，使之還不完全具備獨立經營、自我發(fā)展的能力，需要借用一定的外力來扶持其財務經營的可持續(xù)發(fā)展。而新一輪的農村信用社改革在管理體制上，將其管理權下放給省級政府，由省級政府通過設立省級聯社來承擔對農村信用社的管理、指導、協(xié)調和服務職能，這就進一步決定了兩級聯社與政府具有緊密關系，地方政府的行政干預不可避免的干擾著農信社法人治理。新一輪農村信用社改革在很大程度上由地方政府“大包大攬”，現行農村信用社管理體制存在著地方政府和農村信用社合謀中央政府的機制，這終將使“花錢買機制”的目標難以實現，并蘊育新的道德風險。這主要表現在：地方政府通過對農村信用社高管人員的控制從而對信用社進行干預的可能性大大增加；農村信用社因為有政府會對經營失敗“買單”的預期而沒有生存危機，失去持續(xù)發(fā)展的動力；股東因為信用社的“官辦”性質只會索取短期利益而不會關心其長期發(fā)展(問卷調查表明，65％的股東認為“農村信用社是政府的信用社”)；農村信用社的高管人員會因為受制于地方政府而對地方政府負責而不是對股東負責。

上述這種股權的分散性、存款性、貸款性和流動性，加之信用社的“官辦”性，使社員對農村信用社的所有權難以體現，農村信用社的產權主體地位被人為虛置，產權關系模糊。

四、法人治理：有“形”無“神”和“三難”窘境下的虛化和脫節(jié)

治理結構完善是本輪農村信用社改革的核心。法人治理結構的核心問題是機構內外各相關主體的權力邊界劃分，簡言之，好的法人治理結構應該是“權力制衡”的格局安排。新一輪改革開始后，湖南省農信社在完善法人治理結構方面邁出了積極步伐。截至2008年末，全省農信社系統(tǒng)121家法人機構均按照現代金融企業(yè)制度的要求，相繼建立了社員代表大會(股東代表大會)、理事會(董事會)、監(jiān)事會、經營管理層等“三會一層”制度，理事長(董事長)、主任(行長)、監(jiān)事長三個權利主體履行不同的職責，初步形成了決策權、經營權、監(jiān)督權“三權”理論上相互制約的法人治理框架。然而，改革的實踐告訴我們，這種真正意義上的治理結構在農信社有“形”無“神”。

(一)“形”似而“神”不似下的虛化

農村信用社的所有者是社員，但是社員沒有權力選擇代理人，在行政權力、系統(tǒng)權力等超經濟權力的干涉下，代理人選擇權發(fā)生轉移。即使沒有干預，在“搭便車”等問題的作用下，在農村信用社的社員與主任之間不存在委托代理關系，主任不存在為社員謀利的經濟理由。這種經濟背景下的社員、主任及其理事會、監(jiān)事會均不構成法人治理結構的要素。社員的權益無法落實，社員對于農村信用社只有出資的關系，沒有其他的關系。從實踐看，社員作為出資人和存款人不可能成為農信社的利益相關者，因此很難調動社員對農村信用社的關注程度，使社員對農信社的經營成果不留心、利潤分配不關心、業(yè)務發(fā)展不用心、民主管理不熱心，與農村信用社法人治理結構相匹配的股東素質要求差距較大。農村信用社的股金大多異化為存款化的股金，入股者只關心分紅，不關心也無法關心農信社經營管理狀況，在所有者難以到位的情況下，產權無法明晰，經營者缺乏監(jiān)督，社員入股在當前農信社改革中并不具備真正的控制與決策意義，而只有參與意義。缺乏股東的監(jiān)督，農村信用社“三會”難分設，“三權”難分離，連股東都不認為企業(yè)是自己的時候，要求良好的內部制衡只能是一種奢望㈣。在這種情況下，農村信用社“一個人說了算”的“內部人控制”問題仍得不到有效改善，農村信用社法人治理陷入“產權虛置一所有者缺位一內部人控制一不完善的法人治理結構一道德風險嚴重一經營、財務風險上升一社員非自愿入股一產權進一步虛置”的惡性循環(huán)。在這一惡性循環(huán)中，農信社產權虛置和“外部人干預”、“內部人控制”相互作用而得以進一步強化，導致農村信用社長期處于低效狀態(tài)。

(二)“三難”窘境下的脫節(jié)

1，“三會”架構流于形式，制衡機制難落實

新一輪改革中，大多數農村信用社追求理事長與主任分設，在形式上構架了“三會”制度。其中，社員代表大會是農信社最高權力機構，對重大經營活動、重要事項變更等具有決策權，理事會是執(zhí)行社員代表大會決策的執(zhí)行機構，監(jiān)事會是監(jiān)督理事會執(zhí)行社員代表大會決策的監(jiān)督機構，三者相互制約、相互監(jiān)督。但在實際運作中，“三會”架構流于形式，制衡機制難以落實，離真正的法人治理還有較大的差距。

一是理事長(董事長)、主任(行長)之間的權利、責任很難劃清，越位、缺位、空位及虛位的現象不同程度存在。因為主任(行長)雖然是由理事長(董事長)提名，并在理事會領導下開展工作，但卻是經營工作的主導者。而理事長(董事長)雖然是全權負責人，卻不能干涉具體事物。這樣一來，就意味著主任(行長)的日常工作可以自作主張，但出了問題卻是由理事長(董事長)負責。顯然，此時由理事長(董事長)負責是不公平的。這樣，必然出現理事長(董事長)與主任(行長)之間的工作劃分問題。此外，對一家規(guī)模并不大的縣級聯社來講，過于強調這種治理框架意味著更高的運營成本并容易產生內部磨擦。顯然，單純從降低運營成本、減少內部磨擦的角度來看，向高層次統(tǒng)一法人是必要的㈣?？h聯社的理事長和主任雖然分設，但理事長仍然以單位“一把手”的身份行使部分主任的權利，使理事長的自身定位出現了矛盾。某種意義上理事長領導下的主任負責制實質上成了理事長全權負責制。

二是監(jiān)事會履行職責乏力，監(jiān)督難超脫。在“三會一層”框架內，監(jiān)事長事實上成為與副主任(副行長)同樣的一個行政管理者，作為理事長(董事長)、主任(行長)的下屬，工作不獨立、說話無權威、監(jiān)督難超脫，很難有效行使監(jiān)督權。監(jiān)事會的監(jiān)事絕大部分是信用社員工，縣級聯社監(jiān)事會一般只設監(jiān)事長，沒有常設機構和辦事人員，無法有效履行監(jiān)督職責。監(jiān)事會日常工作由監(jiān)事長負責，對下級機構的監(jiān)督管理主要通過稽核部門發(fā)揮作用，監(jiān)事長基本未能履行章程賦予的對農村信用社的經營決策、決策的實施過程及執(zhí)行結果進行監(jiān)督的職責，缺乏對管理層行為的監(jiān)察權，缺乏內部監(jiān)督制約機制，監(jiān)事會事實上演變?yōu)檗r村信用社的內部審計部門，在理事長或主任的領導下開展工作。同時，理事會、監(jiān)事會召開的次數有限，參與者主要關心信用社的財務狀況，而對應履行的權利與義務——理事會的決策、監(jiān)事會的監(jiān)督漠不關心。

三是在原有的法人治理框架設計中忽略了一個重要因素，即黨的系統(tǒng)在農村信用社法人治理中的作用問題。盡管經典教科書中是不談論這個問題的，但這卻是擺在眾多中國企業(yè)面前的一個重大課題，即便是已經吸引外資并上市的國有商業(yè)銀行，該問題依然仍在。如果將農村信用社黨的系統(tǒng)管理放在當地，同樣面臨著當地黨政部門的行政干預問題。如果放在省聯社下垂直管理，自然也會對法人治理產生影響。也就是說，只要存在黨的系統(tǒng)管理問題，就會對農信社法人治理產生影響。

2，社員代表大會制度形同虛設，權力機構難決策

作為最高權力機構的社員代表大會，在現實中很少按章程召開，只是按規(guī)定走走過場，甚至以職工大會或年度工作會議代替，“開會舉舉手、散會喝喝酒、結束拎著禮品走，認認真真搞形式，扎扎實實走過場”已成為普遍現象。據調查，某些聯社社員代表大會(或是籌備會議)代表推選行政色彩濃厚，在某縣聯社成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表推薦委員會中，發(fā)現主要成員來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、信用社干部和村民代表。社員代表大會常常由理事會主持召開，自己主持的會議選舉自己，選舉產生監(jiān)督自己的機構，審議自己的工作報告，難以發(fā)揮社員代表大會應有的決策職責。同時，社員對信用社的經營情況知之甚少，有關貸款投向、財務收支、費用開支等重要信息不能定期披露，更無從談接受社員監(jiān)督，社員的表決權、罷免權、決議權、分配權等均以聯社黨委的“研究決定”所取代，普通社員根本無權利可言，使得農村信用社民主管理的效果嚴重削弱。理事會、監(jiān)事會成員和經營層的人選和任免，由上級主管部門提請社員代表大會表決，實際上是由省聯社任命。調查顯示，2006年上半年，湖南省聯社對全省各縣(市)農村信用聯社的領導班子成員進行了大幅度調整，基本上沒有通過股東大會選舉，“三會”形同虛設。

3，信息披露難以規(guī)范化，披露信息存在選擇性，股東知情權難滿足

改革以來，在建立外部約束機制、完善信息披露機制方面，盡管各信用聯社向社員、理監(jiān)會成員公布有關資產質量、財務狀況、風險管理、股金分紅方案、重大事項等經營信息，并在主要營業(yè)網點張貼披露。但是，在“省聯社”模式中，省聯社充當裁判員和運動員的雙重身份，難以建立科學的信息披露制度。披露信息存在選擇性，既不利于農村信用社可持續(xù)發(fā)展，也不利于外部金融監(jiān)管。農村信用社對所有者和其他利益關系人(主要為債權人)公開披露的信息不全，重大事項決策行為的透明度不高，不能確保其他利益相關者及時知曉信用社的經營情況，并進行外部監(jiān)督，使得無法保證法人治理的順暢運行。農村信用社披露的年度財務報告未經過會計師事務所審計，信息真實性難以保證。部分農村信用社在信息披露方面更是放不開手腳：有的擔心歷史包袱重，不良貸款占比高，如公開披露，擔心引發(fā)股東和存款人“退股”和“擠兌”風險，因而對影響經營的重要信息披露嚴格限制，不會面向社會公眾或者全體社員公布；有的擔心信息披露可能導致股東片面追求分紅，影響信用社長遠發(fā)展；有的大股東擔心“樹大招風”，對有關“前十大股東”進行披露的規(guī)定心存疑慮，明顯抵觸信息披露。加上部分農信社信息披露方式落后，廣大社員對農信社的知情要求難以滿足。

五、改革綜述：盈利的政策化、票據兌付考核機制缺乏長效性和后續(xù)增長乏力

(一)央行票據和稅收減免是當前信用社盈利的重要因素

從湖南省聯社提供的統(tǒng)計數據看，全省縣級農村信用社的稅后利潤從改革前2002年的巨額虧損-54691萬元陡升為2007年的巨額盈利83194萬元，初看似乎是管理機制改革所帶來的效應，但從央行票據和稅收減免等改革措施到位情況看，2004-2007年稅后利潤分別為8173萬元、13434萬元、36000萬元、83194萬元。若剔除央行票據獲得利息(按利率1.89％計算)和稅收減免因素，上述年度的稅后利潤分別還原為-8984萬元、-27174萬元、-25183萬元和10457萬元，其中還沒有剔除改革后全省農信社共獲得的保值儲蓄利息貼補額2.1億元。

(二)票據兌付考核機制缺乏長效性

目前央行和銀監(jiān)會對農信社原有的央行專項票據考核指標過于注重時點上的數據，給地方政府和農信社很大的操作數據的空間㈣。審計調查表明，一些農村信用社不良貸款形態(tài)反映失實，虛降不良貸款率；違規(guī)發(fā)放貸款虛增股本金；違規(guī)處置專項票據置換的不良資產；地方政府有關部門違規(guī)劃撥捐贈資產給信用社，以提高其資本充足率，認購央行專項票據；個別縣聯社兌付央行專項票據后不良貸款不降反升，利潤指標同比下降。同時，達到央行票據兌付要求，如期獲得票據資金，成了一些地方政府和農信社的主要目標甚至終級目標。地方的這些“短期”行為為后來一些已兌付央行專項票據的縣級聯社在央行票據兌付后有關考核指標呈現反方向運行態(tài)勢埋下了隱患，而對于更為重要的法人治理結構和經營機制改善卻毫無裨益，使得“花錢買不到機制”。

目前專項票據兌付考核期主要在農信社票據發(fā)行到票據兌付這一階段，只要這一階段達到兌付條件，并且所申報的報表、數據、資料基本真實合規(guī)，專項票據兌付工作就算基本完成。然而，由于改革自身存在管理部門的主導性，產權關系并非真正明晰，農村信用社的自我約束、自我監(jiān)督機制并非自發(fā)形成，農村信用社并不能因此建立長效機制。目前相關的政策文件并沒有規(guī)定專項票據兌付后，農村信用社如果沒有按照人民銀行和銀監(jiān)部門設置的長效機制健康運作，該如何懲戒和處理，對今后農信社機制運行沒有形成長效督促作用。而“花錢買機制”的真正成效要看農信社的后續(xù)發(fā)展，農信社如果將改革試點工作作為拿到專項票據資金的臨時性工作，資金激勵機制將達不到真正的效果，改革的目標亦將難以實現。

(三)歷史遺留問題制約改革的進一步深化

農村信用社歷史遺留問題主要集中在不良貸款和虧損掛帳兩個方面，要化解這兩方面的歷史包袱仍需一段較長的時間。改革4年來，經組織清收和專項票據置換，不良貸款余額和占比都有較大幅度下降。統(tǒng)計資料顯示，湖南省農村信用社賬面不良貸款占比(四級分類)呈逐年下降態(tài)勢。但若以五級分類口徑統(tǒng)計，全部不良貸款的占比則高得多。截至2007年12月末，全省農村信用社五級分類不良貸款余額323.92億元，占全部貸款余額的35.31％，與商業(yè)銀行相比仍有較大差距，尚有歷年掛帳虧損64.69億元。調查顯示，農村信用社通過清收不良的辦法進一步降低不良率的可能性已經不大，將來依靠盈利核銷不良貸款可能是主要的途徑，會需要一個較長的過程。