城市公用企業(yè)運營監(jiān)管

城市公用企業(yè)是國有資產(chǎn)相對集中的領(lǐng)域，如何改善對這部分國有資產(chǎn)的運營監(jiān)管，文章結(jié)合北京的實際，提出了一個基本思路

北京市城市公用企業(yè)是首都城市運轉(zhuǎn)的主要載體，不僅直接作為生產(chǎn)資料投入生產(chǎn)經(jīng)營，而且間接為生產(chǎn)、生活和生態(tài)提供服務(wù)保障。加快探索完善符合北京城市公用企業(yè)國有資產(chǎn)特點的監(jiān)管模式，具有十分重要的意義。

分類監(jiān)管

公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、水、電、氣、熱等企業(yè)，基本上是一個企業(yè)代表一個行業(yè)。結(jié)合城市公用企業(yè)專業(yè)性強的個性化特征，需要研究對每戶企業(yè)實行個性化管理。美國、新加坡等國家的做法，是針對每個公用企業(yè)由國會單獨立法，基本上是“一企一策”。

就北京市而言，當前宜組織實施分類監(jiān)管。

一是純公益性企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。這類企業(yè)主要依靠政府資金，監(jiān)管重點是成本控制能力和服務(wù)滿意度，參照物是行業(yè)滿意度調(diào)查和城市間橫向比較。

二是自然壟斷性企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。首先通過改革重組剝離競爭性業(yè)務(wù)，留下的部分采用自然壟斷性企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，主要考核成本控制、質(zhì)量控制、安全指標和滿意度，需要專項補貼的時候進行專項考核。

三是綜合投資類企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。其監(jiān)管重點是保值增值，與競爭性企業(yè)的國有資產(chǎn)監(jiān)管基本相同，主要區(qū)別是考核時增加完成政府市政公用設(shè)施規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的指標。

市場化改革

發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，在確保政府控制力的前提下，實現(xiàn)股權(quán)多元化的股份制改造，提升城市公用企業(yè)的市場化運營能力。

一是適度開放投資市場。認真分析研究市政公用行業(yè)的特點，選擇部分企業(yè)推進產(chǎn)權(quán)多元化改革，鼓勵社會資本和外國資本在一定的范圍內(nèi)采取獨資、全資、合作、股份制等多種形式投資城市公用事業(yè)并參與建設(shè)。

二是逐步開放經(jīng)營市場，允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城市公用事業(yè)經(jīng)營，采取公開向社會招標的形式，選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。

三是加快開放作業(yè)市場，對市政設(shè)施養(yǎng)護及道路清掃、垃圾清運等作業(yè)，允許社會上的單位和個人組建作業(yè)公司，采用承包形式，承接作業(yè)業(yè)務(wù)。

四是積極推進城市公用企業(yè)分步上市。按首都的功能定位和“十一五”發(fā)展規(guī)劃，北京城市公用企業(yè)有良好的發(fā)展前景。電力領(lǐng)域的京能熱電股份有限公司和經(jīng)營燃氣業(yè)務(wù)的北京控股有限公司已成功上市，為北京城市公用企業(yè)上市積累了經(jīng)驗。下一步應采取多種方式、選擇市場化程度較高的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)適時上市。

做強做大

進一步明晰城市公用企業(yè)發(fā)展定位和資產(chǎn)功能，加大調(diào)整重組力度，提高核心主業(yè)的運營效率和市場競爭能力。

一是全面分析評價企業(yè)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)性質(zhì)，將企業(yè)資產(chǎn)清晰劃分為主業(yè)資產(chǎn)和非主業(yè)資產(chǎn)。

二是堅決推進核心資產(chǎn)向主業(yè)集中。一方面將與主業(yè)關(guān)聯(lián)密切的輔業(yè)資產(chǎn)向主業(yè)集中;另一方面采取無償劃撥、資產(chǎn)置換、出售等多種方式，推進部分非主業(yè)資產(chǎn)向主業(yè)突出的其他企業(yè)集中，促進企業(yè)之間非主業(yè)資產(chǎn)的合理流動，確保城市公用企業(yè)從多元經(jīng)營轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的公共服務(wù)。

三是全面剝離非主業(yè)資產(chǎn)。對于城市公用企業(yè)集團中存在的一部分沒有規(guī)模、沒有效益、沒有發(fā)展前景的二三級企業(yè)和沒有競爭優(yōu)勢的輔業(yè)企業(yè)，要采取破產(chǎn)、注銷、關(guān)閉、解散、合并、出讓等方式，實現(xiàn)國有資產(chǎn)平穩(wěn)退出。

四是提升集團管控能力。完善母子公司體制，明確母子公司各自的職能定位，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范對子公司的控股、參股行為，加強對所屬企業(yè)的管控。規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，提高企業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)水平，使其逐步走上自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的軌道。

考核體系

一是優(yōu)化指標體系。公益性和壟斷性企業(yè)以社會效益為重點，年度考核擬設(shè)立四項指標，即運行安全、產(chǎn)品或服務(wù)總量、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)濟效益，前三項都是社會效益指標，比重占80%。這類企業(yè)不以盈利為主要目標，即使有盈利也是微利。特別是政策性虧損企業(yè)，任期考核不太適宜采用國有資產(chǎn)保值增值率，應主要考核資產(chǎn)利用效率。綜合投資類企業(yè)以重大投資項目為重點，年度考核擬設(shè)立四項指標，即利潤總額、凈資產(chǎn)收益率、融資成本節(jié)約率、投資任務(wù)完成率。任期考核可用國有資產(chǎn)保值增值率。

二是加強業(yè)績考核的縱向和橫向?qū)Ρ?。年度和任期考核的目標值原則上應不低于前三年指標實際完成值的平均值。對于超過或低于平均水平的，要依據(jù)具體情況按規(guī)定加減分。實行對標管理，要引導企業(yè)以同行業(yè)先進企業(yè)的指標為標桿，爭取趕上標桿企業(yè)。

三是建立中長期激勵機制。把年度考核和任期考核與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的實施有機結(jié)合起來。鼓勵企業(yè)使用經(jīng)濟增加值指標進行經(jīng)營業(yè)績考核，引導企業(yè)更加注重價值創(chuàng)造。探索中長期激勵的方法，加大對科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、節(jié)能減排的考核力度，引導企業(yè)提高可持續(xù)發(fā)展能力。

四是完善科學合理的薪酬制度。進一步樹立“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”的薪酬理念，建立完善的“重業(yè)績、講回報、強激勵、硬約束”的薪酬管理機制，逐步構(gòu)建企業(yè)負責人薪酬水平與經(jīng)濟效益、業(yè)績考核密切聯(lián)系、適度增長，并與職工收入分配協(xié)調(diào)、差距合理的分配格局。

價格機制

在社會公眾利益和企業(yè)利益之間尋找平衡點，是城市公共產(chǎn)品和服務(wù)價格形成和調(diào)整的關(guān)鍵所在。按照社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合，社會公眾利益與生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)利益相統(tǒng)一，公平與效率兼顧的原則，考慮改革力度和公眾承受能力，借鑒發(fā)達國家制定公共產(chǎn)品和服務(wù)價格的有益經(jīng)驗，采取政府、企業(yè)和社會公眾代表三結(jié)合的方式，逐步理順公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成機制和價格調(diào)整機制。

對取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，實行嚴格的價格管制，使之無法取得超額壟斷利潤，基本定價原則是使管制價格略高于運行企業(yè)的邊際成本，并可實現(xiàn)微利。同時，根據(jù)生產(chǎn)資源市場價格變化趨勢和城市居民的平均生活水平，建立公開透明的各公共產(chǎn)品聯(lián)動的價格調(diào)整機制，充分發(fā)揮價格的杠桿作用。

價格調(diào)整可借鑒國外比較流行的“價格上限”的定價機制，即以一定時期的通貨膨脹率為上限，既能為消費者接受，又可以保護企業(yè)利益，激勵企業(yè)降低成本，并在價格上限范圍內(nèi)取得合理利潤。建立合理的價格形成和調(diào)整機制，有利于建立政府、企業(yè)和公眾三者之間的和諧關(guān)系。對影響面廣、公眾反應強烈的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在價格制定過程中要引入市場中介和咨詢機構(gòu)，建立價格聽證和價格協(xié)商制度。

建立財政購買公共服務(wù)機制

目前，城市公用企業(yè)營業(yè)收入不能還原成本形成的政策性虧損，以及企業(yè)為完成政府指令性任務(wù)而發(fā)生的費用，大多是通過政府補貼的形式進行補償，這對保障準公共產(chǎn)品供應發(fā)揮著重要作用。

但是，財政收入補貼屬于補貼成本消耗的概念，存在一定的不確定性和即時性，體現(xiàn)在管理思路和目標取向上往往是短期行為。著眼于構(gòu)建企業(yè)發(fā)展長效機制，必須改革政府財政支出機制，促進公益性和市場化的有機結(jié)合，實現(xiàn)城市公用企業(yè)資源的優(yōu)化配置。

要在合理確定購買公共服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，探索推進政府補貼制度向政府購買服務(wù)機制轉(zhuǎn)變。一方面促進政府根據(jù)財力狀況統(tǒng)籌安排資金，將購買服務(wù)的經(jīng)費全部納入預算管理，保證公共服務(wù)的財政投入可控、優(yōu)化。另一方面企業(yè)則按照合同約定提供服務(wù)產(chǎn)品，從長遠發(fā)展來考慮企業(yè)經(jīng)營管理和隊伍建設(shè)，專注于加強內(nèi)部管理，著力降低運營成本，保證服務(wù)質(zhì)量，提升營利水平，形成長效發(fā)展機制。

對于由政府補貼向購買公共服務(wù)轉(zhuǎn)變增加的企業(yè)稅負，世界上不少國家都采取稅收優(yōu)惠政策?？紤]到城市公用企業(yè)投資回報水平較低，市政公用設(shè)施建設(shè)正處于高速發(fā)展時期，企業(yè)資金緊張，經(jīng)營壓力較大，政府相關(guān)部門應當制定相關(guān)政策措施，在公共服務(wù)價格水平未達到全成本回收以前，給予城市公用企業(yè)稅收減免，支持企業(yè)發(fā)展。

課題主持人:周毓秋、王東;課題責任人:張憲平、張振良;課題組成員:滿志德、溫育梁、賈紅光、楊軍

編輯|吳杰 wujie@semg.com.cn