回歸經(jīng)理人說(shuō)易行難

去行政化為何難以推廣和落實(shí)?主要原因在于經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中的遺留問(wèn)題

據(jù)報(bào)道，廣州市委、市政府近期出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的意見(jiàn)》，提出深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制改革，實(shí)行國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分級(jí)管理，取消國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別。

去行政化進(jìn)展

國(guó)有企業(yè)去行政化改革，探索已有一段時(shí)日。2000年10月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范(試行)》，規(guī)定國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)不再套用黨政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別。

2008年9月，上海市在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確，上海將取消市管?chē)?guó)企和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別，從黨政機(jī)關(guān)交流到國(guó)企任職的干部不再保留公務(wù)員身份，到齡免職后在企業(yè)辦理退休手續(xù)，且不得在本企業(yè)、下屬企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)任職或兼職。

2008年12月底，浦發(fā)銀行成為上海國(guó)資“去行政化”試點(diǎn)單位，浦發(fā)銀行對(duì)三位副總進(jìn)行聘任制，高管中的副職不再保留行政級(jí)別。但試水結(jié)果沒(méi)有下文。2009年5月15日，上海國(guó)資委網(wǎng)站像往年一樣刊登了一份《2009年干部任免情況》，對(duì)國(guó)資企業(yè)30個(gè)崗位進(jìn)行任免，級(jí)別包括副總裁、副總經(jīng)理和副總監(jiān)等職位。沒(méi)有體現(xiàn)出去行政化的任何變化。

近期備受關(guān)注的廣州《進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的意見(jiàn)》出臺(tái)《意見(jiàn)》中明確規(guī)定，將理順國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制，實(shí)行國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分級(jí)管理，取消國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別。同時(shí)，提出了“老人老制度，新人新辦法”的操作原則，相比于之前相關(guān)文件的提法，更具有可操作性。然而《意見(jiàn)》中也存在著“未來(lái)也不排除優(yōu)秀的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)機(jī)關(guān)的可能”等彈性十足的語(yǔ)句。

不難看出，國(guó)有企業(yè)去行政化的過(guò)程中存在著以下幾個(gè)現(xiàn)象:

去行政化推進(jìn)緩慢。自1993年中共十四屆三中全會(huì)提出“政企分開(kāi)”后，缺乏持續(xù)的相關(guān)政策跟進(jìn);2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委提出去行政化的要求后，亦無(wú)后續(xù)的監(jiān)督執(zhí)行。一段時(shí)間內(nèi)，“去行政化”似乎已經(jīng)離開(kāi)了大眾的視線。

去行政化難以實(shí)現(xiàn)。政府出面主導(dǎo)去行政化，大多是虎頭蛇尾，沒(méi)有結(jié)果，也難以推行。

去行政化的效果只停留在理論層面。雖然國(guó)資委等各方希望通過(guò)去行政化的手段，遞進(jìn)式、逐步實(shí)現(xiàn)政企分離，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)其自主經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作，但仍低估了由于歷史遺留原因而帶來(lái)的困難，以至于去行政化未能如期有效的開(kāi)展，因此去行政化的實(shí)際效果也無(wú)從考證。

去行政化困境分析

去行政化為何難以推廣和落實(shí)?主要原因在于經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中的遺留問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)沒(méi)有自主行為，企業(yè)活動(dòng)均由政府主導(dǎo)。隨著接近30年的經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)改制，國(guó)有企業(yè)基本形成了獨(dú)立的企業(yè)法人和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，但其人員的行政化使得政企分離很難實(shí)現(xiàn)?！耙坏肚小钡姆绞讲焕谄髽I(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制不夠完善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變幻頻繁的現(xiàn)階段，企業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性壓倒一切。而如果不能改變現(xiàn)有人員的行政化屬性，而僅僅通過(guò)新鮮血液來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)去行政化的設(shè)想，又會(huì)造成企業(yè)內(nèi)部的不公平。

更重要的是，具有行政職務(wù)的企業(yè)高管的行為導(dǎo)向往往會(huì)受到非市場(chǎng)因素的影響，而不具有行政職務(wù)的經(jīng)理人的行為是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的，這就容易導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展內(nèi)部決策不統(tǒng)一，進(jìn)而影響了企業(yè)的正常發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)人員行政化的歷史遺留問(wèn)題是制約國(guó)有企業(yè)去行政化進(jìn)程的最大障礙。

但是，體制缺陷的原因是歷史存在的，不可改變的，如果深陷其中而不能自拔，那么去行政化，甚至政企分離也就無(wú)從談起。因此我們應(yīng)從其他角度去考慮影響去行政化實(shí)施的癥結(jié)所在，以通過(guò)階段的、遞進(jìn)的方式，逐步推進(jìn)去行政化的開(kāi)展。

對(duì)目的不夠明晰是去行政化陷入困境的另外一個(gè)重要因素。去行政化無(wú)非是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制進(jìn)程的一個(gè)手段，那么首先就要看國(guó)有企業(yè)改制主要包含哪些內(nèi)容，而去行政化和其關(guān)系又是什么。只有清楚要通過(guò)去行政化解決什么問(wèn)題、能通過(guò)去行政化解決什么問(wèn)題，哪些問(wèn)題快速得到成效，哪些問(wèn)題需要時(shí)間的檢驗(yàn)等等，才能有針對(duì)性的、分階段的推進(jìn)去行政化的進(jìn)程。

國(guó)有企業(yè)改制的內(nèi)容大體包括產(chǎn)權(quán)制度:明晰產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)多元化;法人治理結(jié)構(gòu):兩權(quán)分離與委托——代理機(jī)制;管理體制:理順企業(yè)外部和內(nèi)部管理體制;業(yè)務(wù)重組:包括主輔分離，突出主營(yíng)業(yè)務(wù);資產(chǎn)重組:通過(guò)資本擴(kuò)張與資本收縮達(dá)到整合和優(yōu)化資源的目的;組織結(jié)構(gòu):科學(xué)的決策和執(zhí)行組織結(jié)構(gòu);勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整:包括完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，改制企業(yè)富余人員的妥善安置等幾個(gè)方面的內(nèi)容。

去行政化對(duì)其中法人治理結(jié)構(gòu)、管理體制、組織結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整等方面都可以起到一定的推進(jìn)作用。

首先，通過(guò)去行政化可以進(jìn)一步剝離政府與企業(yè)之間藕斷絲連的關(guān)系，形成真正的委托——代理機(jī)制，完善國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家作為出資者和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者能夠有效分析，使得管理者能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。

其次，通過(guò)去行政化可以進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的主體地位，建立基于市場(chǎng)的決策和管理機(jī)制。

第三，去行政化不僅僅是管理人員的去行政化，還包含著組織結(jié)構(gòu)的去行政化。國(guó)有企業(yè)通過(guò)去行政化，建立基于市場(chǎng)價(jià)值鏈的組織體系，不拘泥于類(lèi)行政層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)、不拘泥于類(lèi)行政層級(jí)的匯報(bào)關(guān)系，可以大大加快企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的快速反應(yīng)、精確判斷及高效執(zhí)行能力，提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

第四，勞動(dòng)關(guān)系的去行政化，具體可體現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部的人事任免與調(diào)度的標(biāo)準(zhǔn)將更符合市場(chǎng)規(guī)律，而非行政層級(jí)、職稱(chēng)或工齡;薪酬體系更具靈活性和激勵(lì)性，能夠充分調(diào)動(dòng)企業(yè)內(nèi)部員工的工作積極性;績(jī)效管理更明晰，根據(jù)科學(xué)的績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)人員的能上能下、能進(jìn)能出。

回歸經(jīng)理人本位

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府作為國(guó)有企業(yè)的出資者和管理者，能夠有效落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面的資源調(diào)配工作。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，相對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府遠(yuǎn)離市場(chǎng)，且在行動(dòng)執(zhí)行的過(guò)程中，需要綜合考慮多方因素，難以避免做出不適應(yīng)于市場(chǎng)需求的決策。國(guó)有企業(yè)的公司化改制目的是為了將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公有制結(jié)合起來(lái)，將企業(yè)改制成社會(huì)主義制度下的現(xiàn)代法人企業(yè)。這樣既保持了國(guó)家的出資人地位，又使國(guó)有企業(yè)在公司法規(guī)范下具有獨(dú)立法人資格，并以盈利為目標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)，國(guó)家只對(duì)企業(yè)承擔(dān)出資人的義務(wù)和以出資額為限的有限責(zé)任。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

通過(guò)取消國(guó)企和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人回歸經(jīng)理人本位。

首先要明晰委托代理人的職責(zé)關(guān)系。現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等高層管理人員均來(lái)自上級(jí)主管部門(mén)的行政委派，公司的決策機(jī)構(gòu)帶有很強(qiáng)的政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的功能。這樣就導(dǎo)致了作為委托代理鏈條中間層的代理者不能有效發(fā)揮自己的積極性來(lái)行使其權(quán)利，也使得其間存在大量的權(quán)責(zé)模糊地帶。通過(guò)去行政化的手段，實(shí)現(xiàn)企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效下放，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)國(guó)家應(yīng)改善對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公司內(nèi)部監(jiān)督。包括進(jìn)一步健全企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)督效果;強(qiáng)化股東大會(huì)的職能;強(qiáng)化董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的監(jiān)督;健全經(jīng)營(yíng)管理者的考核制度等。2009年5月下旬，上海國(guó)資委為18位外部董事下發(fā)聘書(shū)，同時(shí)在官方網(wǎng)站刊登《上海市市管?chē)?guó)有企業(yè)外部董事管理辦法(試行)》和《上海市市管?chē)?guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，就是通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)以規(guī)避去行政化后可能帶來(lái)的代理人內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，雖然人員問(wèn)題暫時(shí)難以解決，可先從企業(yè)去行政化入手，使國(guó)有企業(yè)組織、運(yùn)營(yíng)體系去行政化，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)管理體系的現(xiàn)代化管理模式，為最終實(shí)現(xiàn)人員去行政化做好充分的準(zhǔn)備。國(guó)有企業(yè)應(yīng)從組織機(jī)構(gòu)改革人手，設(shè)計(jì)基于市場(chǎng)服務(wù)的組織體系，打破現(xiàn)有類(lèi)行政層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)，縮短管理層級(jí)和匯報(bào)層級(jí)，實(shí)現(xiàn)組織扁平化，提高組織的效率和快速反應(yīng)能力。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予下級(jí)更多活力。

第三，人事管理機(jī)制去行政化。包括薪酬體系去行政化，績(jī)效管理機(jī)制去行政化。薪酬體系去行政化要求設(shè)計(jì)崗位薪酬時(shí)，要考慮崗位價(jià)值貢獻(xiàn)而不是崗位所處的“行政級(jí)別”或者崗位上的人所處的“行政級(jí)別”;要求薪酬體系滿足對(duì)外部市場(chǎng)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，以及對(duì)人員工作態(tài)度的激勵(lì)性。要建立起現(xiàn)代化的人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、健全的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，避免平均主義。

第四，管理機(jī)制去行政化。重新梳理企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)流程，明確管控權(quán)限?，F(xiàn)有行政層級(jí)的管理機(jī)制，管控權(quán)限混亂，簽批流程復(fù)雜，影響企業(yè)運(yùn)行效率。依據(jù)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)鏈，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)模塊設(shè)置相關(guān)的管控權(quán)限及業(yè)務(wù)流程，縮短審批流程，以提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

編輯|陳海chenhai@semg.com.cn