李保民：完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé)

國務(wù)院國資委成立以來，國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制出現(xiàn)了重大改變。各級國資監(jiān)管機構(gòu)代表政府履行出資人職責(zé)，改變了過去多頭管理和分散管理的局面，探索實現(xiàn)了管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的監(jiān)管體制。今年5月1日，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》(以下簡稱《國資法》)正式施行，標(biāo)志著國有資產(chǎn)的管理步入了法治新時代。

完善國資監(jiān)管體系要堅持“國家統(tǒng)一所有，分別行使產(chǎn)權(quán)，專門機構(gòu)監(jiān)管，授權(quán)委托經(jīng)營”的改革目標(biāo)。

從橫向看，國資監(jiān)管體系主要是理順與改革發(fā)展、財政、稅務(wù)、組織人事、營運保障等部門的關(guān)系;從縱向看，國資監(jiān)管的總體框架應(yīng)按出資關(guān)系，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，明確劃分責(zé)任和權(quán)利。各級國資委的工作重點是通過資本營運監(jiān)管國有資產(chǎn)，而不是就監(jiān)管談監(jiān)管。

要落實國資委履行出資人職責(zé)的三項重大權(quán)利，即重大決策、選擇經(jīng)營者和資產(chǎn)收益三項權(quán)利，進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。各級政府對本級國資委該授權(quán)的應(yīng)堅決授權(quán)，且應(yīng)授權(quán)到位;應(yīng)該劃入的國有資產(chǎn)所有者職能應(yīng)及時劃入。

完善出資人職責(zé)

從理論上講，出資人職責(zé)到位，一是落實到機構(gòu)，二是在機構(gòu)里落實到人。在實踐中除了縣級以外，各地已有監(jiān)管機構(gòu)，但職責(zé)落實到人還需大力探索。從現(xiàn)有的模式和探索來看，落實出資人職責(zé)，重點是董事會制度建設(shè)。因為董事會制度建設(shè)是公司法人治理的核心。初步分析這次金融危機的一個重要原因，便是法人治理結(jié)構(gòu)失效。

從目前講，我們可以從董事成員數(shù)量，獨立董事的來源、數(shù)量和比例以及董事會議規(guī)則深入探討。如董事會由決議制改為“票決制”，董事會內(nèi)部機構(gòu)不斷完善，設(shè)立投資、薪酬、風(fēng)險委員會等。

從長遠(yuǎn)來講，出資人職責(zé)到位，即真正負(fù)責(zé)任，個人要承擔(dān)“無限連帶責(zé)任”。承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)管和營運的公職人員，更應(yīng)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。這既是出資人到位的制度要求，也是防止法人治理失效風(fēng)險的制度保障。

國資委成立六年來，出資人職責(zé)已基本到位，但行政管理體制改革的滯后，阻礙了出資人職責(zé)的全面履行。因此，要全面推進(jìn)行政管理體制改革。

首先，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開。實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，堅持政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離，實現(xiàn)政府對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理由行政命令式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)管理式。

其次，各級國資委必須嚴(yán)格按照政資分開的原則，明確自身的定位。國資委是本級政府履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的唯一機構(gòu);國資委只履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，不行使政府的公共管理職能;國資委根據(jù)授權(quán)，代表本級政府履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的全部職責(zé)，實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表的權(quán)利到位、義務(wù)到位和責(zé)任到位。

第三，《國資法》明確規(guī)定履行出資人職責(zé)的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。《國資法》也強調(diào)，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。

最后，各級國資委要集中精力做好國有資產(chǎn)的保值增值。國資委通過履行出資人職能對所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管。

加快國企改革發(fā)展步伐

國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的實質(zhì)是搞活國有資本?！秶Y法》第四條規(guī)定:國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé)。其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)。中心城市要根據(jù)城市功能和實際情況，主要投資布局于公用事業(yè)、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、氣、地鐵、輕軌、公交等;競爭性行業(yè)有序退出。

國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點:盤活現(xiàn)有的17萬億元存量資產(chǎn);通過兼并重組、資產(chǎn)整合等手段內(nèi)部消化;通過吸納外資和民間資本，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，激活存量資本;結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，先易后難，逐步推進(jìn)，實現(xiàn)經(jīng)濟總量的迅速擴張。

國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則:精、大、強。國有企業(yè)要少而精，精而大，大而強。國有企業(yè)數(shù)量要精。資本市場、資源市場和商品市場要大。強主要表現(xiàn)在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化、完善法人治理結(jié)構(gòu)、提高核心競爭力和提升企業(yè)軟實力等方面。

加快國有企業(yè)改革發(fā)展的步伐亦是國資監(jiān)管機構(gòu)的重要職責(zé)。針對各地國企改革的實際，需要抓好以下工作:

一是加快國有企業(yè)改制步伐，努力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。規(guī)范發(fā)展非國有投資主體投資入股，吸引外資外商，動員企業(yè)職工入股，生產(chǎn)要素作價入股，重點關(guān)注要素作價入股。規(guī)范職工持股，重點關(guān)注和引進(jìn)機構(gòu)投資者。

二是要完善法人治理結(jié)構(gòu)。盡快建立外部董事和獨立董事制度，改變董事會與經(jīng)理層管理人員重合的現(xiàn)狀。對國有獨資企業(yè)和公司實行外派監(jiān)事和職工董事制度，使議事規(guī)則形成有效的權(quán)利制衡機制。

三是深化人事競聘制度、勞動合同制度和收入分配制度崗位改革。有條件的企業(yè)要在年薪制、持股制和期權(quán)制等方面上做創(chuàng)新性探索，重點是探索營運、技術(shù)、經(jīng)營、管理等生產(chǎn)要素參與分配的途徑和方法。

四是妥善處理改制企業(yè)遺留問題。在產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)處置、清理債務(wù)、安置職工、社會保障和存續(xù)經(jīng)營等方面，要認(rèn)真做好企業(yè)改制新老政策的銜接，完善社會保障，加大資金籌措力度，維護出資人和職工的合法權(quán)益，化解影響企業(yè)和社會穩(wěn)定的改制遺留問題。比如在產(chǎn)權(quán)處置上的改革成本問題，在安置職工時政策協(xié)調(diào)銜接問題等。

五是加快組建國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)。資產(chǎn)經(jīng)營是一個非常專業(yè)的工作，應(yīng)盡快建立和完善資產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)，建立有效的組織架構(gòu)和營運機制。從組織形式上看，除實體性的集團公司外，可以有資產(chǎn)經(jīng)營公司、投資公司和控股經(jīng)營公司，充實金融功能，完善金融平臺融資通道。

(作者為國務(wù)院國資委研究中心主任、黨委書記，本文根據(jù)其在2009第五屆城市國資論壇總結(jié)講話整理)

編輯|吳杰 wujie@semg.com.cn