公共危機(jī)治理中非政府組織的角色定位

摘要:在公共危機(jī)治理中，政府因其權(quán)威性、資源的優(yōu)越性以及自身的使命理所當(dāng)然成為公共危機(jī)治理的主體。但是，日益復(fù)雜、影響日趨廣泛和嚴(yán)重的公共危機(jī)頻繁發(fā)生，使世界各國(guó)政府深感力不從心，人們紛紛把目光投向社會(huì)，希圖從社會(huì)尋求力量。非政府組織因其特有的優(yōu)勢(shì)便悄然進(jìn)入公共危機(jī)治理隊(duì)列中，并日益成為政府治理公共危機(jī)的重要同盟軍。本文試圖論述非政府組織在公共危機(jī)治理中的角色定位以及與政府的互動(dòng)合作關(guān)系。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);治理;非政府組織;角色定位

中圖分類號(hào):C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)16—0169—02

公共危機(jī)是相對(duì)于人類生活中正常的社會(huì)秩序而形成的一個(gè)概念，它一般是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)[1]。在公共危機(jī)治理中，政府因其權(quán)威性、資源的優(yōu)越性以及自身的使命理所當(dāng)然成為公共危機(jī)治理的主體。但是，日益復(fù)雜、影響日趨廣泛和嚴(yán)重的

公共危機(jī)頻繁發(fā)生，使世界各國(guó)政府深感力不從心，甚至出現(xiàn)公共危機(jī)治理過(guò)程中的“政府失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理是“有限政府”理念的必然選擇

1.公共危機(jī)治理中的“政府失靈” 。所謂“政府失靈”，是指“由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形?！盵2]公共選擇理論認(rèn)為，政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，即“市場(chǎng)失靈”是政府干預(yù)的理由。但是，政府干預(yù)也非萬(wàn)能，同樣存在著“政府失靈”的可能性，政府失靈一方面表現(xiàn)為政府的無(wú)效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，不能夠彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要。另一方面，則表現(xiàn)為政府的過(guò)度干預(yù)，即政府干預(yù)的范圍和力度，超過(guò)了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要，或干預(yù)的方向不對(duì)路，形式選擇失當(dāng)。所以說(shuō)市場(chǎng)失靈并不是政府干預(yù)的充分條件，市場(chǎng)解決不好的問題，政府也未必能解決好，甚至?xí)霈F(xiàn)非法與低效。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，危機(jī)事件的不可預(yù)知性和信息的不對(duì)稱性等往往會(huì)加劇政府權(quán)力的“失靈”。

2.善治理念下非政府組織參與公共危機(jī)治理必然性。“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民身會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵3]善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)利向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。由于現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜化、多元化，整個(gè)社會(huì)是由諸多相互差別、各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)組成的網(wǎng)絡(luò)，這種多元化的社會(huì)組成結(jié)構(gòu)決定了整個(gè)社會(huì)利益的多元化。在這一背景之下，單憑政府獨(dú)自的力量已無(wú)法從容應(yīng)對(duì)多元化的利益訴求。實(shí)際上，政府沒有必要也沒有能力包攬一切社會(huì)事務(wù)，政府完全可以相信各社會(huì)子系統(tǒng)有能力組織起來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自我管理。特別是在公共危機(jī)治理領(lǐng)域，更是從現(xiàn)實(shí)的角度呼喚著非政府組織的介入。所謂非政府組織通常是指那些獨(dú)立于政府之外的、不以營(yíng)利為目的、志愿性的社會(huì)組織[4]。當(dāng)前非政府組織已經(jīng)成為公民社會(huì)的重要力量，非政府組織的存在使得很多群體能夠根據(jù)自身的需要對(duì)本群體進(jìn)行治理，這種自治活動(dòng)大大減少了政府治理社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)，特別是在公共危機(jī)治理中，非政府組織更表現(xiàn)出卓越的效能。

二、非政府組織在公共危機(jī)管理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

1.組織優(yōu)勢(shì)明顯運(yùn)作更加靈活。面對(duì)突發(fā)公共事件，政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因、價(jià)值因素使得它們反應(yīng)緩慢或者根本不反應(yīng)。而非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，它能通過(guò)自身組織結(jié)構(gòu)的靈活多樣和獨(dú)立決策與行動(dòng)能力，及時(shí)投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)中去。非政府組織不僅在第一時(shí)間可以積極投身危機(jī)救治，它們還可以廣泛動(dòng)員社會(huì)資源以向危機(jī)受害者提供援助，大大緩解了政府的壓力。實(shí)際上，每一次公共危機(jī)的成功應(yīng)對(duì)都需要大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，充足的資源直接決定著危機(jī)回應(yīng)效力。非政府組織是政府之外公共應(yīng)急資源的籌集者，通過(guò)它們卓有成效的努力能有效彌補(bǔ)公共危機(jī)處置的資源瓶頸。此外，非政府組織還能夠作為國(guó)際社會(huì)各種力量救助支援的中介機(jī)構(gòu)，尋求國(guó)際支持，募集國(guó)外援助，通過(guò)游說(shuō)、呼吁、勸募等方式引導(dǎo)更多的社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)危機(jī)。

2.目標(biāo)明確專業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯。非政府組織在專業(yè)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，大多數(shù)非政府組織都有明確的目標(biāo)，并根據(jù)自己的目標(biāo)來(lái)吸納具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的組織成員。非政府組織術(shù)業(yè)有專攻，使它們?cè)趹?yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)可以提供更科學(xué)、有效的公共服務(wù)。相比之下，政府既要處理日常的公共事務(wù)，又要應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)，這使其無(wú)法具備完整的專業(yè)知識(shí)，而非政府組織在這方面的優(yōu)勢(shì)恰好可以彌補(bǔ)政府的不足。具體來(lái)說(shuō)，危機(jī)發(fā)生前，非政府組織可以在各自不同的活動(dòng)領(lǐng)域采取多種形式廣泛開展宣傳、教育，增強(qiáng)民眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理能力。同時(shí)，非政府組織可以運(yùn)用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)監(jiān)測(cè)、收集各種危機(jī)信息，并進(jìn)行分析、加工和做出科學(xué)判斷，據(jù)此向和公眾提出預(yù)警。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，非政府組織以高素質(zhì)的專業(yè)資深人員為化解危機(jī)提供急需的專業(yè)性幫助，包括各種人道主義援助及心理疏導(dǎo)等相關(guān)工作，從而形成了在精神動(dòng)員和戰(zhàn)勝危機(jī)方面政府無(wú)法替代的作用。在危機(jī)發(fā)生后，非政府組織作為公民社會(huì)的組織形式，對(duì)公共危機(jī)治理過(guò)程中可能暴露的政府組織和官員中失職、瀆職等行為失范應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督功能。

3.貼近民眾動(dòng)員能力強(qiáng)。非政府組織貼近民眾，關(guān)注社會(huì)公益事業(yè)，往往能先于政府發(fā)現(xiàn)危機(jī)發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)和公眾的需求。非政府組織以其自身所具有的非營(yíng)利性、自愿性、公益性和非政府性，團(tuán)結(jié)了許多具有公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神的公民成為其組織成員，為配合政府進(jìn)行危機(jī)管理提供和儲(chǔ)備了大量的人力資源。公共危機(jī)事件由于其突發(fā)性和危機(jī)情境下的信息不對(duì)稱性，極易引發(fā)社會(huì)恐慌。對(duì)于恐慌心理以及恐慌行為，社會(huì)學(xué)常常用 “緊急規(guī)范”理論來(lái)分析。災(zāi)難事件發(fā)生以后，人群由于恐慌而出現(xiàn)了“無(wú)規(guī)范”現(xiàn)象，即恐慌行為導(dǎo)致原有的規(guī)范暫時(shí)失效。而阻止恐慌行為的關(guān)鍵，就是從失去規(guī)范到建立規(guī)范。研究證明，即使在混亂的“集合行為”中，也會(huì)有一種東西發(fā)揮作用，這就是“緊急規(guī)范”，即在緊急狀態(tài)下人們的行事規(guī)則。什么樣的行為可以形成緊急規(guī)范呢?最先的行動(dòng)者的帶頭作用，往往形成了“緊急規(guī)范”[5]。

三、大力培育非政府組織，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織良性互動(dòng)共同治理公共危機(jī)

1.為非政府組織的建立和健康運(yùn)行提供良好的法制環(huán)境。1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)團(tuán)體的

會(huì)員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)、發(fā)起人和負(fù)責(zé)人資格等方面作了比西方國(guó)家嚴(yán)苛得多的限制，該條例規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的法定登記機(jī)關(guān)是民政系統(tǒng)，在向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記注冊(cè)以前，必須得到主管部門的批準(zhǔn)，而只有黨政機(jī)關(guān)和得到黨政機(jī)關(guān)委托的單位才有資格擔(dān)當(dāng)社會(huì)團(tuán)體的主管單位。這就造成了一個(gè)法律上的困境:要設(shè)立非政府組織必須首先找某個(gè)黨政機(jī)關(guān)(或得到黨政機(jī)關(guān)委托的單位)作為自己的主管單位。這樣就從法律上把我國(guó)非政府組織“強(qiáng)行納入”了既存的政府體系之中，使我國(guó)的非政府組織在法律的初始權(quán)利設(shè)定上就喪失了西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的獨(dú)立性，使非政府組織成了政府部門的法律附屬物。因此，要發(fā)揮非政府組織應(yīng)有的功能最關(guān)鍵的還是要通過(guò)立法加強(qiáng)其法人治理，讓非政府組織擺脫身上的行政色彩，變成單純的法人，減少對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴，從以前的緊密聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹驼g的伙伴關(guān)系。運(yùn)作良好的非政府組織有助于提升基層民眾的參與，增加其對(duì)突發(fā)公共事件的行動(dòng)能力，有助于構(gòu)建政府與非政府組織良好的合作伙伴關(guān)系，這樣在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)才能表現(xiàn)出其應(yīng)有的靈活性和有效性。

2.加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理?，F(xiàn)在的非政府組織已經(jīng)從過(guò)去的精英治理模式發(fā)展為平民治理模式，不論從組織成立的發(fā)起還是從管理層的組成看，非政府組織一般沒有像官僚制那樣有嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制，扁平的組織形態(tài)形成了寬松的組織氣氛和激勵(lì)機(jī)制。但作為一個(gè)正式組織，非政府組織必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)、人事、激勵(lì)、項(xiàng)目承接、日常管理等方面的管理，不斷提升能力，才能取得與政府部門的話語(yǔ)權(quán)，也才能牢固樹立社會(huì)公信力(社會(huì)對(duì)非政府組織的認(rèn)同和信任程度)。畢竟社會(huì)公信力是非政府組織生存的土壤，只有擁有社會(huì)公信力，才能贏得更廣泛的支持，才能獲得開展包括危機(jī)應(yīng)對(duì)在內(nèi)的一系列工作所需要的資源，才能在與政府的對(duì)話中贏得主動(dòng)并得到政府的支持。

3.努力實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織良性互動(dòng)共同治理公共危機(jī)。政府部門握有最終合法的強(qiáng)制力使用權(quán)，而非政府組織是民間力量的代表，在權(quán)力鏈中處于劣勢(shì)。要在“強(qiáng)者”和“弱者”之間建立平等的伙伴關(guān)系，目前看來(lái)最有效的辦法是用法律規(guī)范兩者的職能范圍，明確說(shuō)明兩者的關(guān)系。實(shí)際上，非政府組織作為一種社會(huì)自治組織，具有獨(dú)立的決策與行為能力，加上組織結(jié)構(gòu)的靈活多樣，在危機(jī)發(fā)生時(shí)往往能迅速及時(shí)地作出反應(yīng)，主動(dòng)協(xié)助政府廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，快速有效地共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，彌補(bǔ)政府行為的不足。在有限政府理念下，面對(duì)日益復(fù)雜的突發(fā)公共事件，政府沒有理由對(duì)在危機(jī)治理中日益發(fā)揮著卓越功效的非政府組織視而不見。相反，政府應(yīng)以立法或政府授權(quán)的形式明確危機(jī)管理中政府與非政府組織的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任，使政府與非政府組織在危機(jī)管理中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)。非政府組織也應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)危機(jī)管理制度建設(shè)，完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高其危機(jī)治理能力和水平，爭(zhēng)取在公共危機(jī)治理中充當(dāng)更加重要的角色。

參考文獻(xiàn):

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(責(zé)任編輯/陳鶴)