績(jī)效預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)融合的思考

楊　琪

摘要：績(jī)效評(píng)價(jià)是一種績(jī)效評(píng)判行為，績(jī)效預(yù)算是一種預(yù)算管理模式，二者關(guān)系密切，不可分割。本文從我國績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展情況出發(fā)，提出績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算必須進(jìn)行結(jié)合，并提出了分兩步走的戰(zhàn)略，先嘗試將績(jī)效規(guī)劃體系與績(jī)效評(píng)價(jià)體系相結(jié)合，再考慮將績(jī)效評(píng)價(jià)體系與資源配置協(xié)調(diào)體系相結(jié)合，逐步將三者融為一體，以真正建立與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的績(jī)效預(yù)算體系。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)融合

一，績(jī)效預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)

(一)績(jī)效預(yù)算及與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別

績(jī)效預(yù)算是一種績(jī)效導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式，其基本特征有三點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)各政府部門在制定出完整、細(xì)致的工作規(guī)劃之后再編預(yù)算；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)支出預(yù)算進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)；三是預(yù)算資源的配置與政府績(jī)效評(píng)價(jià)直接掛鉤?？?jī)效預(yù)算不是預(yù)算制度的全盤更新，而是要以績(jī)效為導(dǎo)向編制預(yù)算、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行效果并建立相應(yīng)的操作體系。

績(jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別主要表現(xiàn)在：1，績(jī)效預(yù)算更注重預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的管理。傳統(tǒng)預(yù)算管理體制和預(yù)算資金分配模式下，部門和財(cái)政主要關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么、要達(dá)到什么樣的效果，卻問得很少，資金沒有追蹤問效。2，績(jī)效預(yù)算更注重對(duì)事的管理。傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按“人員—職能—經(jīng)費(fèi)”的模式進(jìn)行安排的，是因人設(shè)事的制度安排。很難真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的高效配置。而績(jī)效預(yù)算的“提供公共品及服務(wù)—績(jī)效—預(yù)算”的模式體現(xiàn)了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算約束機(jī)制。3，績(jī)效預(yù)算更注重客觀、公正、公開的預(yù)算編制模式。由于對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)一定程度上是由政府的服務(wù)對(duì)象——社會(huì)公眾，對(duì)政府提供的公共服務(wù)及公共產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就賦予了績(jī)效預(yù)算公開透明、民主化的功能，無論財(cái)政部門，還是用款單位，必須在公眾的監(jiān)督下，實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)、提供有效的公共產(chǎn)品，才能取得政府預(yù)算的支持。

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)殛與績(jī)效預(yù)算的關(guān)系

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判。

績(jī)效評(píng)價(jià)是一種評(píng)判行為，績(jī)效預(yù)算是一種預(yù)算管理模式，兩者內(nèi)涵并不相同，但關(guān)系密切，在一個(gè)完整的績(jī)效預(yù)算體系中，實(shí)際上就包含了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，如下圖所示，績(jī)效預(yù)算由“績(jī)效規(guī)劃體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系和資源配置協(xié)調(diào)體系”三部分所組成。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，績(jī)效評(píng)價(jià)處于的一個(gè)非常重要的位置，起到承上啟下的作用，是關(guān)乎績(jī)效預(yù)算體系能否有效運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可以這樣說：離開了績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效預(yù)算就失去了靈魂，而脫離績(jī)效預(yù)算談績(jī)效評(píng)價(jià)，只能是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，浪費(fèi)資源而沒有實(shí)際效果。

績(jī)效預(yù)算基本框架圖：

二、績(jī)效預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)融合的構(gòu)想

(一)總體思路

績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算的融合，實(shí)質(zhì)上就是要把“績(jī)效規(guī)劃體系與績(jī)效評(píng)價(jià)體系”、“績(jī)效評(píng)價(jià)體系與預(yù)算資源配置協(xié)調(diào)體系”緊密結(jié)合起來，串聯(lián)成一個(gè)整體，在這個(gè)整體中，做到：預(yù)算編制前有規(guī)劃、有評(píng)審，預(yù)算編制時(shí)計(jì)劃與預(yù)算掛鉤。預(yù)算執(zhí)行中和預(yù)算執(zhí)行后有績(jī)效評(píng)價(jià)，并依此作為調(diào)整本年預(yù)算或編制下一年度預(yù)算的重要參考。績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。目標(biāo)是形成較為理想的財(cái)政資金管理流程：戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效計(jì)劃一部門和單位申報(bào)績(jī)效預(yù)算一評(píng)審確定項(xiàng)目資金額度和排序一財(cái)政部門制定具體預(yù)算一預(yù)算批準(zhǔn)一財(cái)政資金下?lián)芤回?cái)政資金使用過程及使用結(jié)果評(píng)價(jià)一結(jié)果反饋一預(yù)算分配依據(jù)。

(二)戰(zhàn)略步驟

績(jī)效預(yù)算的建立和完善是個(gè)漫長(zhǎng)的過程。西方國家?guī)资甑念A(yù)算改革歷程說明，績(jī)效預(yù)算改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，因而，在我國目前階段試行政府績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算，更是一項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)要求高、工作難度大的改革，它不但要面臨西方國家改革中曾經(jīng)碰到過的問題，而且還要解決由于我國國情所產(chǎn)生的問題?？?jī)效預(yù)算不僅僅涉及到觀念的改變，還涉及到法律法規(guī)建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革等等復(fù)雜的問題，絕不是一朝一夕可以完成的，但績(jī)效預(yù)算這條道路畢竟是大勢(shì)所趨，是公共財(cái)政改革的必然，必須嘗試和摸索。從我國各級(jí)財(cái)政部門的實(shí)踐來看，基本上都采用了“先探索績(jī)效評(píng)價(jià)。以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口。通過績(jī)效評(píng)價(jià)推動(dòng)績(jī)效預(yù)算框架的建立”這么一種戰(zhàn)略思想，這不失為一種明智之舉，因?yàn)樵诳?jī)效預(yù)算體系中，績(jī)效評(píng)價(jià)是個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過開展績(jī)效評(píng)價(jià)，先解決評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、工作開展方式等基本問題，為績(jī)效預(yù)算搭建起一個(gè)平臺(tái)，為今后的工作打下基礎(chǔ)、預(yù)留空間。

績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展幾年以來，各地都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作已日漸成熟。以浙江省績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展為例，自2005年開始以來，已在全省范圍內(nèi)設(shè)立了機(jī)構(gòu)、建立了中介機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?、?gòu)建了一套初步的指標(biāo)體系、形成了較為規(guī)范的工作程序與方法，績(jī)效評(píng)價(jià)正在向前和向后延伸，向前延伸表現(xiàn)為開始要求預(yù)算單位編制項(xiàng)目績(jī)效計(jì)劃，財(cái)政對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審并形成預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。向后延伸表現(xiàn)為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果逐步得到應(yīng)用，特別是在財(cái)政資金分配中加以應(yīng)用?？梢哉f，績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)過一段時(shí)間的探索與發(fā)展，本身已經(jīng)出現(xiàn)了與績(jī)效預(yù)算相融合的要求，問題是我們應(yīng)該選擇怎樣一條合適的路徑，才能更有利于工作的持續(xù)推進(jìn)，個(gè)人認(rèn)為：績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算的融合可以分兩步走，先實(shí)現(xiàn)績(jī)效規(guī)劃體系與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的結(jié)合，在此基礎(chǔ)上再探索績(jī)效評(píng)價(jià)體系與資源配置體系的結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。作出這樣選擇的理由如下：

1，實(shí)現(xiàn)績(jī)效規(guī)劃體系與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的結(jié)合是從源頭上把關(guān)，要求預(yù)算單位依據(jù)自己的工作職責(zé)，對(duì)承擔(dān)的工作任務(wù)不單有工作量的說明也要有績(jī)效的規(guī)劃，并對(duì)績(jī)效公開，接受評(píng)審。在評(píng)審中。對(duì)績(jī)效不理想的項(xiàng)目直接否定，不予安排財(cái)政資金，對(duì)績(jī)效良好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排財(cái)政資金，對(duì)通過評(píng)審但暫時(shí)無法安排資金的項(xiàng)目。在以后年度考慮。這樣可在部門預(yù)算編制時(shí)就避免沒有績(jī)效的資金投入，將財(cái)政資源優(yōu)先分配到能帶來更好效益的方向，從提高財(cái)政資金使用效益的角度而言，事前的介入較通過事后評(píng)價(jià)來糾正資金投向，更有效果。通過事后評(píng)價(jià)來調(diào)整資源分配，盡管也是種手段，但往往資金已被使用，損失已經(jīng)造成，資源已經(jīng)被浪費(fèi)。

2，建立資源配置體系遠(yuǎn)比建立績(jī)效規(guī)劃體系難度大。我國在政府工作規(guī)劃方面具有良好的基礎(chǔ)，中央政府的“五年規(guī)劃”和“年度規(guī)劃”統(tǒng)領(lǐng)著地方政府的規(guī)劃，各級(jí)地方政府依據(jù)規(guī)劃確定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)體系和施政方針行事，各部門負(fù)責(zé)落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)并分解成部門的任務(wù)?？?jī)效規(guī)劃體系無非是在上述工作基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深入和細(xì)化，將政府部門的工作任務(wù)體現(xiàn)為可觀察、可量化的績(jī)效指標(biāo)，并建立評(píng)審機(jī)制。而建立資源配置體系則大不相同，財(cái)政支出本身錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，決定了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在資金分配應(yīng)用上的難度，現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政資金分配一定程度上是領(lǐng)導(dǎo)者政治導(dǎo)向和各部門權(quán)利抗衡的結(jié)果，很難按照各項(xiàng)目