完善我國行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革的具體措施研究

胡存芳

摘要：本文從當前行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的實際出發(fā)，就當前改革中存在的問題進行了詳細的闡述，并通過對其成因的深度剖析提出了若干完善措施，結(jié)合當前實踐中面臨的問題交代了若干注意事項。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)性資產(chǎn)改革完善措施

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革中存在的問題及成因

1、資產(chǎn)基礎(chǔ)管理混亂。賬外資產(chǎn)大量存在

目前，我國行政事業(yè)性單位資產(chǎn)管理比較混亂，很多資產(chǎn)沒有在會計賬目上得到反應，財政部有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國行政事業(yè)單位大多數(shù)都在不同程度上存在著帳外資產(chǎn)，且有的單位帳外資產(chǎn)數(shù)額巨大。帳外資產(chǎn)主要來源于以下幾種途徑：國家無償調(diào)撥以及社會捐贈資產(chǎn)、設備和資金建設項目，單位未能作價或估算入賬；單位本應列入預算外收入項目沒有在賬面反映；因行政事業(yè)單位會計制度局限而未能夠在單位賬面上體現(xiàn)的資產(chǎn)增值收益部分。這些資產(chǎn)未在單位賬面上得到反映，長期游離于賬外，不僅是國有資產(chǎn)的大量流失，還很可能成為腐敗分子的資金來源。給單位帶來一系列更為嚴重的后果和不良影響。

2、國有資產(chǎn)配置不合理

行政事業(yè)性固定資產(chǎn)基本上以非經(jīng)營性資產(chǎn)為主，使用目的具有服務性，使用形式具有無償性，其最終目標在于創(chuàng)造社會效益而非經(jīng)濟效益。而在實踐中由于社會效益的評判標準難以準確量化，造成行政事業(yè)性固定資產(chǎn)配置標準缺乏科學性和合理性，其配置資金以財政性資金為主，造成在使用和配置過程中不計成本和盈虧，投資目的不明確，投資行為盲目，不符合實際要求，更缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機制。由此，導致資產(chǎn)的凝固化和長期閑置，不僅影響到單位自身的正常運轉(zhuǎn)，而且也損害了國家的利益。

3、資產(chǎn)使用效率低

行政事業(yè)單位經(jīng)費由國家和上級負擔，其性質(zhì)與自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別。其資產(chǎn)在處理的時候不提折舊也不計成本。這直接導致了行政事業(yè)單位缺乏成本節(jié)約意識，大量資產(chǎn)被閑置浪費，資產(chǎn)整體使用效率低下。此外，行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)配置和布局大都存在一定的不合理之處，單位在購置資產(chǎn)往往不考慮本單位的實際需求，對資源的配置和使用也缺乏科學性，導致了很多不必要的資產(chǎn)浪費。

二、行政事業(yè)性單位資產(chǎn)管理問題的成因

1、立法和相關(guān)制度不規(guī)范、不健全

目前，行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理缺乏法律規(guī)范與強有力的政策指導。法律與政策滯后于資產(chǎn)管理實踐。隨著改革的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的逐步完善，行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理也出現(xiàn)了許多新的情況和問題，而針對這些問題的相關(guān)法律和法規(guī)還沒有及時出臺，導致一旦出現(xiàn)問題，無法可依，無章可循。此外，目前我國行政事業(yè)單位的資產(chǎn)從形成、使用、調(diào)配到處置都單純依靠行政手段來進行管理，至今還沒有一套完整的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理法規(guī)，并且相關(guān)問題的處理規(guī)則也不健全，很多問題的處理事項都是空白，這導致就算發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的問題，也難以采取有效的手段來解決。

2、缺乏系統(tǒng)管理理念，資產(chǎn)定位不清

行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革之后，在單位內(nèi)部仍然存在著職責界定不清等問題，分塊管理造成管理者長期缺位。行政單位與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)單位之間的邊界不清，資產(chǎn)性質(zhì)界定困難。很多行政事業(yè)單位存在重現(xiàn)金輕實物、重采購輕管理的現(xiàn)象，缺乏專門的機構(gòu)和人員來負責資產(chǎn)管理工作。許多單位資產(chǎn)資料不全。部分單位存在國有資產(chǎn)權(quán)屬不清或有爭議、部分房產(chǎn)地產(chǎn)未辦理有效權(quán)證等問題，嚴重影響了資產(chǎn)的管理水平。

3、外部監(jiān)督不利，難以有效制約資產(chǎn)管理中的違規(guī)行為

第一，多頭管理，各部門分工不明導致資產(chǎn)管理監(jiān)督不力。目前對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)督部門很多，有國資部門、財政部門、主管部門、審計部門等，他們都有對國有資產(chǎn)監(jiān)督的責任，但由于舊體制下形成的管理理念，管理機制和管理方式的影響很深，慣性很強，導致多頭管理情況的長期存在，各部門分工不明，沒有人針對資產(chǎn)管理負責。第二，資產(chǎn)管理監(jiān)督重形式輕效果。在實踐中，各部門往往都只重視管理權(quán)力的歸屬，而忽視監(jiān)督責任的落實，在編制預算和審計預算時花費過多的精力，卻忽視了資產(chǎn)管理與財務管理的結(jié)合，造成資產(chǎn)清查不利，效果不佳，資產(chǎn)管理流于形式。第三，缺乏有效的審計監(jiān)督。我國行政事業(yè)單位的審計監(jiān)督體系一直以來未發(fā)揮應有的作用，特別是地方行政事業(yè)單位由于不作為審計重點，常常被審計部門所忽視，審計的監(jiān)督職能基本難以發(fā)揮，及時在審計中發(fā)現(xiàn)問題也往往得不到及時有效的解決。

三、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革的完善措施

1、構(gòu)建以政府采購為主的增量資產(chǎn)管理模式

建立科學、合理的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預算制度和采購制度，是加強資產(chǎn)管理的重要手段，是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本措施。構(gòu)建以政府采購為主的增量資產(chǎn)管理模式必須遵循一定的原則：一方面，要根據(jù)統(tǒng)一的標準科學合理的配置固定資產(chǎn)，限制不切實際和超標準的購置項目。另一方面，購置權(quán)與使用權(quán)必須相分離。以便從資產(chǎn)形成的源頭防止無效資產(chǎn)的增加

2、對經(jīng)營性資產(chǎn)進行企業(yè)化管理

行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理的職責是為公眾提供公共服務，對于其資產(chǎn)性質(zhì)的界定，應當建立在非盈利基礎(chǔ)之上。目前，雖然政府已經(jīng)采取各種措施剝離資產(chǎn)存量中的經(jīng)營性資產(chǎn)，但還有不少單位受利益驅(qū)動仍在直接或間接地進行盈利性的資產(chǎn)經(jīng)營活動。這在一定程度上損害了公眾的利益。從資產(chǎn)管理實際來看，目前采用的對經(jīng)營性固定資產(chǎn)采取收取使用費或租金的形式無法從根本上解決問題。要采取更加有效的措施。使其與原使用單位脫離，這種脫離應該是徹底的。這種體制創(chuàng)新，對于改變單位之間資產(chǎn)配置的不均衡，凈化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理環(huán)境具有重要的作用。

3、建立健全資產(chǎn)管理效能評價和監(jiān)督體系

一方面，要建立資產(chǎn)管理評價體系。對資產(chǎn)使用績效的評價是進行資產(chǎn)配置的重要依據(jù)。也是評判資產(chǎn)管理水平的依據(jù)。因此要建立和健全資產(chǎn)管理評價體系。資產(chǎn)管理評價體系應包括資產(chǎn)使用率、增值率、閑置率、人均占用率等綜合指標，與建立固定資產(chǎn)管理責任制相結(jié)合，與單位的績效評價制度相結(jié)合，使之成為管理者職務和薪酬變動的重要考評因素。另一方面，要推行資產(chǎn)管理問責制，明確各管理部門職責和權(quán)限，建立公正有效的全面監(jiān)督體系，將資產(chǎn)管理的監(jiān)督職責落實到具體部門，以便從根本上解決各部門多頭管理出現(xiàn)問題就互相推諉的問題。此外，還可以定期委托社會中介機構(gòu)進行對單位資產(chǎn)管理情況進行專項核查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和隱患。

四、行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革的注意事項

1、結(jié)合單位特點。采取靈活多樣的管理體制和方法

在推行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的過程中，必須結(jié)合不同單位的具體情況，圍繞改革目標實行不同的管理方法和體制，不能僵化的全部采用相同的方法和體制，那樣勢必會導致影響改革的效果。甚至加劇資產(chǎn)管理中存在的問題。各單位在對行政事業(yè)性資產(chǎn)進行管理的時候，必須明確資產(chǎn)的存在狀態(tài)并不是一種固定的模式，并且其管理體制也不可千篇一律，具體采用哪種資產(chǎn)管理模式，要根據(jù)單位資產(chǎn)管理的特點，并充分考慮其可行性，確保執(zhí)行效果。

2、管理體制創(chuàng)新要與改革同步進行

要確保行政事業(yè)性單位資產(chǎn)管理改革的效果，必須建立與之相適應的管理體制，通過管理體制的優(yōu)化和創(chuàng)新來推進改革的順利進行。首先，要建立一套適合現(xiàn)代經(jīng)濟環(huán)境的管理體系，根據(jù)當前資產(chǎn)管理的實際需要和存在的問題對原有的管理漏洞進行修復，對相關(guān)管理制度存在的不足通過制度創(chuàng)新來優(yōu)化。其次，要強化管理體制的執(zhí)行效果。再完備的管理體制得不到良好的實行都難以發(fā)揮其作用。在實踐中，任何制度和體系的落實都需要依靠人，而人員的行為一旦得不到有效制約，勢必會造成執(zhí)行效率和效果的不理想。針對這一問題。有關(guān)部門應在管理體制創(chuàng)新的同時，完善相關(guān)法律法規(guī)，把資產(chǎn)管理納入法制軌道，完善從資產(chǎn)形成、使用、管理到調(diào)配和處置的全程控制制約機制。實現(xiàn)行政事業(yè)性資產(chǎn)的規(guī)范化和法制化管理。