政府的長效政策機制是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要途徑

郭金玫

摘要：改革開放以來，我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)居民收入的總體水平有大幅度提高。但是，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，收入分配領域中存在的問題也逐漸凸顯出來，特別是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，引起人們廣泛關注。當前我國已初步具備了通過政府的能力調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入差距的條件。因此，我國政府必須建立起調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入差距的長效政策機制，發(fā)揮財政政策、稅收政策、教育政策、社會保障政策的功能，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入分配。

關鍵詞：政府城鄉(xiāng)居民收入差距政策農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)

城鄉(xiāng)居民收入差距在世界各國工業(yè)化過程中長期存在是不爭的事實，只要存在工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)部門，其收入就一定存在差距，歐美、東亞國家都是如此。我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)間的收入差距已經(jīng)成了社會穩(wěn)定的隱患，必須予以重視并加以解決。因此，通過政府的努力來平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，應當成為我國政府的明智選擇。

黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務?！边@個重犬戰(zhàn)略決策是黨針對我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。削弱了農(nóng)業(yè)、傷害了農(nóng)民這一深刻教訓提出來的，是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重大戰(zhàn)略決策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略為解決我國城鄉(xiāng)居民收入差距提供了總政策，要實現(xiàn)發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟，建設好農(nóng)民家園，讓農(nóng)民過上寬裕生活的目標。應該由諸多具體的政策來保障。

一、加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財政轉移力度

在市場經(jīng)濟條件下。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國民經(jīng)濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些投資大、周期長、風險高、外在效益顯著的項目，以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，增強農(nóng)業(yè)的競爭力。國外發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗證明，支持與保護農(nóng)業(yè)，政府除了給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品市場以良好寬松的環(huán)境政策外，重要的是給予農(nóng)業(yè)財政資金的支持?？v觀世界各國持久的財政投入，使其農(nóng)業(yè)的發(fā)展保持在適合的水平和規(guī)模上。是許多國家長期共同的目標。

我國的國情也決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財政對農(nóng)業(yè)的支出則是政府支農(nóng)的重要手段。政府應采取有效措施。堅持對農(nóng)業(yè)的“多予、少取、放活”的方針，逐步提高財政支農(nóng)支出的比重。財政預算要優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)支出，并適當安排一些中短期支農(nóng)?？睢Ｖ醒胝M快完善國家宏觀調(diào)控手段和政策措施，規(guī)范和引導地方財政的支農(nóng)行為。對于國家財政支農(nóng)資金的投資重點應有所側重，針對我國的國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際狀況，農(nóng)業(yè)財政的投資方向應是支持農(nóng)田水利、交通、通信、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等農(nóng)業(yè)基礎設施建設以及農(nóng)業(yè)技術的推廣。這些項目是風險大、投資經(jīng)濟效益低，但卻對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護性、開發(fā)性或有示范效益的項目，是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔的。

此外，國家應改變其在農(nóng)村公共物品提供上長期缺位的局面，義不容辭地承擔起投資主體的角色，建立中央、省、市、縣“四位一體”的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給格局。加大對農(nóng)村公共物品的投資，解決農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、社會保障、自來水、通訊、廣播電視等問題，盡可能提供城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品，改善農(nóng)村居民的生活條件，使農(nóng)村居民享受平等韻國民待遇。

二、統(tǒng)—城鄉(xiāng)稅制體系，強化稅收調(diào)節(jié)，切實減輕農(nóng)民負擔

在以市場經(jīng)濟為主配置社會資源的國家中，稅收杠桿的作用極其重要，諸如美國、西歐等發(fā)達國家的實踐證明，稅收杠桿作用發(fā)揮得好，會很好地調(diào)節(jié)收入差距，限制貧富差距的進一步擴大。在初次分配當中，國家應該遵循市場經(jīng)濟原則，鼓勵人們合法追求高收入，但在稅收杠桿的使用過程中，則應縮小高收入者與低收入者之間差距。目前我國稅收體系還不完善，稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能還投有完全體現(xiàn)，因此要完善稅收制度，加大稅收調(diào)節(jié)力度。充分發(fā)揮稅收杠桿在縮小高收入者與低收入者之間差距的作用。

近幾年全國各省相繼宣布取消農(nóng)業(yè)稅。這在一定程度上減輕了農(nóng)民的負擔，但是這并不意味著農(nóng)民從此不再納稅了，國家不再對農(nóng)村征稅了。取消農(nóng)業(yè)稅只是取消了針對農(nóng)民的歧視性稅收制度，還農(nóng)民無差別的國民待遇。無差別的國民待遇意味著農(nóng)村居民要像城市居民一樣承擔公共物品的供給成本，作為國家的公民，農(nóng)民仍承擔著納稅的義務。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民仍然存在著一部分流轉稅、所得稅的負擔。黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會又提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路。因此。建立統(tǒng)一的稅制是我國發(fā)展戰(zhàn)略的要求，是統(tǒng)一的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎上，堅決取締各種不合理的收費，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接向農(nóng)民收費的權力，規(guī)范政府收入體系。建立以土地使用稅、增值稅和所得稅為主的農(nóng)村稅收體系，并將其納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制體系之內(nèi)，由稅務部門統(tǒng)一征收。除了按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制”的原則取消一切針對農(nóng)業(yè)的歧視性稅制外，還應遵循國際慣例，借鑒西方發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)實行優(yōu)惠的增值稅政策、優(yōu)惠的所得稅政策的經(jīng)驗，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者采取稅收優(yōu)惠或減負政策。

三、發(fā)展農(nóng)村教育，保證教育公平

縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)農(nóng)民增收不僅需要國家和社會的幫助，更要依靠農(nóng)民自身素質(zhì)的提高。要想從根本上解決城鄉(xiāng)差距擴大問題就必須要實現(xiàn)農(nóng)民內(nèi)在知識、能力、素質(zhì)的提高，而這一切都要取決于教育。

首先。加大對農(nóng)村義務教育的投人，實現(xiàn)真正的免費義務教育。要重新調(diào)整并明確各級政府的基礎教育責任，根據(jù)各地的財政和經(jīng)濟狀況制定合理的分擔比列，減輕縣、鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村義務教育的投資責任，大幅度地增加中央和省級政府的義務教育負擔比例，使中央財政和省級政府成為轉移支付的主體。目前各地已經(jīng)初步建立了“明確各級責任、中央地方分擔、經(jīng)費省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”的新機制。在明確各級政府在義務教育中的投資責任后，要改善財政教育支出結構。調(diào)整基礎教育、中等教育與高等教育的投資比例，加大對基礎教育的投資力度，適當壓縮高等教育所占比例，改變重高等教育輕基礎教育、重非義務教育輕義務教育的不合理狀況。

其次，職業(yè)教育及成人教育對縮小城鄉(xiāng)收入差距，構建和諧社會來講至關重要。在夯實農(nóng)村基礎教育的基礎上，針對農(nóng)村的實際情況可以采取靈活多樣的方式大力發(fā)展農(nóng)村中高等職業(yè)教育和成人教育，并舉辦各種短期專業(yè)培訓，形成高中教育、中等高等職業(yè)教育和短期專業(yè)培訓有機結合的完整的農(nóng)村教育體系。農(nóng)村的職業(yè)教育、成人教育不應該僅僅是培養(yǎng)傳統(tǒng)的勞動者和傳播農(nóng)業(yè)勞作技能，而是要培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，還要培養(yǎng)全面發(fā)展、適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和市場經(jīng)濟的人才，不僅能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域就業(yè)，而且能夠在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域就業(yè)。

四、改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)壁壘，促進農(nóng)村剩余勞動力的合理轉移，增加農(nóng)民收入

國外一些現(xiàn)代化國家工業(yè)化和城市化的理論與實踐都說明了農(nóng)村勞動力大規(guī)模從第一產(chǎn)業(yè)轉向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村走向城市是工業(yè)化的需要和必然結果。因此，突破城鄉(xiāng)分割的二元結構的藩籬，實現(xiàn)勞動力自由流動已成為必然。

要在體制上解決勞動力市場的分割問題，實現(xiàn)勞動力自由流動。我們的政策應該是能夠消除現(xiàn)存的勞動力市場，形成一個一體化的勞動力市場，能夠使農(nóng)民有更多的進城機會，有更多的在城市找到工作的機會。而且是一個平等的就業(yè)和公平的收入待遇機會。中國有著豐富的勞動力資源，特別是在農(nóng)村，有大量的剩余勞動力，要將他們轉移到城市，在城市中提供就業(yè)機會，消化農(nóng)村的剩余勞動力。

在市場經(jīng)濟條件下，戶籍應該重新確定自己的角色，應該轉變成記錄公民的基本信息。表明農(nóng)民合法身份的載體，國家掌控國民基本信息和人口狀況的工具，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供最基本的數(shù)據(jù)。戶籍制度的管理功能必須是價值中立的。必須以確定事實為最基本的原則，真正做到為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務，為公共事務服務。因此。戶籍制度改革的首要目標是保證和維護公民的平等以及居住和遷徙的自由。要積極調(diào)整戶口遷移政策，逐漸放寬遷移限制，以保證公民因工作地域的變動等原因可以及時遷移戶口。隨著市場經(jīng)濟日益完善，人力資源的合理流動是必然的，農(nóng)民進入城市，市民從一個城市轉到另一個城市是市場機制的結果，行政權力不應該限制，而應該為人力資源的合理流動提供必要的服務和保障。

五，充分發(fā)揮社會保障的再分配功能，保障農(nóng)民的“國民待遇”

社會保障的終極目標是保障全體公民。而不能總局限于某些社會群體，因此，擴大覆蓋面，符合社會保障的大數(shù)法則。目前，占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民長期游離于社會保障體系之外，必將損害城鄉(xiāng)居民間的依存關系，激化社會矛盾，降低黨和政府在農(nóng)村居民中的威望。因此，要完善社會保障體系，充分發(fā)揮社會保障的再分配功能。

建立和完善城鄉(xiāng)和諧的社會保障體系要首先明確政府在這一過程中的地位和作用。政府作為國家和社會權力的代表。有權利也有義務促使社會保障資源的合理分配，在目前我國城鄉(xiāng)二元體制下更有責任保障農(nóng)民享受平等的公民待遇，促進社會公平。因此。政府在建立城鄉(xiāng)和諧的社會保障制度時首先要體現(xiàn)公平的原則——農(nóng)民要與市民一樣享受公平的國民待遇，農(nóng)民與市民都能夠從社會保障體系中獲益。其次，要堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，從實際出發(fā)，實行城鄉(xiāng)有別的策略，堅持分階段、逐步完善的原則，逐步改變城鄉(xiāng)社會保障制度的失衡狀態(tài)。在不降低城鎮(zhèn)社會保障水平的前提下，更多地關注農(nóng)村社會保障的發(fā)展，社會資源更多地向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)間社會保障的差異，使社會保障制度能夠真正地發(fā)揮調(diào)節(jié)財富分配的作用，使財富在全社會范圍內(nèi)調(diào)節(jié)，而不是主要在城鎮(zhèn)內(nèi)部流動。

當前，在農(nóng)村地區(qū)首先要建立和完善惠及全體農(nóng)民的最低保障，其內(nèi)容包括目前農(nóng)村地區(qū)最急需的最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障。是對農(nóng)民生存權利加以保護的主要體現(xiàn)。任何農(nóng)村居民當其生活水平不足以維持最起碼的生活需求標準時，都有權利得到政府和社會按法定程序和標準提供的現(xiàn)金或實物救助。農(nóng)村醫(yī)療保障是整個社會保障制度的重要組成部分，是農(nóng)民生命質(zhì)量的提高、生存。生活發(fā)展的前提。目前，我國正在農(nóng)村地區(qū)推行新型合作醫(yī)療，即由政府組織、引導和支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民互助互濟制度。農(nóng)民老有所養(yǎng)，就是要解決好農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。應該讓國家和集體積極地加入到目前農(nóng)村以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險當中來，建立起農(nóng)民自己繳納一部分，村集體補貼一部分，國家補貼一部分的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。