行政強(qiáng)制執(zhí)行與相對人權(quán)益保護(hù)問題研究

[摘 要] 從實(shí)現(xiàn)行政公共利益與私人利益最大化角度來看,防止公權(quán)力的異化是保持公益、私益平衡的關(guān)鍵影響因素。因此,在立法層面上,要使行政權(quán)的行使規(guī)范化、科學(xué)化;在執(zhí)法層面,將“比例原則”貫穿執(zhí)法始終;在監(jiān)督層面,要加大監(jiān)督力度。同時要培養(yǎng)公民的維權(quán)意識。

[關(guān)鍵詞] 行政強(qiáng)制執(zhí)行;行政相對人;權(quán)益保護(hù)

行政強(qiáng)制執(zhí)行是“行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的,對相對人的財產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。[1]”它是國家行政管理活動中必不可少的制度,對確保行政權(quán)力的有效運(yùn)作,乃至維護(hù)社會秩序、保障公共利益都發(fā)揮著不可替代的作用。公共利益與私人利益在行政執(zhí)法活動中的博弈成為行政主體和相對人之間的一種不平等的較量,實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化是博弈所追求的最佳效果。

一、從案例分析看行政相對人權(quán)益保護(hù)的必要性

2007年,重慶的“釘子戶”事件一度成為輿論的熱點(diǎn)。重慶市九龍坡區(qū)房管局向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢隽怂痉◤?qiáng)拆的申請,法院在3月19號召開了聽證會,作出維持了房管局的裁定,要求小樓的房主限期搬遷、配合拆除。當(dāng)事人吳某說:“我不是釘子戶,也不是刁民,只是一個依法維護(hù)自己權(quán)益的公民,我愿意堅持到底。[2]”

從案例來看,一方面由于剛出臺的《物權(quán)法》對于物權(quán)變動作出了新的規(guī)定:“人民政府的征收決定自生效時便可以導(dǎo)致物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或是消滅?！边@就意味著今后再不會有“釘子戶”的出現(xiàn);另一方面,該案例將人們的目光聚焦在行政強(qiáng)制執(zhí)行與相對人權(quán)益保護(hù)的視角下。人民法院的生效裁定使得行政相對人處于行政執(zhí)法的強(qiáng)弩之下,人民法院依法對吳某的房屋強(qiáng)制拆除導(dǎo)致其合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。在實(shí)際的執(zhí)法過程中,行政機(jī)關(guān)與相對人之間的矛盾愈演愈烈,其根源在于公共利益與私人利益的不均衡分配。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行與相對人權(quán)益沖突的成因分析

行政關(guān)系紛繁復(fù)雜而又極易變動,所以因行政強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致相對人權(quán)益受損的情形很容易發(fā)生。其原因如下:

1、程序法律依據(jù)不足

《荷蘭行政法通則》、《葡萄牙行政程序法典》都對行政執(zhí)法的原則、程序、法律后果等等作出了明確的規(guī)定。與之相比,我國的《行政程序法》僅第八章的部分條款對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行有規(guī)定外,就程序及賠償問題散見于《行政訴訟法解釋》、《行政賠償規(guī)定》中,且法條內(nèi)容簡單,弱化了強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)定,并未形成系統(tǒng)化的體系。

2、執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)械式分權(quán)

《行政訴訟法》對于非訴訟行政案件的執(zhí)行在第六十六條中規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。顯然,法律將執(zhí)行權(quán)賦予了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。實(shí)踐中,很多行政機(jī)關(guān)因沒有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院對于行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。因此,由人民法院來執(zhí)行的案件往往缺乏必要的程序約束,很容易讓相對人蒙受不必要的損失。

3、監(jiān)督機(jī)制不到位,公民法律意識淡薄

監(jiān)督是對于公權(quán)力制約的一劑良方。在我國享有監(jiān)督權(quán)的主體包括人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督。然而,名目繁多的監(jiān)督并未起到制約的作用,相反監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)限不明,程序不清。容易導(dǎo)致政府部門之間的相互推諉、扯皮。

另外,公民的法律意識淡薄也是其權(quán)益受損的影響因素。公民扮演著行政相對人的角色,在行政法律關(guān)系中處于弱勢。面臨強(qiáng)大的公權(quán)力侵犯時,相對人往往不知所措,形成了強(qiáng)制執(zhí)行下的弱勢效應(yīng)。

三、完善行政強(qiáng)制執(zhí)行與相對人權(quán)益保護(hù)的對策

行政強(qiáng)制執(zhí)行的頻繁運(yùn)用是現(xiàn)代行政的一個重要特色之一。防止公權(quán)力行使的異化是實(shí)現(xiàn)公益、私益博弈的良性動態(tài)平衡的關(guān)鍵,也是行政執(zhí)法所追求的價值所在。對此,應(yīng)當(dāng)完善以下幾點(diǎn):

1、立法層面的完善

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重訂立規(guī)范行政主體實(shí)施行政行為的步驟、順序、方式、形式、時間以及相關(guān)的程序性制度,使行政權(quán)的行使規(guī)范化、科學(xué)化;對于行政相對人的合法利益提供必要的保護(hù),在其權(quán)益受到損害后及時地提供救濟(jì),使相對人能夠有效地防御不合理的侵害;將行政公正的相關(guān)制度嵌入到法律規(guī)范中,確保行政相對人的了解權(quán)、聽證權(quán)得到有效行使,同時也增加行政過程的公開性和透明度。

2、執(zhí)法層面的完善

第一,行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體應(yīng)當(dāng)專門化。設(shè)立專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),將強(qiáng)制執(zhí)行的裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)相分離。這樣既可避免執(zhí)行人員的權(quán)力過大,又能監(jiān)督行政主體實(shí)施具體行政行為的合理性,同時節(jié)約司法資源。第二,權(quán)責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)明確化。建立行政執(zhí)法責(zé)任制,將權(quán)力和責(zé)任明確劃分給不同的責(zé)任人。將責(zé)任嚴(yán)格落實(shí)到每個崗位和個人,對職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)作為而未作為或不依照法定權(quán)限和程序,損害行政相對人利益的行為,按照“誰主管誰負(fù)責(zé),誰辦理誰負(fù)責(zé)”的原則,嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任。既強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制,又能促進(jìn)執(zhí)法部門依法行政。第三,“比例原則”應(yīng)當(dāng)貫穿執(zhí)法始終。行政行為并非一味追求公共利益的完全實(shí)現(xiàn)。在公共利益與私人利益博弈過程中,“比例原則”成為衡量多寡的砝碼。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中權(quán)衡利益大小,在實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為時,將相對人的利益損害降為最低,使之與所追求的行政目的相適應(yīng)。

3、監(jiān)督機(jī)制的完善

監(jiān)督機(jī)制是權(quán)力與權(quán)力(利)之間的互動機(jī)制—權(quán)力與權(quán)力(利)的相互制約、相互協(xié)調(diào),其功能在于保障各方權(quán)力(利)的充分行使。行政執(zhí)法活動中,行政權(quán)的特殊性勢必會對行政相對人的利益造成影響,監(jiān)督行政權(quán)的合理利用至關(guān)重要。

(1)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督體系。將人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督有效結(jié)合起來,形成制約行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督體系。在權(quán)限和內(nèi)容上要相互協(xié)調(diào),通過事前或事后的監(jiān)督以及其他行政主體及國家機(jī)關(guān)的介入,來增加執(zhí)法主體的自律性。其中,政府專門機(jī)關(guān)建立經(jīng)常性的監(jiān)督巡視制度,督促其依法履行職責(zé),嚴(yán)格規(guī)范文件備案審查,充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。

(2)保障外部監(jiān)督體系。著名法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為:“面對行政權(quán)的不斷膨脹、不斷擴(kuò)張、益發(fā)強(qiáng)大的趨勢,僅以公權(quán)制衡公權(quán)是無法防止行政權(quán)濫用的,而應(yīng)暢通公民個人或社會組織為維護(hù)公共利益的渠道,實(shí)行以私權(quán)制衡公權(quán)。[3]”可見,群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督能夠及時、直接的揭露行政主體的違法行為,對于行政行為的實(shí)施發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。行政主體應(yīng)當(dāng)不斷拓寬外部監(jiān)督渠道,利用信訪制度、傳媒力量等手段將各種監(jiān)督形式緊密結(jié)合起來,保障外部監(jiān)督機(jī)制配合內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作,從而加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督效果。

4、公民維權(quán)意識的培養(yǎng)

公民維權(quán)意識的提高是建設(shè)法制國家的重要要求,只有具有法律意識的公民在受到非法侵害時,才能運(yùn)用法律的武器來保護(hù)自己;同時在法律活動中,公民能夠遵紀(jì)守法、履行義務(wù)。特別是在行政執(zhí)法活動中,一方面發(fā)動公民積極配合、協(xié)助行政機(jī)關(guān)工作,才能共創(chuàng)雙贏的局面;另一方面,公民的維權(quán)意識可以有效的遏制行政權(quán)的膨脹,防止公權(quán)力濫用,監(jiān)督執(zhí)法人員的行政行為。

綜上所述,法律應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一整套謀求行政效率和相對人權(quán)益最大化的體制,不是盲目的追求單方受益的結(jié)果,把行政機(jī)關(guān)和相對人推上分庭抗禮的局面,片面的割裂了行政機(jī)關(guān)和相對人的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)行政公共利益與私人利益最大化,這是行政強(qiáng)制執(zhí)行和相對人權(quán)益保護(hù)的平衡發(fā)展模式,從真正意義上節(jié)約社會資源,在全社會實(shí)現(xiàn)公平和正義。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)高等教育出版社,2006.3:322.

[2] 秦力文.“重慶最牛釘子戶”.載http://news.xinhuanet.com/legal(2007/03/23).

[3] 王納新.論述我國的行政訴訟制度的完善——以訴訟目的為視角的理性分析.載http://www.chinacourt.org/public/detail.(2004/07/14).

[4] 姜明安.行政法學(xué)[M].山西人民出版社,2000.8.

[5] 李 浩.強(qiáng)制執(zhí)行法[M].廈門大學(xué)出版社,2004.

[作者簡介]

喬偉偉(1984-)女,內(nèi)蒙古呼和浩特人,碩士生,研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué).