基于公共政策歷史文獻觀察的勞動關(guān)系

摘要：勞動關(guān)系一直是國內(nèi)外理論界和企業(yè)界普遍關(guān)注的問題。以歷史文獻觀察為研究方法，以公共政策為研究視角，從勞動合同制度、集體協(xié)商與集體合同、勞動福利與社會保障制度、勞動爭議與勞動仲裁為細分角度找尋我國勞動關(guān)系的歷史軌跡。論證了近20年內(nèi)公共政策對勞動關(guān)系和諧發(fā)展的促進。并預(yù)測，在未來幾年的發(fā)展中進一步破除二元勞動結(jié)構(gòu)。建立統(tǒng)一的勞動力市場；提高勞動者組織化程度以及對全國人力資源的規(guī)劃將成為公共政策的特別關(guān)注點。

關(guān)鍵詞：勞動關(guān)系；公共政策；歷史文獻觀察

中圖分類號：F241.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-7217(2009)03-0102-04

和諧勞動關(guān)系是一國經(jīng)濟發(fā)展的保障。改革開放以來，我國日益激化的勞資沖突，引起大眾傳媒、學(xué)術(shù)界、公共政策的關(guān)注，勞動關(guān)系也成為公共政策調(diào)控的重點。從政府報告、法律撰文的公共政策角度全面研究勞動關(guān)系發(fā)展軌跡，找尋其歷史規(guī)律并依此預(yù)測未來，既有學(xué)術(shù)意義也有實用價值。

一、研究視角與方法

公共政策是指由政治家(具有立法權(quán)者)制定的并由行政人員(國家公務(wù)人員)執(zhí)行的法律和法規(guī)；凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策。本文所研究的公共政策則是指社會公共權(quán)威(國家政府)在特定情境中，針對特定問題，為達到某一目標(biāo)而制定的行動方案(通知、規(guī)定)和行動準(zhǔn)則(法律、法規(guī))，是國家對于一切社會問題調(diào)控的一種手段。

文獻研究是社會學(xué)研究方法中的一種，是對于通過文字、圖像、符號、聲頻和視頻等手段儲存在物質(zhì)載體上，并按照一定邏輯組織的有關(guān)知識內(nèi)容的信息記錄進行的搜集、篩選、統(tǒng)計、分析的研究。本文以公共政策歷史文獻觀察為研究方法，找尋我國勞動關(guān)系的歷史軌跡，從公共政策視角探索我國勞動關(guān)系的發(fā)展，并試圖分析其發(fā)展趨勢。

根據(jù)文獻研究的步驟，首先設(shè)定《國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫》為文獻檢索庫確定的搜集范圍；其次，根據(jù)瀏覽一篩選一閱讀一記錄的四步法程序統(tǒng)計出文獻規(guī)律，以作為初步研究；再通過年份、時代背景、規(guī)范對象的綜合觀察對勞動關(guān)系的發(fā)展進行進一步的分析研究。

二、公共政策中的勞動關(guān)系問題分類研究

按照文獻研究法，檢索出1988～2008年調(diào)節(jié)勞動關(guān)系國家層面的法律規(guī)章307項。其中，最主要的是勞動合同制度、集體協(xié)商與集體合同、勞動福利與社會保障制度、勞動爭議與勞動仲裁及其他勞動關(guān)系相關(guān)制度。

(一)勞動合同制度

勞動合同亦稱勞動契約，是勞動者與用人單位確立、明細、變更和終止勞動權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。公共政策對勞動合同制度的關(guān)注始于1992年勞動部7號文發(fā)出的《關(guān)于擴大試行全員勞動合同制的通知》，而2008年1月1號正式實施的《勞動合同法》正是這20年來公共政策對勞動合同制度規(guī)范的結(jié)晶。從歷史文獻的觀察來看，新《勞動合同法》是歷史積累和政策發(fā)展的產(chǎn)物，而就今天新法所產(chǎn)生的社會效應(yīng)而言，這實際又是勞動關(guān)系矛盾爆發(fā)及調(diào)和的新起點。到新法頒布為止。期間國家部委一共頒布推進完善勞動合同制度的規(guī)章政策26篇，其中針對中央銀行、國家鐵路用人單位、郵電企業(yè)、退伍軍人復(fù)員等專項政策占12篇，而另有14篇則是針對“全員實施

勞動合同制度”的推進而專門頒布的。

勞動合同制度化的策略自1992年已成為政策話語大主流，更是政府協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的一個重要舉措。公共政策認(rèn)為：勞動者與用人單位之間沒有簽訂勞動合同就不存在勞動關(guān)系。為調(diào)整勞動關(guān)系，經(jīng)歷了4大步驟：簽訂勞動合同確立勞動關(guān)系一完善勞動合同改善勞動關(guān)系一通過勞動關(guān)系暴露出勞動合同缺陷一給勞動合同立法。勞動合同的推廣范圍也不斷擴大，由國有企業(yè)試行。到所有公有制企業(yè)實行勞動合同制，再到非公有制企業(yè)，再到全國全面實行勞動合同制，其中，對非公有制企業(yè)實行勞動合同專門頒布法律。

(二)集體合同與集體協(xié)商制度

集體合同是個人勞動合同的對稱，集體協(xié)商則是簽訂集體合同的唯一渠道。從1995年開始推行集體協(xié)商制度，共頒布相關(guān)法規(guī)制度10條。到2006年，全國已有31個省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開展了集體協(xié)商工作。政策話語的進程如表2。

可見，集體合同和集體協(xié)商公共政策也在不斷推進的過程中。1995年首次關(guān)注該問題，總工會頒布試行辦法后，實際中暴露出一些問題：有的企業(yè)全員勞動合同還沒有推行完成，無暇顧及集體勞動合同的簽訂；有的企業(yè)認(rèn)為職工的工資、勞動條件等，符合國家的法律法規(guī)就行了，而且企業(yè)和職工又簽訂了個體勞動合同，無需再用集體合同來確定亟待解決的問題；而在集體合同審核管理工作上，對企業(yè)報送的集體合同文本也出現(xiàn)了諸多不規(guī)范。于是勞動部1996年下發(fā)通知進一步規(guī)范。工資協(xié)商是集體協(xié)商的核心，2000年的工資集體協(xié)商辦法和2001年的平等協(xié)商通知抓住了這一核心問題，使集體合同和集體協(xié)商上了一個臺階。在推進集體合同實行的過程中，出現(xiàn)了片面強調(diào)集體合同的簽約率的問題，各地出現(xiàn)重形式輕內(nèi)容、重數(shù)量輕質(zhì)量、重文本輕制度的現(xiàn)象，鑒于此，2004年5月1日起施行的《集體合同規(guī)定》進一步加以規(guī)范。從政令用詞來看，由“試行辦法”到“通

知”再到“規(guī)定”，對集體合同和集體協(xié)商的規(guī)制越來越高，內(nèi)容越來越詳盡。至2006年，進而將集體協(xié)商推行到區(qū)域性和行業(yè)性。區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商是集體協(xié)商的高級形式，也有利于克服企業(yè)工會弱勢、不能與雇主平等談判的問題。

(三)勞動福利與社會保障制度

公共政策對于勞動福利與社會保障高度關(guān)注，且事無巨細：從工資調(diào)控保證勞動者的基本生活，到勞動保險政策化排除勞動者的后顧之憂，再到對工時、工傷、休假、培訓(xùn)等各個細則的依次規(guī)范。

勞動福利和社會保障的公共政策話語發(fā)展明顯呈現(xiàn)出我國的特色。在2000年前，公共政策關(guān)注的主要是公有制企業(yè)的勞動分配制度改革及社會保障制度改革，正是這些法令推動公有制企業(yè)勞動分配制度由企業(yè)內(nèi)“大鍋飯”到與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的按勞分配。勞動保障制度改革逐步建立起符合市場經(jīng)濟要求的企業(yè)社會保險體系，減輕企業(yè)負擔(dān)。2000年以來，公共政策較多地關(guān)注非公有制領(lǐng)域的勞動者勞動福利和勞動保障，實行最低工資標(biāo)準(zhǔn)；在非公有領(lǐng)域推行社會保障制度；對工傷保障等進行規(guī)范。這些都是市場經(jīng)濟國家政府在勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制中的行為。這說明，我國政府在推動公有領(lǐng)域勞動分配和社會保障市場化的同時，正在以第三方的身份規(guī)范勞動力市場。

(四)勞動爭議與勞動仲裁制度

1993年6月11日，中華人民共和國國務(wù)院令第117號令頒布《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》，并宣布于同年8月1日開始實施。這是我國首次以公共政策出臺法律來規(guī)范勞動爭議的處理方案。該條例對企業(yè)方可以自行設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會提出具體要求；就縣、市、市轄區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立勞動爭議仲裁委員會給予相應(yīng)指導(dǎo)。1995年8月17日，全國總工會又頒布了《工會參與勞動爭議處理試行辦法》(總工發(fā)(1995)12號)作為協(xié)調(diào)勞動爭議處理的補充，并就工會如何參與勞動爭議協(xié)商、主持勞動爭議調(diào)解、參加勞動爭議仲裁、代理職工參與訴訟、參與處理集體勞動爭議等相關(guān)問題給出了明確指示。

1986年恢復(fù)勞動仲裁制度，此后勞動仲裁是勞動爭議當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的必經(jīng)程序。

1993年11月5號，勞動部先后頒布《勞動爭議仲裁委員會組織規(guī)則》(勞部發(fā)(1993)300號)、《企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會組織及工作規(guī)則》(勞部發(fā)(1993)301號)，并于頒布當(dāng)日起開始實施。這兩個公共政策也正是我國對勞動爭議仲裁問題的首次規(guī)范。到1995年，在勞動仲裁的實際操作中相繼出現(xiàn)仲裁申訴時效問題、仲裁處理時效問題和仲裁調(diào)解的程序和效力問題，為保證勞動爭議仲裁工作的順利開展，全國人大法制工作委員會又追加出臺了《勞動部關(guān)于勞動爭議仲裁工作幾個問題的通知》(勞部發(fā)(1995)338號)。

這些公共政策都對勞動爭議處理機構(gòu)受理勞動爭議案件的范圍作出明確的規(guī)定，勞動爭議受案范圍得到了擴大，實踐中許多模糊不清的勞動爭議有了明確的法定救濟渠道。但是由于勞動爭議的多樣與復(fù)雜，仍然有多數(shù)勞動爭議問題無法得當(dāng)?shù)奶幚怼榱斯皶r解決勞動爭議，保護當(dāng)事人合法權(quán)益，促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定，2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》(中華人民共和國主席令第八十號)，并于2008年5月1日開始實施。

(五)其他

對勞動力市場、就業(yè)促進、《勞動法》執(zhí)行制度、勞動和社會保障事業(yè)實行規(guī)劃、勞動用工備案制度以及對私營企業(yè)勞動關(guān)系管理等，我國政府也有相應(yīng)的公共政策，這些政策是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系發(fā)展不可或缺的部分。公共政策還主要聚焦于幾個方面：(1)勞動監(jiān)察體系。我國從1994年開始全面開展勞動監(jiān)察工作，以監(jiān)督企業(yè)不規(guī)范用工行為。自2004年12月進一步施行《勞動保障監(jiān)察條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第423號)。(2)農(nóng)民工問題。1990年代末公共政策開始關(guān)注農(nóng)民工問題。到2006年1月國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)(2006)5號)，力圖推進就業(yè)一體化。

三、研究結(jié)論

我國政府在勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制中起著主導(dǎo)作用。勞方在勞動關(guān)系中的話語權(quán)很弱。資方雖然在勞動力的供求關(guān)系中處于優(yōu)勢，但與政府相比，也是弱勢。政府通過公共政策對勞動關(guān)系的調(diào)控，從來都沒有間斷過，只是每個時期因為經(jīng)濟背景和社會大環(huán)境的差異，而有不同的關(guān)注重點。

勞動關(guān)系的和諧發(fā)展，還期待著公共政策的不斷推動。經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，我國市場化勞動關(guān)系基本形成；公共政策也基本對勞動關(guān)系各方面進行了規(guī)制。今后，一方面，需要提高公共政策的執(zhí)行力，使已有的法律法規(guī)能真正有效實施；另一方面，需要根據(jù)新形式完善公共政策。筆者認(rèn)為，在勞動關(guān)系未來幾年的發(fā)展中，公共政策還應(yīng)對以下幾個方面作出特別關(guān)注：(1)進一步破除二元勞動結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一的勞動力市場。二元勞動市場不但造成了“春運”等中國特殊社會問題，而且產(chǎn)生了大量的勞動用工違規(guī)和勞動爭議，危及社會穩(wěn)定；也產(chǎn)生了“民工荒”，危及經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，需要全面規(guī)范勞動社會保障制度、實行社會保險全國統(tǒng)籌，同時改革戶口制度、義務(wù)教育制度及城市住房補貼、最低社會保障制度等，使“農(nóng)民工”能平等享有勞動者權(quán)利，促進勞動力自由流動。(2)提高勞動者組織化程度。勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)需要勞動者、雇主雙方力量平衡，政府適當(dāng)調(diào)控。中國企業(yè)工會的依附地位使其不能成為與雇主抗衡的主體。公共政策可以逐步規(guī)范行業(yè)工會和區(qū)域工會的組建，使它們成為集體談判的主體。(3)對全國人力資源進行規(guī)劃。就業(yè)問題一直是中國的大問題，可以實施勞動力培養(yǎng)培訓(xùn)計劃，并與國際勞動力市場接軌，輸出中國技工；同時提高全民就業(yè)素質(zhì)，提升產(chǎn)業(yè)水平。就具體立法而言，需要對以下問題進一步規(guī)范：明確訂立集體合同的原則、主體、程序和法律效力；提升勞動爭議處理、勞動保障監(jiān)察的立法層次；對勞動者罷工權(quán)利進行規(guī)定；改進工會不能發(fā)揮作用的狀況；對集體談判和集體勞動爭議進行規(guī)范；對企業(yè)民主與員工參與進行規(guī)定。