環(huán)境問題:從科學(xué)共識到政治博弈

徐再榮

氣候變化問題是當(dāng)今人類面臨的主要全球性環(huán)境問題之一，它對人類的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。最初人們是通過一些環(huán)境災(zāi)害事件認(rèn)識到氣候變化的后果，掀起了兩次全球性環(huán)保運動。隨著對環(huán)境問題的科學(xué)研究日臻成熟，學(xué)者們逐漸認(rèn)識到，僅靠科學(xué)方法是不能解決環(huán)境問題的。在兩次環(huán)保主義運動培養(yǎng)的民意基礎(chǔ)上，1972年聯(lián)合國環(huán)境人類會議、1985年奧地利維拉赫會議報告等關(guān)鍵事件，標(biāo)志著環(huán)境問題在人們的意識層面上、組織框架上、行動目標(biāo)上都追求政治化的解決方案。在國際社會旨在合作解決全球環(huán)境問題的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判過程中，暴露出各成員國立場分歧明顯，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家內(nèi)部都有不同利益，南北之間也有利益差異，最終形成了幾大利益集團(tuán)，最終通過了《京都議定書》等具有約束效力的文件。這種民族國家之間既有競爭又有合作的博弈方式成為國際環(huán)境政治的基本模式。本文將梳理從環(huán)保運動興起到環(huán)境政治博弈的發(fā)展線索，對其中關(guān)鍵性事件將一一作出介紹。

兩次全球性環(huán)保運動

1第一次環(huán)保主義運動的興起

雷切爾·卡森在1962年發(fā)表的《寂靜的春天》一書是現(xiàn)代環(huán)保主義產(chǎn)生的標(biāo)志。卡森詳盡論述了現(xiàn)代社會對殺蟲劑的過度使用及其對生態(tài)環(huán)境和人類健康的負(fù)面影響。該書連續(xù)31周成為美國最暢銷的書籍，銷量達(dá)50萬冊。不久后又在世界其他15個國家出版，引發(fā)了西方國家關(guān)于環(huán)境問題的爭論和出版高潮，內(nèi)容范圍超越了殺蟲劑問題，涉及人類對自然環(huán)境的整體影響。環(huán)境問題迅速成為公眾關(guān)注的焦點，公眾的環(huán)境意識隨之增強。

從1960年至1972年，加入美國全國性環(huán)保組織的成員增長了38％。1970年4月22日，包括1500所大學(xué)師生在內(nèi)的約2000萬美國民眾參加了“地球日”的活動，這是美國環(huán)保主義蓬勃發(fā)展的象征性事件，《時代》雜志為此將環(huán)境問題列為1970年的年度問題。對法國、德國、英國、瑞典、瑞士和荷蘭的研究也表明，20世紀(jì)60年代初，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度也在日益提高。到1973年，日本爆發(fā)了約3000次與環(huán)境有關(guān)的公民運動。1972年新西蘭成立了世界上第一個綠黨。

在20世紀(jì)60、70年代，很難找到另一個公共問題在如此短的時間內(nèi)，在如此多的國家同時獲得如此密切的關(guān)注。那么，是什么因素促成這一結(jié)果?首先，世界環(huán)境問題的日益嚴(yán)重是一個重要的觸發(fā)因素。從第二次世界大戰(zhàn)到20世紀(jì)60年代，世界經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個空前的繁榮，20年間世界國民生產(chǎn)總值翻了一番，世界人口增加了40％。但與此同時，由于世界石油和煤炭消費的增長，有機(jī)化學(xué)工業(yè)的發(fā)展和核能源的利用，造成嚴(yán)重的大氣污染、水污染。西方民眾在享受了從未有過的物質(zhì)富裕之后，更加注重生活中的非物質(zhì)因素，特別是環(huán)境質(zhì)量。

公眾意識的迅速增長并非直接來自環(huán)境退化問題本身，而是與環(huán)境科學(xué)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。盡管許多科學(xué)家對早期的環(huán)保主義運動持有異議，但他們對環(huán)境問題的科學(xué)研究為現(xiàn)代環(huán)保主義運動提供了堅實的知識基礎(chǔ)。一些科學(xué)組織和非政府環(huán)境組織發(fā)起國際合作研究，研究成果最終被反饋到各國政府和國際組織的議程中，同時也反饋到各國民眾和民間組織的觀念中。

公眾態(tài)度迅速改變的另一個原因是西方媒體對環(huán)境問題的大量報道。在美國，“自珍珠港遭日本襲擊后，從來沒有一個公共問題像環(huán)境問題那樣受到所有新聞媒體的如此關(guān)注”。許多新出現(xiàn)的環(huán)境問題具有跨界性和全球性，加之20世紀(jì)60年代通訊技術(shù)的發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)相互依存性的加強，日益增加的全球相互依存性提高了公眾對國界外環(huán)境事件的意識。事實上，公眾態(tài)度改變的速度比環(huán)境本身變化的速度要快，到1970年左右，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注幾乎達(dá)到頂峰。

總之，這場環(huán)保主義運動使人們認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性和環(huán)境保護(hù)的重要性，從而使環(huán)境保護(hù)從社會生活的邊緣走向中心，成為社會的一個中心問題。

2第二次環(huán)保主義高潮

1980年代末期，隨著一系列環(huán)境災(zāi)難的發(fā)生，再次引發(fā)公眾對環(huán)境問題的關(guān)注高峰。1984年印度博帕爾的農(nóng)藥廠毒氣泄漏，2萬多人死亡，20萬人中毒。同年，瑞士的桑德茲化工廠倉庫發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致30噸有毒化學(xué)品流入萊茵河。1985年非洲撒哈拉以南地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重的饑荒。同年，英國科學(xué)家公布了一份研究報告，指出北極上空的臭氧層濃度急劇減少，從而確認(rèn)了“臭氧空洞”的存在。1986年原蘇聯(lián)烏克蘭切爾諾貝利核電站的核泄漏事故更是驚動了整個世界，導(dǎo)致的核輻射擴(kuò)散至21個國家，再次提醒人們環(huán)境污染的跨境性質(zhì)，并提出了相關(guān)的國家責(zé)任和義務(wù)問題。《時代》雜志將當(dāng)年的“風(fēng)云人物”改為“當(dāng)年的風(fēng)云星球——瀕臨威脅的地球”。

不管這些事件是否具有相互聯(lián)系性，但對這些事件大量報道確實激發(fā)了公眾對環(huán)境問題的關(guān)注。從1988年中期到1989年中期，認(rèn)為“必須不惜代價地改善環(huán)境質(zhì)量”的美國人從65％增加到80％。從1985年到1989年。綠色和平組織和地球之友的英國會員增加了6倍。在1989年的歐洲議會選舉中，1980年代一直默默無聞的英國綠黨獲得了14.5％的選票，而在5年前支持率只有6.7％的法國綠黨也獲得了10.6％的選票，德國、荷蘭和北歐國家綠黨的支持率也在提高，澳大利亞、比利時、芬蘭、德國、冰島、意大利、瑞典和瑞士的綠黨所獲的支持率都是空前的。在1988年，瑞典綠黨成為10年來首次進(jìn)入瑞典議會的新政黨。

社會學(xué)家羅伯特·尼斯比特指出：“當(dāng)人們最終撰寫20世紀(jì)史的時候，環(huán)保主義將被認(rèn)為是這一時期最重要的社會運動。”

氣候問題的政治化進(jìn)程

氣候變化首先作為科學(xué)問題被關(guān)注和重視，隨著科學(xué)研究的深入和氣候環(huán)境的復(fù)雜化，人們逐漸認(rèn)識到，不僅要加強科學(xué)手段，還必須采取包括各國政府和國際組織參與的政治行動，才能處理越來越復(fù)雜的氣候環(huán)境問題。聯(lián)合國大會下屬的國際組織通過一系列關(guān)鍵性會議和決議，逐漸確立了當(dāng)前解決氣候問題的國際合作機(jī)制。

1國際科學(xué)界對氣候變化問題的回應(yīng)

早在1827年法國科學(xué)家巴隆·富里葉首次提出了溫室效應(yīng)理論，認(rèn)為大氣層猶如溫室的玻璃，它能讓太陽光通過，但阻擋地球的輻射熱返回宇宙空間。瑞典、英國等國科學(xué)家指出，人類排放的微量氣體足以改變?nèi)驓夂?，但對氣候變化的影響持樂觀態(tài)度，認(rèn)為補充的二氧化碳對北溫帶的農(nóng)業(yè)是有好處的，同時氣候變暖會防止“致命的冰川時代的回復(fù)”。直到二戰(zhàn)后，科學(xué)界在溫室效應(yīng)問題上占主導(dǎo)的觀點是，人類排放的二氧化碳會被海洋吸收，因此沒有理由擔(dān)心燃燒化石燃料所帶來的二氧化碳排放。

到20世紀(jì)60年代末，隨著第一次世界性環(huán)保運動的興起，人類能夠控制氣候、并對氣候變化持樂觀態(tài)度的思想逐漸消退，開始

認(rèn)識到人類更多地依賴氣候，而不能控制氣候為人類服務(wù)。因此科學(xué)界的研究重點轉(zhuǎn)移到研究人類活動對氣候的影響。這一轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志是分別在1970和1971年出版的兩項研究成果：《重要環(huán)境問題研究》和《人類對氣候影響的研究》。這些研究都強調(diào)二氧化碳問題在溫室效應(yīng)中的重要性，促使許多國家和國際機(jī)構(gòu)將此作為重要的環(huán)境問題列入其議程中，并成為1972年人類環(huán)境會議中有關(guān)氣候變化問題的重要背景資料。

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開，標(biāo)志著人類環(huán)境觀念的重大轉(zhuǎn)變。在氣候變化問題上，這一轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)在兩方面的發(fā)展。一是20世紀(jì)70年代聯(lián)合國發(fā)起了一系列與氣候問題有關(guān)的國際會議。這些會議都將糧食、水資源和荒漠化問題與不同的氣候變化聯(lián)系在一起，并明確了人類引發(fā)的氣候變化所導(dǎo)致的各種可能后果。二是氣象研究從短期的天氣模式研究擴(kuò)展到對長遠(yuǎn)的氣候趨勢和條件的研究。

1979年6月，第8屆世界氣象組織大會正式建立了世界氣候計劃，為氣候變化研究提供了一個組織框架，并組織了1985年10月的奧地利維拉赫會議。此次會議旨在評估二氧化碳和其他溫室氣體在氣候變化中的作用，并對全球變暖趨勢作出初步的預(yù)測。會議聲明：最高級實驗顯示，大氣層二氧化碳的濃度每增加一倍，全球平均表面溫度將上升1.5℃～4.5℃。維拉赫會議所表達(dá)的自信是建立在20世紀(jì)80年代氣候研究的巨大進(jìn)展之上的。其中最重要的進(jìn)展包括：建立了更加現(xiàn)實的大氣模型；進(jìn)一步認(rèn)識到其他溫室氣體如氟里昂、甲烷、氧化亞氮、平流層臭氧的重要性。雖然在1970年代科學(xué)界已開始意識到這些，但只有到1980年代，這一因素才被吸收到大氣模型中，并認(rèn)識到其政策意義。

2氣候變化問題的政治化進(jìn)程

維拉赫會議開啟了氣候變化問題的政治化進(jìn)程。會議報告的特點在于提出了一項面對政治的建議：為了對可能的氣候變化作出回應(yīng)，需要對各種政策選擇進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)方面的研究。報告最后建議由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界氣象組織和國際科學(xué)聯(lián)盟理事會共同組成一個特別小組，“如果認(rèn)為必要的話，應(yīng)著手考慮全球性公約問題”。可以看出，此次會議是一個轉(zhuǎn)折點：從單純強調(diào)進(jìn)行更多研究轉(zhuǎn)而強調(diào)需要采取政治行動。

直到1988年，國際社會才真正意識到對該問題進(jìn)行政治回應(yīng)的必要性和迫切性。這主要是由若干因素綜合的結(jié)果。首先，科學(xué)界逐漸認(rèn)識到氣候變化問題的潛在嚴(yán)重性，并在該問題的科學(xué)理解上已基本達(dá)成了內(nèi)部的共識。其次，1988年發(fā)生的一系列反常氣候事件加強了公眾對氣候變化問題嚴(yán)重性的認(rèn)識，要求進(jìn)行政治回應(yīng)的呼聲越來越高。

1988年6月在加拿大多倫多舉行的“變化中的大氣：對全球安全的影響”國際會議，首次將全球變暖作為政治問題來看待。此次會議重復(fù)了維拉赫會議對氣候變化問題的評估，并強調(diào)了全球變暖的可能后果，認(rèn)為“人類正在進(jìn)行全球范圍的無法控制的實驗，其最終后果將僅次于一場全球性核戰(zhàn)爭?！睍h呼吁各國政府緊急行動起來，制訂大氣層保護(hù)行動計劃，其中包括一項國際性框架公約。多倫多會議后，氣候變化問題迅速被列入國際政治議程，促發(fā)一系列有關(guān)氣候變化問題國際會議的召開。

1990年12月，聯(lián)合國大會通過了45／212號決議，正式成立“氣候變化框架公約政府間談判委員會”。談判開始于1991年2月，分兩個工作組進(jìn)行：一個負(fù)責(zé)減排承諾、財政資源、技術(shù)轉(zhuǎn)移和發(fā)展中國家的特殊情況，另一個負(fù)責(zé)有關(guān)實施的制度和法律機(jī)制。談判各方既感到環(huán)境問題的緊迫性，又被政治和經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動，經(jīng)過若干博弈，最終形成了以利益為基礎(chǔ)的各方聯(lián)盟。最后在1992年6月的聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上，由166個國家簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。公約規(guī)定，考慮到全球變暖的可能性，為防止人類活動對氣候系統(tǒng)造成影響，以穩(wěn)定大氣中溫室氣體濃度為目標(biāo)，要求各國自身或經(jīng)相互協(xié)商制訂出對策，各締約國要制定并公布溫室氣體排放源和吸收匯(即從大氣中清除二氧化碳等溫室氣體的過程、活動或機(jī)制，一般指森林和海洋的吸收能力)的清單及減少排放的計劃，并開展研究、教育、培訓(xùn)和宣傳等工作。該公約雖然不是一項全面系統(tǒng)的溫室氣體控制機(jī)制，但為未來的談判提供了基礎(chǔ)和框架。根據(jù)該公約的有關(guān)規(guī)定，在此后召開的締約方大會上將討論具體的對策。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中的利益機(jī)制

在當(dāng)前的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判過程中，各成員國之間立場分歧日益暴露。正如談判委員會的秘書卡塔亞所指出的，談判進(jìn)展可謂“進(jìn)兩步，退一步”。經(jīng)過長期的磨合，談判各方發(fā)現(xiàn)彼此既有矛盾沖突，又有妥協(xié)合作的空間，逐漸分化成幾大國家利益集團(tuán)，在談判中爭取共同利益，最終形成《京都議定書》等具有執(zhí)行性和約束力的文件。

1《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判中的國家利益集團(tuán)及其立場

首先，在有關(guān)談判的立場上，發(fā)展中國家內(nèi)部可分成三個主要利益集團(tuán)：

由沙特阿拉伯和科威特領(lǐng)導(dǎo)的石油生產(chǎn)國擔(dān)心減少溫室氣體的排放會減少世界能源需求，影響其經(jīng)濟(jì)利益，因而反對所有對二氧化碳的控制措施，并抨擊歐共體關(guān)于限制二氧化碳的單邊動議。

小島國家聯(lián)盟是來自太平洋、印度洋和大西洋的島國，其中一些國家國內(nèi)海拔最高只有2米。他們最易受氣候變暖特別是海平面上升的不利影響，甚至面臨生存危險。他們組織起來積極表達(dá)呼聲，強烈要求盡早采取行動減少二氧化碳排放和制止森林砍伐，并要求對他們進(jìn)行援助，以適應(yīng)氣候變化帶來的不利影響。

其余的發(fā)展中國家形成了第三個較為松散的利益集團(tuán)，他們更強調(diào)公平問題，堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一需要，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家對全球環(huán)境退化負(fù)有主要責(zé)任。這一集團(tuán)具有更多的靈活性，對他們的每個成員來說，任何減排的承諾是可以商談的，它取決于發(fā)達(dá)國家是否承諾向發(fā)展中國家進(jìn)行資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

其次，發(fā)達(dá)國家內(nèi)音阿分為四個利益集團(tuán)：

第一個集團(tuán)由那些已承諾穩(wěn)定排放的國家組成，主要包括歐共體國家以及加拿大、澳大利亞和新西蘭。這一集團(tuán)中多數(shù)國家的環(huán)保意識比較強，并對發(fā)展中國家的處境表示同情，大多數(shù)成員實施了單邊穩(wěn)定或減少排放目標(biāo)。除了澳大利亞、英國和挪威，所有國家都是能源進(jìn)口國。一些國家采取行動有其經(jīng)濟(jì)動因，希望通過限制溫室氣體排放，不僅從改善能源效率中獲益，而且在有關(guān)產(chǎn)品的市場競爭中獲得技術(shù)領(lǐng)先地位。

日本的立場有些模棱兩可。氣候談判開始時，日本附和美國的立場。但當(dāng)歐共體贊成一項承諾穩(wěn)定排放的公約，日本只承諾“盡最大努力”穩(wěn)定排放，而不是具體承諾限制溫室氣體排放。日本是世界上能源利用最有效率的國家之一，不僅希望通過領(lǐng)先的節(jié)能技術(shù)在世界市場上獲得商業(yè)優(yōu)勢，而且試圖尋求與其經(jīng)濟(jì)實力相符合的國際政治形

象。

東歐和俄國等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家組成了另一個利益集團(tuán)，這些國家工業(yè)經(jīng)濟(jì)中能源利用效率普遍不高，人均溫室氣體排放則較高。由于處于轉(zhuǎn)軌時期，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了衰退現(xiàn)象。這意味著他們大幅減少排放是可能的。在氣候談判第三次會議中，俄國和美國都拒絕為穩(wěn)定排放確立量化目標(biāo)，而羅馬尼亞則宣布到2005年，將該國的排放穩(wěn)定在1989年的水平。這在很大程度上反映了該集團(tuán)內(nèi)部立場的分歧。

美國與這些國家的態(tài)度有所不同。美國是世界上第二大二氧化碳排放國，占世界二氧化碳總排放量的24％。但美國拒絕確定二氧化碳排放的定量目標(biāo)和時間表，也反對向發(fā)展中國家進(jìn)行資源轉(zhuǎn)移。美國政府認(rèn)為減少二氧化碳排放會增加企業(yè)的成本，影響國民經(jīng)濟(jì)。他們認(rèn)為征收能源消費稅會提高能源的價格和產(chǎn)品的成本，從而引起通貨膨脹，使美國的產(chǎn)品在全球市場的競爭力減弱，并對美國的貿(mào)易平衡產(chǎn)生負(fù)面影響。其次，限制溫室氣體排放的行動會引起美國制造業(yè)轉(zhuǎn)移到其他國家，減少就業(yè)。

除了上述經(jīng)濟(jì)成本，對于美國來說還存在潛在的政治成本，任何一屆政府只要采取新的控制措施，都有可能要付出沉重的政治代價。同時，美國人對汽車的特殊依賴，“向汽車業(yè)征稅無疑朝自己的政治之腳上開槍”。另外，強大的工業(yè)利益集團(tuán)特別是能源生產(chǎn)商和使用商認(rèn)為減少二氧化碳排放會給他們帶來巨大的成本。來自60個美國公司和利益集團(tuán)的代表在1989年成立了“全球氣候聯(lián)盟”，旨在氣候變化問題上協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)的立場，一致反對減少溫室氣體排放的政策。例如在地球峰會上，該組織的執(zhí)行主任約翰-拉斯?fàn)枏娬{(diào)，一些減排建議會給美國經(jīng)濟(jì)帶來950億美元的損失，同時將減少約55萬個就業(yè)機(jī)會。他們因此完全支持布什政府在這一問題上的謹(jǐn)慎措施。

2《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判中的南北矛盾

隨著20世紀(jì)80年代后期東西方關(guān)系迅速緩和，南北矛盾成為氣候談判中的主要焦點。南北矛盾包括兩個方面：一是發(fā)達(dá)國家關(guān)于限制溫室氣體排放的承諾問題；二是向發(fā)展中國家進(jìn)行資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的問題。

南北矛盾首先表現(xiàn)為發(fā)展中國家對公平問題的強烈關(guān)注。南北在人均排放和人口方面存在巨大的不平等。許多發(fā)展中國家認(rèn)為，正是發(fā)達(dá)國家制造了氣候變化問題。在20世紀(jì)90年代初，發(fā)展中國家的人均二氧化碳排放只有發(fā)達(dá)國家人均的1／10。南亞次大陸和非洲的人均排放只有美國的1／20。但由于發(fā)展中國家的人口數(shù)量大，人口增長速度比較快，他們的排放占全球二氧化碳總排放的1／4，且有巨大的增長潛力。不過，發(fā)展中國家與農(nóng)業(yè)和土地利用有關(guān)的“生存性排放”占了相當(dāng)大的比重。因此，他們認(rèn)為氣候變化問題完全是由發(fā)達(dá)國家的消費模式引起的。盡管發(fā)展中國家對全球環(huán)境的日益退化表示擔(dān)憂，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解貧困仍是他們的當(dāng)務(wù)之急。不少國家擔(dān)心其發(fā)展問題會因發(fā)達(dá)國家對環(huán)境問題的優(yōu)先考慮而被忽視。有的國家甚至認(rèn)為發(fā)達(dá)國家將氣候變化問題納入國際政治議程，其目的在于限制他們的能源使用，遏制他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

南北矛盾主要集中于資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移問題上，即發(fā)達(dá)國家在向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移資金和技術(shù)方面到底作出何種承諾。發(fā)展中國家認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家對全球變暖負(fù)有主要歷史責(zé)任，且有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力解決這一問題，因此，促進(jìn)發(fā)展中國家低污染發(fā)展的資金和技術(shù)應(yīng)來自發(fā)達(dá)國家。這種轉(zhuǎn)移部分是為了幫助發(fā)展中國家應(yīng)對全球變暖，更主要的是為了發(fā)展節(jié)能技術(shù)，從而使發(fā)展中國家在減少排放增長速度的同時能保持自己的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在原則上接受了這一立場。

結(jié)語

國際社會回應(yīng)氣候變化問題的歷史進(jìn)程，從一個側(cè)面反映了國際環(huán)境政治中科學(xué)與政治的關(guān)系：一方面，全球氣候變化的科學(xué)研究為國際氣候科學(xué)界達(dá)成有關(guān)共識提供了基礎(chǔ)，同時為政治家的政治決策提供了相關(guān)的科學(xué)背景知識，從而為氣候變化問題在20世紀(jì)80年代的政治化創(chuàng)造了必要的條件；另一方面，國際社會對氣候變化問題的政治回應(yīng)過程，也反映了更為復(fù)雜的國家集團(tuán)間的利益博弈矛盾。