中國慈善捐贈機制的發(fā)展趨勢分析

高功敬 高鑒國

摘 要:伴隨著經濟社會領域的整體進步,中國慈善捐贈機制在捐贈主體格局、募捐籌資機制、捐贈組織管理體制以及監(jiān)督透明機制等方面發(fā)生了重大變化,表現出了一系列積極的發(fā)展趨勢。在慈善捐贈主體格局方面,初步形成并不斷完善社會捐贈網絡,個人與企業(yè)捐贈均呈現快速增長趨勢,傳統基金會格局被打破,私募基金會迅速崛起。在募捐籌資機制方面,逐漸向多元化、市場化、專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。在捐贈組織管理體制方面,逐漸由“偏緊”的控制走向“寬松”的管理,由“條塊分割”開始逐步走向“綜合協調”。在監(jiān)督透明機制方面,逐步建立起以政府為主體、民間評估力量參與的慈善組織評估機制,完善慈善捐贈的公開透明機制。

關鍵詞:慈善;捐贈; 捐贈機制

中圖分類號:C913 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)12-0052-10

作者簡介:

高功敬,濟南大學法學院社會保障系講師;高鑒國,山東大學哲學與社會發(fā)展學院社會學系教授 (山東 濟南 250022)

根據學術界中“三次分配”的通常說法,慈善捐贈作為社會資源的第三次分配形式,有利于優(yōu)化資源配置、調節(jié)貧富分化程度、促進社會良性運行與整體和諧,具有市場機制與政府調節(jié)所無法取代的功能。對慈善捐贈事業(yè)的研究也一直是學術界研究的熱點之一。當前,對中國慈善捐贈事業(yè)的研究主要集中在捐贈現狀、文化與制度困境以及對策建議等內容的探討上。眾多研究總結了中國慈善捐贈事業(yè)具有發(fā)展水平低、政府主導性強、慈善捐贈組織缺乏公開透明乃至公信力低下、慈善意識淡漠等特點,分析了阻礙慈善捐贈進一步發(fā)展的文化與法律制度因素等,提出培育現代慈善意識、完善捐贈法律法規(guī)、健全監(jiān)督機制等政策性建議①。很少有人基于近年來捐贈領域中發(fā)生的突出變化而對中國慈善捐贈機制的現實發(fā)展趨勢進行系統地總結與探討。事實上,進入新世紀后,中國慈善捐贈事業(yè)進入了快速發(fā)展階段。這一方面表現為捐贈機制領域發(fā)生了眾多的積極變化,另一方面也應被視為中國慈善捐贈機制變革的必然結果。有必要系統地總結近年來中國慈善捐贈機制領域中發(fā)生的積極變化,并參照西方發(fā)達國家慈善捐贈機制的發(fā)展經驗,深入分析并探討未來一段時間內中國慈善捐贈機制的現實發(fā)展趨勢。一般而言,慈善捐贈機制包括捐贈主體格局、募捐籌資機制、組織管理機制、監(jiān)督透明機制、促發(fā)與利益驅動機制以及稅收激勵機制等眾多基本內容。本文主要探討的是捐贈主體格局、募捐籌資機制、組織管理機制以及監(jiān)督透明機制的發(fā)展趨勢。

一、捐贈主體格局發(fā)展趨勢

自20世紀90年代末以來,中國慈善捐贈進入快速發(fā)展階段。1998-2008年度平均增長率為79.71%,如果扣除掉1998年(洪水災害)、2003年(非典疫情)、2008年(汶川震災)三個特殊時期,慈善捐贈年度平均增長率也達到了53.03%。(見圖1

數據來源:民政部1998-2008年間所發(fā)布的年度民政事業(yè)發(fā)展統計報告,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/。)

盡管增速迅猛,但我國慈善捐贈絕對數額以及相對數據仍然較少(遠不足GDP的1%),而且現代慈善捐贈主體格局還未成型。當前,中國慈善捐贈主體格局的特征是“企事業(yè)單位捐贈為主、個人(家庭)捐贈為輔、遺贈幾乎沒有”。而現代慈善捐贈格局的突出特征是“以個人(家庭)捐贈為主體、以遺贈與基金會捐贈為輔助、以企業(yè)捐贈為補充”。以慈善捐贈機制較為發(fā)達的美國為例,慈善捐贈資金來源主要由個人捐贈、遺贈、基金會捐贈以及企業(yè)捐贈所構成,并形成了穩(wěn)定的現代慈善捐贈格局。自1968至2007年間,個人捐贈所占份額長期穩(wěn)定在3/4強,占據絕對優(yōu)勢;基金會捐贈平均所占份額為8.13%左右,近10年來不斷增長,已穩(wěn)定在捐贈總額的1/10強;遺贈份額,穩(wěn)定在捐贈總量的8%左右;而企業(yè)捐贈長期以來僅占捐贈總量的5%左右

American Association of Fundraising Counsel, 2008, 獹iving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。另外,絕大多數個體(家庭)均具有參與慈善捐贈的自主意識與行為,人均捐贈數額也不斷增長。1996年,美國有68.5%的家庭有慈善捐贈行為

Hodgkinson, V. A., & Weitzman, M. S. , 獹iving and volunteering in the United States:

Findings from a national survey, Washington, DC: Independent Sector,1996. 另外,1996年在加利福尼亞的一項隨機抽樣調查表明,有89.9%的家庭當年有慈善捐贈行為,參見 Mark O. Wilhelm, “The Quality and Comparability of Survey Data on Charitable Giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,2006,vol. 36,pp.65-84.

。進入新世紀后,美國全年有慈善捐贈的家庭數一直保持在2/3以上

Debra J. Mesch, Patrick M. Rooney, Kathryn S. Steinberg & Brian Denton,“The Effects of Race, Gender, and Marital Status on Giving and Volunteering in Indiana”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol, 35,2006,pp.565 -586.

。1998年,美國戶均捐贈額為696美元

Schervish, P. G., & Havens, J. J.,“Embarking on a republic of benevolence? New survey

findings on charitable giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol.27,1998,pp.237-242. 另外,同年另一項隨機抽樣調查數據表明,該年美國戶均慈善捐贈額已經高達1099美元。Wilhelm認為這種明顯的數據差異是由于不同的抽樣調查方法所導致的,具體參見Mark O. Wilhelm,“The Quality and Comparability of Survey Data on Charitable Giving”,玁onprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol. 36,2007,pp.65-84.

,到了2007年,個人捐贈總額高達2290.3億美元,約占當年捐贈總額的3/4,平均每戶家庭年度捐贈額增至2000美元左右

Mark Hrywna,“Special Report”,玊he NonProfit Times,獼uly 1,2008,p.18. Also see: American Association of Fundraising Counsel, 2008,獹iving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。相對于西方發(fā)達國家,中國個人慈善捐贈自主意識與能力還處于發(fā)育狀態(tài),水平還較低,近10年來,人均慈善捐贈數額約為1.7元,慈善捐贈總額遠遠達不到GDP的1%

劉澄、劉志偉、葉波:《改進中國慈善捐贈的制度安排》,《國際經濟評論》2006年第5期。另有人測算,2007年中國慈善捐贈(款物)總額約占中國當年GDP的0.09%,還不到0.1%,參見潘躍《2007年中國慈善捐贈報告發(fā)布:我國平民慈善捐贈32億》,《人民日報》2008年2月2日。

但我們必須清楚地看到,現代慈善捐贈格局的形成需要經過一個相對較長的發(fā)展過程,美國現代慈善捐贈格局的形成與穩(wěn)定至少經過了一百多年的歷史。自改革開放以來,中國現代慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展僅有30年的歷史(如果從20世紀90年代初期開始算,僅有20年的歷史)。以此發(fā)展速度,中國形成現代慈善捐贈格局很可能用不了半個世紀。尤其是進入2002年以后,中國慈善捐贈進入了飛速發(fā)展階段,在慈善捐贈格局上,呈現出了良好的發(fā)展趨勢。

(一)初步形成并不斷完善社會捐贈網絡

2002年,全國各地建立了經常性的社會捐贈接受站點2.1萬個;經過“非典”事件后,民政部門加大了推動社會捐助經?；?、規(guī)范化和捐助形式多樣化的力度,截至2004年底,全國共建立經常性的社會捐助工作站點3.2萬個,比上一年增加了3881個,其中大力推進城鎮(zhèn)慈善超市的建設,當年建成慈善超市1842個;至2008年底,全國共建立經常性社會捐助工作站點已高達3.8萬個,其中慈善超市增加到7035個

數據來源:民政部2002—2008年間所發(fā)布的年度民政事業(yè)發(fā)展統計報告,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/。

至此,已初步形成了覆蓋全國城鎮(zhèn)的社會捐贈網絡。該社會捐贈網絡的建成方便了社會成員的日?；栀浶袨?尤其是社區(qū)慈善超市的建立,為社區(qū)居民提供了一種經常性、規(guī)范化的捐助與接受平臺;為統一調配社會捐助物資提供了一個嶄新的機制;為特困家庭增加了一條更具人性化的救助方式;并可以通過開展便民服務使捐助物資變現,籌集救助善款,實施二次救助。這條社會捐贈網絡在實施過程中,盡管還存在著諸多障礙,部分流于形式化,但在不斷的探索與發(fā)展過程中,通過優(yōu)化運行機制,找到適合自身生存發(fā)展的基本模式,對于促進公民慈善捐贈將扮演重要的角色。

(二)個人與企業(yè)捐贈均呈現快速增長趨勢

盡管中國個體慈善捐贈額較少,但近年來呈現出快速增長趨勢。2005年中國慈善捐贈額突破了50億元,到了2007年,慈善捐贈總額就跨越了百億元,其間的主要增長動力歸因于社會成員慈善意識的覺醒以及慈善捐贈能力的提升。2007年,平民慈善意識明顯提升,“據不完全統計,全年單筆5萬元以下的小額募捐共1180起,總額達到2173.4萬元。此外,‘送溫暖,獻愛心、‘慈善(心)一日捐、‘春風行動等大型勸募活動也主要以廣義上的平民為對象,初步估算他們的捐贈額在31.7億元左右。僅此兩項,2007年度全國平民捐贈額已近32億元,人均捐款近2.5元……(另外)單筆或單個籌款項目千萬以上的巨額捐贈超過200起,平均每月在15起以上。國內全年捐款過億的個人或單位有13個,捐款總額高達20.03億元”

中國民政部慈善協調辦公室、中民慈善捐助信息中心:《2007年度中國慈善捐贈情況分析報告》,http://﹚ww.ヾonation.猤ov.cn/jsp/。

相對于富豪階層而言,平民階層捐助額度一般較小,但在現代慈善捐贈格局中占有重要的地位。在2001—2007年,美國個人捐贈額中約一半來自于年收入10萬美元以下的平民階層家庭

Ross Gittell & Edinaldo Tebaldi,“Charitable Giving: Factors Influencing Giving in U.S.States”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,玽ol, 35,2006,pp.721-736.

。以2007年為例,美國個人捐贈額中的49%來自于年收入10萬美元以下的90%的家庭,另外51%來自于10%的較高收入家庭(年收入10萬美元及其以上)

American Association of Fundraising Counsel, 2008, Giving USA 2008. http://www.aafrc.org.

。另外,就自身慈善能力的相對貢獻而言,收入較低階層的相對貢獻并不低。

在個體捐贈逐漸升溫的同時,企業(yè)捐贈也步入了快速發(fā)展階段,尤其是2008年汶川震災期間,全國幾乎所有的知名企業(yè)均有大額捐贈,超過千萬元捐贈的企業(yè)不在少數。隨著2008年《企業(yè)所得稅法》將慈善捐贈納稅扣除額度從3%提高到12%,這將持續(xù)推動企業(yè)捐贈大幅增長。盡管現代慈善捐贈格局個體捐贈占據著絕對優(yōu)勢,企業(yè)捐贈比重相對較少,但由于中國慈善捐贈絕對數額還非常有限,在未來一段時間內,企業(yè)捐贈與個體捐贈均需大幅增長。因此,可以預期,在中國現代慈善捐贈格局形成之前,會有一段相對較長的時期,企業(yè)捐贈與個體捐贈齊頭并進、各自發(fā)展。隨著時間的推進,二者“不平衡結構”將會逐漸縮小并倒轉。

(三)傳統基金會格局被打破,私募基金會快速崛起

基金會是指以公益事業(yè)為目的,利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產,依法成立的非營利性法人。根據2004年《基金會管理條例》,基金會被分為面向公眾募捐的基金會(以下簡稱為公募基金會)和不得面向公眾募捐的基金會(以下簡稱為私募基金會或非公募基金會)。1981年7月,中國成立了第一家公益基金會即中國兒童少年基金會,新中國慈善基金會已有近30年的歷史。長期以來,中國慈善基金會格局主要由公募基金會一統天下,其中又以全國性基金會為主。隨著經濟的崛起以及社會領域的發(fā)育,部分企業(yè)集團以及先富階層中的人們,產生了獨立地進行專業(yè)化慈善運作的需求,這為中國私募基金會的產生提供了的經濟社會基礎。2004年,中國政府頒布了《基金會管理條例》,鼓勵自然人以及法人成立基金會,這為打破傳統上單一的公募基金會格局提供了制度性保障。2005年,“香江社會救助基金會”被批準,成為了中國第一家全國性私募基金會。

私募基金會發(fā)展迅速,從2005年到2008年,私募基金會數量從254家增長至643家,年平均增長率為36.60%,遠高于同期公募基金會9.56%的年平均增長率;同期私募基金會所占比例從26.05%增至40.26%,已經打破了公募基金會獨大的格局(見表1) 。

私募基金會在數量與比例上全面超越公募基金會只是時間問題。另外,從基金會的全國性與地方性來看,地方性基金會近年來的年度平均增速為16.09%,高于全國性基金會的年度平均增速12.38%。盡管近年來中國私募基金會發(fā)展迅速,但從絕對數量、相對數量以及捐贈資產等方面,相對于西方發(fā)達國家而言,還存在巨大差距。從1996到2006年間,美國增加了約31000家基金會,其中近90%的增長為私人基金會;2007年,美國共有各類基金會已達7.2萬余家,資產高達6700億美元,捐贈金額達到429億美元,其中私人基金會占90%以上,捐贈額約為353億美元,占捐贈總額的82.28%

The Fundation Center, 2008,獸oundation Growth and Giving Estimates, http://foundationcenter.org/.。然而,從積極的方面看,這表明中國私募基金會還有著十分廣闊的發(fā)展空間?？梢灶A期,隨著中國經濟的發(fā)展、社會的進一步發(fā)育以及基金會政策法規(guī)的完善,在未來10年內,私募基金會在絕對數量以及相對比重上將占據壓倒性優(yōu)勢,地方性基金會也將獲得持續(xù)快速發(fā)展,將徹底改變傳統基金會格局,形成以非公募基金會為主體的現代慈善基金會格局。

二、募捐機制發(fā)展趨勢

募捐機制直接影響到慈善資金的籌集,是慈善捐贈機制研究的重要內容。近年來,中國募捐機制領域出現了多元化、市場化、專業(yè)化與職業(yè)化的發(fā)展趨勢。

(一)募捐方式的多元化與市場化

募捐方式的多元化與市場化是推動西方發(fā)達國家慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。募捐方式的多元化主要體現在如下幾個方面:其一,根據不同慈善捐贈動機,采取多樣化的捐贈策略主動滿足捐贈者復雜多樣的捐贈需求。慈善捐贈動機不僅是利他主義取向的,也含有復雜多樣的具體利益需求以及各種各樣的獨特要求。慈善組織可以通過建立密切穩(wěn)定的互動網絡、為獨特要求的捐贈者提供相應服務措施、采取會員制、舉行特別籌款活動、贈送慈善捐贈禮品、購買慈善銷售券等多樣化方式籌集慈善資金。針對不同特點的慈善捐贈群體,可以采取不同的募捐方式。其二,慈善募捐營銷方式多種多樣。慈善機構通過上門聯系、電話、電郵以及互聯網等形式擴大慈善宣傳;采取名人慈善營銷策略、與知名企業(yè)合作籌款;舉辦各種形式的文體活動進行慈善宣傳或直接籌款等。另外,在慈善募捐領域形成了激烈的市場競爭,促進慈善捐贈機構的優(yōu)勝劣汰,這有利于推動慈善捐贈機構不斷提升透明度與開發(fā)優(yōu)質捐贈服務,為捐贈者提供多樣性、多元化、個性化的慈善捐贈選擇。

以前,中國慈善捐贈領域中的募捐方式較為單一。慈善募捐來源主要依靠政府、企事業(yè)單位的內部動員,帶有較強的行政化色彩;大多數慈善捐贈機構忽略了慈善募捐方式與策略的開發(fā),局限于傳統的“等、靠、要” 的被動思維,明顯缺乏慈善募捐的主動性與創(chuàng)新能力。近來,慈善捐贈領域中的募捐方式與策略出現了積極的變化。其一,認識到慈善捐贈動機的復雜性,主動滿足慈善捐贈者的多樣化需求。中國傳統文化過于注重慈善捐贈動機的利他主義取向,強調慈善捐贈動機的純潔性。近年來,眾多大型的慈善捐贈機構認識到慈善捐贈動機的復雜性,主動通過滿足不同企業(yè)、個體捐贈者的具體利益需求,實現互惠共贏。其二,注重慈善募捐策略的創(chuàng)新。大型慈善捐贈機構主動利用電視、網絡等媒體,發(fā)布公益廣告,利用明星效應,主動與知名企業(yè)、政府機構合作等方式,開發(fā)了多元化的慈善營銷策略。其三,開始注重細化慈善捐贈群體,針對不同的群體采取不同的勸募方式。針對富裕階層以及富豪,注重營造作為一種高尚生活方式的慈善理念與現代財富觀念;針對平民階層,注重提供日常化的慈善捐贈渠道,并采取福利彩票、慈善有獎銷售券等手段吸引小額慈善捐贈。中國經濟與社會的快速發(fā)展以及西方發(fā)達國家慈善捐贈理念與策略的影響,在推動募捐方式多元化發(fā)展的同時,也促進了慈善募捐領域的市場化趨勢。傳統上,官辦NGO壟斷了大部分的慈善捐贈市場。近年來,中國民間慈善機構的快速發(fā)展,為捐贈市場帶來了競爭。慈善募捐方式的多元化與市場化趨勢,將加速慈善捐贈機構管理體制的變革,淘汰一批沒有募捐競爭能力的慈善捐贈機構,有助于產生一批具有現代治理能力與勸募市場競爭力的慈善捐贈機構。

(二)募捐活動的專業(yè)化與職業(yè)化

現代慈善募捐是一項較為復雜的運作系統,從策劃、營銷、開展活動到勸募資金的運作、評估及反饋,整個過程日益專業(yè)化、職業(yè)化。這主要體現在如下幾個方面:第一,現代慈善籌款組織與機構的大量產生,尤其是西方國家中慈善基金會的快速發(fā)展以及具有專業(yè)化素養(yǎng)的專職工作隊伍的涌現。西方發(fā)達國家慈善基金會的興起有一百多年的歷史,已經成為第三部門的主導性力量,吸納著大量的專門化人才。第二,該領域形成了成熟的職業(yè)技能與方法、職業(yè)倫理與規(guī)范。在美國,專業(yè)的籌款人員需要取得專業(yè)權威機構頒發(fā)的專業(yè)培訓證書與相應的資格認證。第三,該領域形成了相對成熟的專業(yè)教育培訓系統以及專門的研究機構。西方發(fā)達國家中的社會工作、社會福利服務等相關專業(yè)以及專門培訓機構為慈善捐贈領域所需求的專門化人才的教育培訓提供了制度保障。另外,依托高等教育以及專門的獨立研究機構,對慈善事業(yè)的研究也逐步得到加強。一項研究表明,英國在過去5至10年間,以所有慈善部門的募款為專門目標的研究機構不斷增加,如致力于慈善事業(yè)研究和募款趨勢分析的“慈善機構”(Institute for Philanthropy)和“新慈善資本”(New Philanthropy Capital)等研究機構的成立,為提升英國慈善事業(yè)和募款的能見度以及促進公眾慈善捐贈意識與行為做出了重要貢獻

Fiona Hodgson, 2007,玊he Top Ten Trends in British Philanthropy,玂n Philanthropy,

http://www.onphilanthropy.com/site/News2?page=NewsArticle&id=7219&security=1&news_iv_ctrl=1502.

。第四,該領域具有相應的行業(yè)組織管理協會。慈善捐贈領域的自組織協會的出現是專業(yè)化與職業(yè)化的重要標志之一。美國在上個世紀就形成了“美國籌款咨詢公司協會”(The American Association of Fund-Raising Counsel)、“籌款專業(yè)人士協會”(Association of Fundraising Professionals Founded)等眾多專門化的行業(yè)協會,促進了慈善捐贈領域的專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展。

進入新世紀后,中國慈善募捐活動的專業(yè)化與職業(yè)化取向具有了現實基礎。其一,中國民間組織尤其是現代慈善組織與機構的快速發(fā)展,產生了大量的專業(yè)職位,迫切需要專業(yè)化人才尤其是高級專門化人才。其二,中國社會工作專業(yè)教育的發(fā)展為慈善募捐領域提供了專業(yè)化人才儲備。中國的社工發(fā)展具有專業(yè)教育超前發(fā)展的特點,國內有近200多所高校開設了社會工作專業(yè),為相關專業(yè)人才提供了充足的儲備。其三,政府積極推動慈善捐贈領域的專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展。在“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”方針的指導下,民政部近來大力推動慈善領域中社工人才隊伍試點與建設工作。其四,慈善募捐方式的多元化與市場化促使慈善募捐領域專業(yè)化分工與職業(yè)化發(fā)展。慈善募捐組織為了生存與發(fā)展,逐漸認識到必須以專業(yè)化與職業(yè)化的水準,創(chuàng)造性地開發(fā)募捐策略與工具,進行募捐市場定位,實施慈善營銷以及形成慈善品牌,以贏得募捐市場的競爭優(yōu)勢。盡管中國慈善募捐活動的專業(yè)化與職業(yè)化整體水平還相當低,但專業(yè)化與職業(yè)化步伐開始邁出,在未來的十幾年中,這種趨勢必將得到強化,并形成慈善募捐專業(yè)協會,建立行業(yè)標準與職業(yè)倫理規(guī)范。

三、組織管理機制發(fā)展趨勢

慈善組織是中國慈善事業(yè)發(fā)展的基礎。困擾中國慈善組織發(fā)展的因素有很多,其中行政管理的“偏緊”控制以及“條塊分割”是影響慈善組織進一步發(fā)展的重要因素。近年來,慈善組織管理機制開始出現由“偏緊”走向“寬松”、由“條塊分割”走向“綜合協調”的良好發(fā)展趨勢。

(一)由“偏緊”走向“寬松”

慈善組織管理體制中的“偏緊”狀態(tài)主要體現在登記管理體制、政府對民間慈善組織的扶持力度以及免稅資格審批上。

首先,從登記管理體制來看。長期以來,政府對包括慈善組織在內的民間組織在登記注冊上具有較強的選擇與控制色彩,延續(xù)著計劃經濟體制下較強的宏觀控制功能。包括慈善組織在內的所有民間組織都必須得到某一業(yè)務主管部門的支持并掛靠其名下,并且還必須滿足相關登記注冊法規(guī)所規(guī)定的一系列門檻較高的條件

[美]托馬斯?西爾克主編:《亞洲公益事業(yè)及其法規(guī)》,中國科學基金研究會主譯,科學出版社2000年版,第95—96頁。

這一雙層管理體制使眾多慈善組織缺乏獨立法人資格。較高的登記注冊規(guī)定也限制了許多規(guī)模較小的慈善組織的成長,使許多中小型組織難以通過注冊獲得合法地位。如中國《基金會管理條例》(國務院2004年6月1日頒布實施)規(guī)定,全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元,地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元,非公募基金會的原始基金不低于200萬元,原始基金必須為到賬貨幣資金。非公募基金會的原始基金把廢止的《基金會管理條例》(1988年)規(guī)定的10萬元注冊基金提高到20倍。另外,由于中國慈善組織發(fā)展歷程較短,動態(tài)監(jiān)管經驗欠缺,在監(jiān)管門檻設置上一般堅持 “就高不就低”的高標準、嚴要求,以方便監(jiān)管。比如,對薪酬的規(guī)定就極為嚴格,“在基金會領取報酬的理事不得超過理事總人數的三分之一;監(jiān)事和未在基金會擔任專職工作的理事不得從基金會獲取報酬”等。在基金會發(fā)展起步階段,過于限制報酬會造成人才的流失,不利于基金會的可持續(xù)性發(fā)展。“偏緊”的登記注冊管理加重了久已遭人詬病的非營利組織的官方色彩,“正如康曉光所指出的:只有合法存在的GONPO(具有官方背景或受官方控制的非營利組織),而沒有合法存在的NPO。這種制度背景之下,造成現行社團管理體制過于嚴格?！?/p>

孫立平等:《動員與參與——第三部分募捐機制個案研究》,浙江人民出版社1999年版,第23頁。

中國慈善事業(yè)還處在發(fā)育成長期,需要大量的慈善組織尤其是民間慈善組織,這種一貫“偏緊”的登記注冊管理制度不利于慈善組織的發(fā)展。

其次,從政府對民間慈善組織的扶持力度來看。中國慈善組織從其產生方式上可被分為兩類:一類是從政府部門中分化出來的,具有較強的政府色彩,能得到政府相關部門的政策性、資源性支持,因而具有良好的發(fā)展基礎與慈善資源的壟斷地位,這類官辦NGO數量較少;另一類是產生于民間的慈善組織,一般規(guī)模小、基礎薄弱,在成長過程中需要政府給予適度的政策與資源性支持,而在這方面,政府往往首先支持的是官辦NGO,而對民間慈善組織的支持雖有探索與倡導,但還有很大的提升空間。

再次,從免稅資格審批來看。慈善組織免稅資格的審批權高度集中,獲得慈善捐贈免稅資格的只有數量有限的幾十家大型慈善組織,而且,在免稅資格審批程序上非常繁瑣,制約了個體與企業(yè)的慈善捐贈熱情,限制了慈善組織的蓬勃發(fā)展。

從登記管理體制、政府對民間慈善組織的扶持力度以及免稅資格審批等方面來看,中國慈善組織的管理體制體現出高度“偏緊”的控制色彩,這種“偏緊”的控制取向是傳統的計劃經濟管理體制的延續(xù),早已不適應社會主義市場經濟背景下社會服務管理的需求,制約了中國慈善捐贈事業(yè)的整體發(fā)展。因此,適度變革“偏緊”的慈善組織管理體制是大力發(fā)展慈善捐贈事業(yè)的方向之一。這一發(fā)展方向在近年來獲得了現實政策基礎,主要體現在如下幾個方面:第一,慈善捐贈的地位與功能逐漸被提升到一個重要地位。從宏觀政策定位來看,大力發(fā)展慈善組織已經納入黨和政府的政策規(guī)劃中。黨的十六屆四中全會將慈善事業(yè)列為社會保障體系的重要組成部分,是以改善民生為重點的社會建設不可或缺的組成部分。黨的十七大報告明確定位慈善事業(yè)是社會保障體系的重要補充。2005年底,民政部發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2006~2010年)》,提出按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針,大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織,鼓勵社會組織和個人參與慈善活動,促進慈善類民間組織的發(fā)展。并要求有條件的地方,民政部門可給予慈善組織在辦公場地、啟動資金、項目開展等方面的必要支持。重點加強基層慈善組織建設,促進多種類型、分工協作、扎根基層的慈善組織體系的建立。這為改變“偏緊”的慈善組織管理體制提供了一個寬松的政策基礎。第二,從企業(yè)公益捐贈免稅額度來看,在十屆全國人大五次會議上通過了新的《企業(yè)所得稅法》,企業(yè)的公益捐贈免稅額提高至企業(yè)年利潤總額的12%。企業(yè)公益捐贈免稅額度的提高也體現了慈善捐贈管理體制的逐步松動。第三,從免稅審查資格審批權下放來看,財政部、國家稅務總局2007年初聯合下文,把地方性慈善捐贈稅前扣除的審查資格下放到省一級。近年來,在各界的大力推動下,政府在慈善組織管理體制上逐漸從 “偏緊”走向“寬松”,這將成為未來一段時間內慈善捐贈事業(yè)的基本發(fā)展趨勢之一。

(二)由“條塊分割”走向“綜合協調”

慈善捐贈是一個涉及到不同政府部門、多個領域的綜合管理事業(yè),其發(fā)展需要不同的政府部門以及相關領域的綜合協調治理。中國慈善捐贈事業(yè)的行政主管是各級民政系統。在稅法方面,還涉及到財政部門、稅務部門以及人大立法系統;在登記注冊管理方面,還涉及到工商行政部門以及其他各類黨政社會團體等等。傳統的“條塊分割”行政管理體系已經不適應現代慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展,慈善捐贈事業(yè)的深入發(fā)展與變革在實際中迫切需要多部門以及多領域的綜合協調。

近年來,由“條塊分割”開始逐步走向“綜合協調”的具體表現如下:其一,在相關政策制定與頒布上,多個相關政府部門加強了協調與配合。如2007年初,財政部與國家稅務總局聯合共同協調,把地方性慈善捐贈稅前扣除的審查資格下放到省一級。其二,民政部內部就慈善捐贈事業(yè)加強了整合與協調,專門成立了慈善事業(yè)協調領導小組和慈善事業(yè)協調處。其三,制定法律層級較高的專門慈善法,統一規(guī)范慈善捐贈事業(yè)。近年來慈善捐贈領域中一個重大事件是社會各界對慈善事業(yè)立法的呼吁。經過多年的努力,慈善立法已經納入人大立法規(guī)劃,慈善法草案進入了社會征求意見與修訂階段。慈善立法的成功推進,將在一定程度上改變慈善捐贈管理體制上出現的政出多門、協調無力的分散局面,在較高的法律層次上協調各個系統的相關行為;也有助于改變慈善捐贈各個領域和環(huán)節(jié)的凌亂狀況。可以預期,以慈善立法為重要契機,慈善捐贈事業(yè)在未來的一段時間內將進一步改變傳統的“條塊分割”的行政管理體制,推動綜合協調治理的實現。

四、監(jiān)督透明機制發(fā)展趨勢

慈善捐贈領域中的監(jiān)督透明機制引起了公眾與學術界的強烈關注。當前,該領域的積極變化趨勢主要體現在如下兩個方面:逐步構建起慈善組織評估機制;建立與完善慈善捐贈機制的公開透明機制。

(一)初步建立起慈善組織評估機制

慈善組織評估來自于提升自身勸募能力與公信力的深層現實需求。在慈善捐贈事業(yè)發(fā)展的起步階段,對慈善組織評估還沒有強烈需求。隨著慈善捐贈事業(yè)的快速發(fā)展、大額捐贈的增多、各種捐贈丑聞的大量出現與曝光,慈善組織評估的需求逐步得到政府、公眾、捐贈人以及慈善組織的高度重視。在美國慈善勸募市場發(fā)展過程中,存在著一些個體與機構以慈善為口號中飽私囊等丑聞,隨著丑聞的曝光,公眾對整個慈善組織信心逐漸不足,捐贈意愿下降,嚴重影響到捐贈機構的利益。在此背景下,慈善勸募機構聯合推動了慈善組織評估活動,成立慈善信息局,提高公信力與治理能力,恢復公眾對勸募機構的信心,幫助公眾辨識優(yōu)秀的勸募機構,引導公眾捐贈的方向

鄧國勝等:《民間組織評估體系:理論、方法與指標體系》,北京大學出版社2007年版,第94頁。

慈善組織評估在西方國家得到了深入發(fā)展,不僅是規(guī)范慈善組織的監(jiān)督工具,而且是推動慈善組織發(fā)展壯大的重要機制。

當前,中國慈善捐贈事業(yè)進入到快速發(fā)展階段,慈善組織評估已經成為迫切需要,也得到了民政部門以及學術界的高度重視。2007年,民間組織管理局對全國性基金會等主要大型慈善組織進行全方位的初步評估。近來,民政部設立專項招標課題,聯合學術界共同研究包括慈善組織在內的中國民間組織評估理論、方法與指標體系。非營利組織評估的理論、方法與指標體系的研究與實踐已成為學術界的研究熱點之一。需要指出的是,中國慈善組織評估還處在起步階段。政府對慈善組織評估日常化機制還沒有完全建立起來,初步評估的慈善組織覆蓋面有限。在評估理論、方法與指標體系上,處于探索試點階段,還沒有形成完整有效地評估中國各類慈善組織的工具。評估主體主要局限于相關政府部門,專門獨立的民間評估組織還處在呼吁倡導階段。在未來一段時間內,可以有如下預期:以民政部門為主導的政府評估平臺將逐步完善,在對大型慈善組織探索性評估的基礎上,初步建立起適合中國慈善組織評估的理論、方法與相關指標體系;對大型的慈善組織評估將進入常規(guī)化階段,并不斷擴大慈善組織評估的范圍;獨立的民間慈善組織評估力量在社會各界呼吁倡導下有可能出現。以政府為主體,民間評估力量參與的中國慈善組織評估機制將得到初步建立。

(二)逐步建立與完善慈善捐贈公開透明機制

公信力是慈善組織或機構的生命線。提高公信力的關鍵在于慈善捐贈公開透明機制的建立與完善。捐贈人如果發(fā)現慈善機構沒有履行慈善職能或不清楚慈善捐贈款項的實際運作,那么慈善捐贈就趨于保守,數額將會相應減少。在美國,慈善組織普遍認識到讓公眾充分知悉捐贈活動運作信息的必要性與重要性。慈善組織也負有向社會公眾公開信息的法定義務。正式的法律問責制從慈善組織最初成立時便已產生,存在于如下各個階段中:從慈善組織登記為法人和申請免稅資格,到慈善組織存續(xù)期間每年定期向稅務部門(在某些州是向法人主管機關)提交稅務申報單,直至慈善組織終止

[美]貝希?布查爾特?艾德勒等:《通行規(guī)則:美國慈善法指南》,金錦萍等譯,中國社會出版社2007年版,第105頁。

在對公眾的公開透明責任方面,美國慈善相關法律規(guī)定得極其詳盡,并具有極強的剛性

如根據美國慈善相關法律規(guī)定,慈善組織有義務向任何要求了解情況的人提供以下文件的副本:組織的免稅資格申請文件、最近三次納稅申報單和除捐贈人名單以外的所有附件。如果要求獲得信息的請求是當面提出的,應該立即給予答復;如果是以書面形式提出的,則要求在30日內給予答復。除了法律明確規(guī)定的不便公開的少數信息外,都不能以內部秘密為由而不向公眾提供。有些組織發(fā)現公開信息的義務非常麻煩,因為990表和990—PE表要求包含如下人員從該組織獲得報酬和福利的所有信息:慈善組織決策機構,理事和受托人之外的其他雇員中薪酬最高的五個雇員,以及雇員之外的五個最大的服務提供商。但是,披露這些看似繁瑣的信息不能有任何借口,都必須向公眾完整地披露并接受監(jiān)督。詳情參見[美]貝希?布查爾特?艾德勒等《通行規(guī)則:美國慈善法指南》,金錦萍等譯,中國社會出版社2007年版,第114—115、143—213頁。

美國卡耐基基金會前主席盧塞爾講過一句著名的話,“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。中國慈善捐贈事業(yè)發(fā)展過程中,爆發(fā)出一系列慈善丑聞,引起了社會公眾的廣泛憂慮。如央視《焦點訪談》2005年3月27日披露的山西省民政廳挪用2000萬元救災款修建豪華辦公樓事件;沸沸揚揚的西安彩票事件

王樂文:《西安:“彩票事件”凸顯法律空白》,《人民日報》2004年4月2日。

;轟動全國的胡曼莉事件

傅健峰:《從“胡曼莉事件”觀中國慈善業(yè)缺失》,《南方周末》2007年4月12日。

;《羊城晚報》2006年披露的建國以來華僑、港澳同胞在廣東省捐款贈物總額超過400億元,但因監(jiān)管不嚴頻繁出現捐贈“黑洞”

金羊網:《400億僑捐有多少掉入“黑洞”?廣東將著手普查》,http://www.ycwb.com/gb/content/2006-04/09/content_1103513.htm。

;審計署2008年公布的河南省安陽縣工商業(yè)聯合會主要負責人擅自將27.11萬元捐贈資金用于購買救災物資,其中涉及以權謀私事件,中國工商銀行綿陽涪城支行用“抗震救災特別費”為本行職工購買名牌運動鞋事件

中華人民共和國審計署:《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告(第1號)》,http://﹚ww.゛udit.猤ov.cn/n1057/n1072/n1282/1591893.html。

,等等。大量慈善丑聞的曝光一方面體現了媒體監(jiān)督的重要性,另一方面也反映了慈善捐贈公開透明機制的缺位。

近年來,學術界對慈善捐贈領域中公開透明機制的重要性與迫切性,進行了大力的倡導與呼吁。政府部門對提高捐贈領域的公開透明度與社會公信力也高度重視。其一,民政部在《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2006~2010年)》中明確提出:推動慈善組織建立健全內部管理制度,逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運行機制,建立規(guī)范、公開的財務管理制度,捐贈款物使用的追蹤、反饋機制和公示制度,及時向社會公布捐贈款物的使用情況。其二,民政部組建了中民慈善捐助信息中心機構,建立了“中國捐助網—中民慈善捐助信息中心網站”

參見http://www.donation.gov.cn/jsp/index.html。

,對捐贈信息、求助信息、慈善捐贈年檢披露以及慈善動態(tài)監(jiān)測等提供了一個公開發(fā)布平臺。其三, 2008年初,民政部慈善事業(yè)協調辦公室、中民慈善捐助信息中心共同發(fā)布《2007年度中國慈善捐贈情況分析報告》。這是中國第一份關于慈善捐贈的年度報告,也是中國首個關于慈善捐贈的官方報告。另外, 2007年,民間組織管理局開始對全國性基金會等主要大型慈善組織進行評估,并公布了基本的評估結果,以評估為監(jiān)督管理的工具,推動慈善組織提高公開透明度。

因此,在未來一段時間內,可以預期中國慈善捐贈公開透明機制將得到初步構建,這有可能包括如下具體方面:在行政管理領域,民政部以中民慈善捐助信息中心及其網站為平臺,初步建立起全國統一的慈善捐助信息統計體系,使慈善捐助信息統計、年檢與評估信息發(fā)布以及捐助信息查詢日?；?、定期化、制度化。在法治化建設領域,以慈善法出臺為契機,對慈善組織公開透明的剛性規(guī)定進一步細化、具體化,提升監(jiān)督問責的針對性以及程序的可操作性。在慈善組織內部治理領域,政府和社會的推動使得規(guī)模較大的慈善組織,不得不加強完善自身內部組織管理以及項目活動的公開透明化,并有可能初步形成慈善捐贈行業(yè)自律協會。在技術手段應用上,借助現代網絡技術與軟件系統,促使絕大多數慈善組織建立起自身的信息發(fā)布網站,并統一于行業(yè)協會網絡或中民慈善信息中心網絡下,改變分散而不規(guī)范的網絡公示制度,使絕大多數慈善組織在統一的網絡上定期公布捐贈資金與物品的來源與流向,建立起高度透明與方便快捷的公眾查詢系統,即時接受社會大眾查詢與監(jiān)督。

(責任編輯:薛立勇)