《拆遷條例》，改還是不改？

韓　永

人們有理由期待,在各地頻發(fā)的拆遷對(duì)抗性事件,能產(chǎn)生一種倒逼效應(yīng),從而讓這種外部壓力轉(zhuǎn)化為制度變革的內(nèi)在動(dòng)力

近兩年,因強(qiáng)拆而引發(fā)抵抗的事件已有多起。長(zhǎng)期關(guān)注拆遷問(wèn)題的社科院農(nóng)村所研究員于建嶸公開(kāi)發(fā)文說(shuō),中國(guó)的拆遷問(wèn)題,已經(jīng)到了“民不畏死”因而“莫要以死懼之”的地步了?！按耸轮祁},需要另尋他途?！?/p>

對(duì)“肇事者”之一——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)的改造成為備選的路徑之一。今年11月7日,北大法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安、錢(qián)明星等5位教授以公民身份上書(shū)全國(guó)人大,力陳該條例與上位法的諸多沖突,建議對(duì)沖突之處予以撤銷(xiāo)或修改。

北京才良律師事務(wù)所律師、著名拆遷律師王才亮同時(shí)建議,這種修改不應(yīng)止于對(duì)該《條例》的動(dòng)刀,而應(yīng)該覆蓋整個(gè)拆遷制度。他說(shuō),各地頻頻發(fā)生的拆遷案件,或可對(duì)這一過(guò)程產(chǎn)生一種倒逼效應(yīng)。

強(qiáng)拆前傳

這些人命攸關(guān)的拆遷事件,在強(qiáng)拆之前,拆遷人大多已在法律上埋好了“伏筆”——《條例》規(guī)定,在強(qiáng)拆之前,拆遷人先要通過(guò)兩道關(guān)。

第一關(guān)是取得拆遷許可證。頻繁的拆遷事件發(fā)生后,拆遷人和相關(guān)的政府部門(mén)廣為援用的一個(gè)辯詞,就是其拆遷的手續(xù)齊全。而其中的一個(gè)重要的手續(xù),是拿到拆遷許可證。

但在“上書(shū)五教授”之一的王錫鋅教授看來(lái),現(xiàn)行《條例》所規(guī)定的拆遷許可程序的背后,存在著天然的巨大漏洞,它使得拆遷許可證的獲得,一開(kāi)始就陷入一種“拿自家的耙子,去拆人家墻”的邏輯悖論中。這一漏洞就是:拆遷許可,本應(yīng)以對(duì)被拆遷人房屋所有權(quán)的有效征收,即贖買(mǎi)房屋的所有權(quán)作為前提,但在《條例》對(duì)拆遷許可設(shè)定的5個(gè)條件中,根本就沒(méi)有有效征收這一項(xiàng)。

《條例》第七條,對(duì)拆遷人申請(qǐng)拆遷許可證所設(shè)定的條件共有5個(gè):一、要有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件;二、要有建設(shè)用地規(guī)劃許可證;三、要有國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;四、要有拆遷計(jì)劃和拆遷方案;五、要有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金的證明。

“就是說(shuō),拆遷人只要獲得用地的許可,不需要房屋所有人的同意,就可獲得拆遷許可證?！蓖蹂a鋅說(shuō)。一位代理過(guò)多起拆遷案件的北京律師打了個(gè)比方:“這就等于說(shuō),在我手握房屋所有權(quán)的情況下,別人已經(jīng)背著我,把我的房子給處分了?！薄岸粋€(gè)合法的程序應(yīng)該是:你先把我的所有權(quán)買(mǎi)走,你才有權(quán)處分。這個(gè)買(mǎi)走所有權(quán)的程序,就是征收?！?/p>

在取得拆遷許可證后,按照《條例》的規(guī)定,拆遷人開(kāi)始進(jìn)入對(duì)被拆遷房屋定價(jià)的階段。之所以說(shuō)是“定價(jià)”,而不是“討價(jià)還價(jià)”,是因?yàn)檫@一過(guò)程很容易被政府主管部門(mén)的一紙裁決強(qiáng)行中斷。《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。”

此處所指“當(dāng)事人”,既包括拆遷人,也包括被拆遷人。但上述拆遷律師告訴《中國(guó)新聞周刊》,在實(shí)踐中向房屋拆遷部門(mén)申請(qǐng)裁決的,絕大多數(shù)是拆遷人,“一方面是因?yàn)樗麄兏P(guān)注拆遷的進(jìn)度,另一方面,作出裁決的機(jī)關(guān),正是之前簽發(fā)拆遷許可證的機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)在上一個(gè)環(huán)節(jié)中罔顧被拆遷人利益的表現(xiàn),已經(jīng)傳達(dá)出一個(gè)清晰的信號(hào):在拆遷人與被拆遷人之間因補(bǔ)償問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí),它會(huì)選擇站在拆遷人這一邊。”

甚至有拆遷人摸準(zhǔn)此脈,對(duì)拆遷公告密而不發(fā)或者發(fā)在別人看不到的地方,以免引發(fā)被拆遷人的糾纏。待到公告期滿(mǎn),馬上訴諸裁決,讓被拆遷人猝不及防。“北京就有過(guò)這樣的案例,”北京才良律師事務(wù)所律師王才亮告訴《中國(guó)新聞周刊》。

在裁決這一關(guān)被輕易攻破后,強(qiáng)拆就已經(jīng)迫在眉睫了?！稐l例》第十七條規(guī)定:“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！?/p>

裁決規(guī)定的搬遷期限一般較短,上海閔行區(qū)近日廣為關(guān)注的“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車(chē)的拆遷大戰(zhàn)”的主角潘蓉,在收到行政裁定的第15天,就等來(lái)了隆隆推進(jìn)的大型挖掘機(jī)。

利益鏈條

拆遷人的定價(jià)申請(qǐng)之所以能輕易獲批,受訪的多位業(yè)內(nèi)人士分析稱(chēng),是因?yàn)榈胤秸诒澈笥谐恫磺宓睦媛?lián)系。

一個(gè)顯而易見(jiàn)的證據(jù),是一些遭遇強(qiáng)拆的房子,其價(jià)格在裁定中嚴(yán)重被壓低。潘蓉400多平方米的四層小樓,在裁定中能夠獲得的補(bǔ)償,是每平米761元的房屋重置補(bǔ)貼,再加上1480元的土地補(bǔ)償。而在同一地段,商品房的價(jià)格已經(jīng)賣(mài)到1.5萬(wàn)元一平米。潘蓉對(duì)前來(lái)動(dòng)員的政府官員說(shuō):“我這棟房子,你給我67萬(wàn)元。我現(xiàn)在給你70萬(wàn)元,你就給我買(mǎi)一個(gè)差不多屋況的,怎么樣?”對(duì)方回答說(shuō)這根本不可能。

上文提到的拆遷律師告訴《中國(guó)新聞周刊》,在總的成本既定的情況下,開(kāi)發(fā)商愿意在招拍掛中為土地出價(jià)的高低,與其可能為拆遷所付出的成本成反比。“在拆遷中付出的成本越小,開(kāi)發(fā)商越肯為土地付出高價(jià),反之亦然。這就將政府和被拆遷人置于天平的兩端。地方政府如果想從土地中獲利,就不得不通過(guò)手中的權(quán)力,壓低對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償價(jià)格?！?/p>

上海的潘蓉事件還有一個(gè)插曲:在閔行區(qū)政府和拆遷人樞紐工程建設(shè)公司簽訂的土地拆遷大包干協(xié)議中,該公司委托給區(qū)政府的征地款是每畝地130萬(wàn)元,整個(gè)虹橋機(jī)場(chǎng)的拆遷費(fèi)用高達(dá)148億元。但是補(bǔ)貼到被拆遷人手中的征地款是每畝38萬(wàn)元。剩下的每畝近100萬(wàn)元的補(bǔ)償款哪兒去了?閔行區(qū)虹橋樞紐動(dòng)遷指揮部主任吳仲權(quán)解釋說(shuō),該地塊是在政府的擴(kuò)建消息傳出后才大幅提升的,因此由之產(chǎn)生的土地增值價(jià)值不應(yīng)該由群眾取得。

王才亮還向《中國(guó)新聞周刊》提到了地方政府與開(kāi)發(fā)商合作的一種發(fā)生變異的形式。他說(shuō),由于土地出讓金還要上繳給中央30%,有些地方政府正謀劃著將其中的一部分轉(zhuǎn)化成拆遷費(fèi)用?！氨热缤恋爻鲎尳鸨緛?lái)有一個(gè)億,我只收你2000萬(wàn),另外的8000萬(wàn)就搞成拆遷費(fèi)用。前者是要進(jìn)中央財(cái)政預(yù)算的,后者則不進(jìn)?！敝劣诳赡軙?huì)在招拍掛中失去競(jìng)爭(zhēng)力,王才亮說(shuō),一個(gè)常用的規(guī)避辦法就是找一個(gè)關(guān)聯(lián)公司作為競(jìng)標(biāo)的陪襯。

倒逼改革

在拆遷引發(fā)的群體性事件頻發(fā)的大背景下,拆遷制度的改革重被提上日程。這一改革的路徑有兩個(gè),一個(gè)是從理論上完善拆遷制度,二是在現(xiàn)實(shí)中借案件倒逼該制度改革。

“上書(shū)五教授”之一的王錫鋅教授認(rèn)為,這一改革的核心在于要平抑政府的利益沖動(dòng)。他說(shuō),要做到這一點(diǎn),從制度設(shè)計(jì)上可以分幾步走:一是強(qiáng)調(diào)必須是為了公共利益才能拆遷?！吧虡I(yè)開(kāi)發(fā)不能由政府出面”。

何為公共利益?王錫鋅說(shuō)在《物權(quán)法》起草時(shí),曾有人提出對(duì)公共利益做一個(gè)清楚的描述、列舉,但由于一些人的反對(duì)未遂。他說(shuō),現(xiàn)在對(duì)其進(jìn)行明確的列舉是不太可能的,但可以通過(guò)兩個(gè)程序予以彌補(bǔ),一是可以規(guī)定一些原則,二是再配置一個(gè)要利益相關(guān)者以及公眾廣泛參與的程序?！氨热缗f城改造,其實(shí)就是商業(yè)開(kāi)發(fā),但政府可能說(shuō)是公共利益,這時(shí)候就應(yīng)有討論。這就能打破地方政府對(duì)公共利益界定的壟斷性話語(yǔ)權(quán)?！?/p>

這一制度設(shè)計(jì)的第二步,就是規(guī)定即便拆遷是為了公共利益,也要有公平的補(bǔ)償?！笆裁词枪?最重要的就是市場(chǎng)比較。你拆我們房子,我們可以按照同一地段同樣房子的市值作比較。是拆遷時(shí)候的市值,而不是以前的。”王錫鋅說(shuō):“如果真能給予市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償,政府拆房子賣(mài)地就沒(méi)有差價(jià)了。如果不是為了公共利益,(地方政府)就沒(méi)必要考慮拆了。”王錫鋅說(shuō),如果能做到這個(gè),就等于抽掉了地方政府強(qiáng)勁的利益驅(qū)動(dòng),無(wú)異于釜底抽薪。

第三步,是將補(bǔ)償從現(xiàn)有的拆遷階段提至征收階段。這樣不僅可以修補(bǔ)《條例》與幾個(gè)上位法之間的沖突,還會(huì)漸次扶起已經(jīng)倒下的多米諾骨牌?！捌渲械囊x在于,拆遷一定要在征收完成后進(jìn)行,而征收的完成則以補(bǔ)償?shù)耐瓿勺鳛榍疤帷薄?/p>

至于在雙方因價(jià)格問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)應(yīng)如何處理的問(wèn)題,王錫鋅建議像國(guó)外一樣,引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),而不是像現(xiàn)在這樣由難逃利益干系的政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行裁定。

王錫鋅說(shuō),在這一領(lǐng)域,最主要的立法其實(shí)不應(yīng)該是拆遷法,而應(yīng)該是不動(dòng)產(chǎn)的征收與補(bǔ)償法?！皯?yīng)該對(duì)《物權(quán)法》第42條有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定立一個(gè)配套的法律,而我們現(xiàn)在關(guān)注的僅僅是末端”。

但這一制度設(shè)計(jì)如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)?全國(guó)人大法工委法規(guī)備案室官員對(duì)5教授的上書(shū)回應(yīng)說(shuō),國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,目前已組織相關(guān)部門(mén)再次進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解,國(guó)務(wù)院法制辦于12月16日對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研討。像當(dāng)年孫志剛案引發(fā)收容遣送條例廢除一樣,此次由唐福珍案引發(fā)的法律修改,也許值得期待?！?/p>