人民法院案件分配制度運(yùn)行狀況之調(diào)查與思考

劉　毅

摘要：案件分配制度是法院案件流程管理中關(guān)乎司法公正的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是法院改革的一項(xiàng)內(nèi)容，但國(guó)內(nèi)學(xué)者極少關(guān)注這一問題。通過對(duì)某市兩級(jí)法院案件分配制度運(yùn)行狀況的調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)法院傳統(tǒng)的案件分配制度存在諸多弊端。相較于域外之案件分配制度，我國(guó)法院應(yīng)構(gòu)建以隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的新規(guī)則。

關(guān)鍵詞：案件分配制度調(diào)查改革

中圖分類號(hào)：DD718.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.11

案件分配制度(分案制度)是法院案件管理流程中的一個(gè)小環(huán)節(jié)，但卻是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。在當(dāng)代英美法系國(guó)家的司法改革中，人們對(duì)分案制度的改革體現(xiàn)出很大的熱情，甚至有人提出：“任何案件管理的主要特點(diǎn)是如何將案件分配給法官?！迸c之相反，國(guó)內(nèi)學(xué)者卻視分案制度為一個(gè)純技術(shù)性問題而極少予以關(guān)注。然而分案制度對(duì)司法實(shí)踐的重要意義畢竟不容忽視，近年來，隨著傳統(tǒng)分案制度弊端的日益顯現(xiàn)，不少法院紛紛開始了對(duì)分案制度改革的嘗試，最高人民法院也已將其作為法院改革的內(nèi)容之一。改革的成功無疑需要正確的理論支撐和深入的調(diào)查研究，有鑒于此，筆者通過對(duì)Y市兩級(jí)法院分案制度運(yùn)行狀況的調(diào)研和對(duì)域外分案制度的考察，對(duì)我國(guó)法院分案制度的運(yùn)行狀況作了初步的分析和透視，以期發(fā)現(xiàn)存在問題并為分案制度的改革提出具體的規(guī)則設(shè)計(jì)和建議。

一、對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)分案方式的審視

(一)傳統(tǒng)分案方式運(yùn)行的現(xiàn)狀

在我國(guó)傳統(tǒng)司法體制下，分配案件的任務(wù)被交給了庭長(zhǎng)，并且逐漸成為庭長(zhǎng)最重要的一項(xiàng)管理職能。目前絕大多數(shù)法院采取的都是指定分案的方式，即立案庭只根據(jù)案件的種類將其分到具體的業(yè)務(wù)庭，然后由業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)決定案件分配給哪個(gè)法官。為了解傳統(tǒng)分案制度運(yùn)行的基本狀況，掌握分案制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，筆者選擇了Y市中級(jí)法院及下轄的兩個(gè)基層法院發(fā)放了調(diào)查問卷，與Y市中級(jí)法院民二庭的庭長(zhǎng)進(jìn)行了座談，走訪了部分業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)和審判人員。此次調(diào)研共收回調(diào)查問卷111份，被調(diào)查對(duì)象中有庭長(zhǎng)19人，占17％；副庭長(zhǎng)19人，占17％；審判長(zhǎng)12人，占11％，審判員和助理審判員59人，占55％(見圖1)。

由于問卷中的一些問題比較敏感，因此縱然采取了匿名調(diào)查的方式，答案也不一定完全反映被調(diào)查者的真實(shí)想法，不過通過對(duì)調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，仍然能夠比較準(zhǔn)確地勾勒出法院分案制度運(yùn)行的基本狀況：

1傳統(tǒng)分案制度總體上運(yùn)行正常。一是庭長(zhǎng)們?cè)谥付ǚ职笗r(shí)，通常會(huì)考慮一定的客觀因素，而且基本上都能出于公心。在19份由庭長(zhǎng)回答的問卷中，對(duì)于“你指定分案時(shí)主要考慮哪些因素”這一問題，選擇A(案件的類型)的有14份，選擇B(案件疑難復(fù)雜程度)的有15份，選擇c(審判人員忙閑程度)的有16份，選擇D(審判人員的辦案水平)的有17份，選擇E(領(lǐng)導(dǎo)的示意或?qū)徟腥藛T的要求)的僅有1份，無人選擇F(其他因素)(見圖2)。

二是審判人員比較自律，很少主動(dòng)向庭長(zhǎng)提出辦理某個(gè)案件或者不辦理某個(gè)案件。對(duì)于“你有無請(qǐng)求過庭長(zhǎng)將某個(gè)案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有20份，占18％；回答“從未有過”的有89份，占80％(見圖3)。

對(duì)于“你有無請(qǐng)求過庭長(zhǎng)不要將某個(gè)案件指定給你審理”這一問題，回答“有”的也僅2份，占2％；回答“有，但極少”的有40份，占36％；回答“從未有過”的有68份，占62％(見圖4)。而且審判人員主動(dòng)向庭長(zhǎng)提出請(qǐng)求一般都有正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

2一些審判長(zhǎng)開始享有分案職責(zé)?！耙晃甯母铩逼陂g，不少法院實(shí)行了審判長(zhǎng)選任制，審判長(zhǎng)成為了固定的審判職務(wù)，合議庭也相對(duì)固定，這引起了傳統(tǒng)的分案制度帶來一些變化。在有的法院或?qū)徟胁块T，庭長(zhǎng)不再直接指定承辦人，而是將案件指定給某個(gè)合議庭，再由合議庭的審判長(zhǎng)指定承辦人。在調(diào)查中，對(duì)現(xiàn)在采取的分案方式，有95份選擇“立案庭將案件移送到各業(yè)務(wù)庭，由庭長(zhǎng)指定承辦人”的占86％；有16份選擇“立案庭將案件移送到各業(yè)務(wù)庭，由庭長(zhǎng)指定合議庭，再由合議庭的審判長(zhǎng)指定承辦人”，占14％(見圖5)。

3傳統(tǒng)分案制度受人為因素干擾較大。盡管傳統(tǒng)分案制度總體上運(yùn)行正常，但由于缺乏客觀的分案規(guī)則，總會(huì)有人試圖在分案環(huán)節(jié)施加影響，以便達(dá)到將案件交給“信得過”的法官審理的目的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)于“有無人員在立案前或后明示或暗示過請(qǐng)你辦理某個(gè)案件”這一問題，選擇“有”的16份，占14％；選擇“有，但極少”的32份，占29％；選擇“從未有過”的63份，占57％(見圖6)。

對(duì)于“你在指定承辦人時(shí)，有無人員要求你將某個(gè)案件指定給某人審理”這一問題，選擇“有”的2份，占4％；選擇“有，但極少”的18份，占37％；選擇“從未有過”的29份，占59％(見圖7)。雖然這些人最終不一定能如愿以償，但也表明傳統(tǒng)的分案方式容易受到外界因素的干擾。

4審判人員對(duì)分案制度改革的態(tài)度較為消極。按照大陸法系國(guó)家的“法定法官”原則，法官的審判權(quán)由法律賦予并且不能隨意褫奪。但長(zhǎng)期以來，多數(shù)法院并未認(rèn)識(shí)到分案制度對(duì)案件管理的重要意義，只是從宏觀的層面考慮法官獲得審判權(quán)的途徑，而忽視了法官如何取得對(duì)具體個(gè)案的審判權(quán)這一微觀層面，法官們亦很少反思現(xiàn)行的分案模式是否合理，聽由行政領(lǐng)導(dǎo)分配案件的制度與周圍環(huán)境的高度統(tǒng)一導(dǎo)致大家習(xí)慣性地漠視問題的存在。因此，雖然如何獲得對(duì)案件的審判權(quán)事關(guān)法官切身權(quán)益，但多數(shù)法官對(duì)分案制度改革卻缺乏熱情。在調(diào)查中，對(duì)于“你認(rèn)為對(duì)現(xiàn)行分案制度進(jìn)行改革有無必要”這一問題，選擇“有必要”僅40份，占38％；選擇“無所謂”的達(dá)52份，占50％，選擇“沒有必要”的13份，占12％(見圖8)。

在改革方式的選擇上，法官們也表現(xiàn)得比較保守。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)“如果進(jìn)行分案制度改革，你認(rèn)為當(dāng)前最適宜采取的方式”這一問題，同意“繼續(xù)采取指定分案方式，但應(yīng)規(guī)范行使”的有49份，占44.5％；同意采取隨機(jī)分案方式的共57份，占51.8％(其中選擇“完全由立案庭隨機(jī)分案”的有15份，占26.3％；選擇“由立案庭隨機(jī)分案，但庭長(zhǎng)有權(quán)在特定情形下調(diào)整”的有27份，占47.4％；選擇“由立案庭隨機(jī)分案，承辦人可申請(qǐng)立案庭調(diào)整”的有15份，占26.3％)；同意采取“其他方式”的有4份，占3.6％(見圖9)。

(二)傳統(tǒng)分案制度之弊端

誠(chéng)然，傳統(tǒng)的分案方式具有高效、靈活的特點(diǎn)，能充分兼顧案件類型、案件復(fù)雜程度、審判人員辦案能力等各種因素，與當(dāng)前我國(guó)法院的內(nèi)部管理體制也是相適應(yīng)的，但由于這種方式缺乏可以約束庭長(zhǎng)分配權(quán)的客觀規(guī)則，分配的過程實(shí)質(zhì)上僅是由絕對(duì)掌握分案權(quán)的庭長(zhǎng)根據(jù)主觀意志最終給出一個(gè)結(jié)果而已，因此也就難免產(chǎn)生種種弊端。

首先，這種分案方式助長(zhǎng)了“人情案”、“關(guān)系

案”的發(fā)生。雖然庭長(zhǎng)在分案時(shí)也要考慮一些客觀因素，但他幾乎不可能一成不變地遵守約定，即使是最公正的庭長(zhǎng)也不會(huì)覺得通常的分配標(biāo)準(zhǔn)是不可違背的。分案是庭長(zhǎng)履行的一項(xiàng)重要管理職責(zé)，為了更好地實(shí)現(xiàn)管理，他至少會(huì)對(duì)自己認(rèn)為不適宜某個(gè)法官審理的案件在循常例應(yīng)該分給這個(gè)法官時(shí)進(jìn)行調(diào)劑。何況庭長(zhǎng)總是不斷面臨著外界對(duì)規(guī)則的變通要求，由于這種分配方式?jīng)]有嚴(yán)格的強(qiáng)制性，他也難以抵御領(lǐng)導(dǎo)、同事或其他熟人的外來干擾，這是人治模式無法治愈的頑癥。這種分案過程中的任意性缺陷為外界人為因素滲透到法院來，并通過分案環(huán)節(jié)影響公正審判留下了可乘之機(jī)。尤其在我們這個(gè)司法公信力還十分脆弱的社會(huì)，隱蔽而任意的分案模式無疑會(huì)增加當(dāng)事人對(duì)司法公正的疑慮。

其次，這種分案方式也不能滿足法官自身對(duì)公平的要求。因?yàn)榘讣偸怯胁顒e的，無論庭長(zhǎng)采用何種方式分配，即使數(shù)量上平衡了，但案件的難易繁簡(jiǎn)也意味著法官工作量的區(qū)別，所以庭長(zhǎng)個(gè)人作的決定幾乎不可能令所有人滿意，法官即便不“妄自猜測(cè)”庭長(zhǎng)的公正性，也可能因?yàn)榉值诫y案而向庭長(zhǎng)抱怨，審判長(zhǎng)分享分案權(quán)后更加重了這種不滿。當(dāng)然，我們不可能保證法官的審判任務(wù)絕對(duì)均等，但至少應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)使法官在受領(lǐng)審判任務(wù)機(jī)會(huì)上保持公平的制度，以消除法官對(duì)工作負(fù)擔(dān)是否平衡的疑慮，而這正是羅爾斯所述的“純粹的程序正義”發(fā)揮作用的地方。

最后，此種分案方式令行政職能僭越了司法管理的主導(dǎo)地位，進(jìn)而影響審判獨(dú)立在法院內(nèi)部的實(shí)現(xiàn)。庭長(zhǎng)們通常會(huì)將分配案件作為控制和影響法官的最重要的手段。此處需明確一個(gè)前提，即中國(guó)的法官絕大多數(shù)是有辦案需求的。因?yàn)槲覈?guó)的法官并無身份所自然攜帶的足夠權(quán)威，因而法官只有通過辦案方能顯示出一種能人或有權(quán)人的優(yōu)越感，才能得到社會(huì)的認(rèn)可；何況辦案數(shù)量也一直是我們考核法官的重要指標(biāo)。既然有這種需求，而權(quán)威產(chǎn)生的重要資源又掌握在庭長(zhǎng)手中，這就形成了一個(gè)可茲交易的空間，法官試圖通過服從庭長(zhǎng)而在分案時(shí)處于有利位置，庭長(zhǎng)也可以憑這種權(quán)力的運(yùn)作，形成對(duì)法官的掌控。這種隱藏而重大的影響力使得法官在審理案件時(shí)不得不考慮庭長(zhǎng)的心思。因而在增強(qiáng)庭長(zhǎng)對(duì)庭內(nèi)法官管理能力的同時(shí)，也削弱了法官審判的獨(dú)立性。沒有了分案權(quán)，庭長(zhǎng)的控制力無疑會(huì)降低，因此在調(diào)研過程中，多數(shù)庭長(zhǎng)對(duì)分案制度改革的態(tài)度趨向消極。

二、對(duì)域外分案制度的考察

英美法系國(guó)家的法院向來比較重視案件管理，近年來對(duì)案件分配制度的改革方向是強(qiáng)化法官對(duì)訴訟進(jìn)程的管理和控制。美國(guó)、英國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)有著相似的案件分配制度，傳統(tǒng)上都實(shí)行所謂“總清單制度”，所有案件在受理后并不分配給一個(gè)固定的法官，而是先分配到一個(gè)中央庫中，之后，這些案件按要求以及程序中的每一個(gè)步驟，在法官的面前列出，然后退回位于事件之間的中央庫。通常來說，案件分配給當(dāng)天有時(shí)間的法官，并且只能在事出偶然的情況下多列出一次。案件可以隨機(jī)分配給任何有時(shí)間的法官或者按專業(yè)知識(shí)分配。但后來，人們意識(shí)到這種案件分配模式必然導(dǎo)致訴訟的遲延，因?yàn)閹缀趺總€(gè)程序的法官都要重復(fù)花時(shí)間了解已進(jìn)行的訴訟程序；因此，這些國(guó)家開始采用新的“個(gè)人訴訟事件表制度”。該制度的實(shí)質(zhì)就是每一位法官負(fù)責(zé)從開始到結(jié)束管理各自的案件清單，目的是為了推動(dòng)更積極和有效的案件管理，以便簡(jiǎn)化程序、鼓勵(lì)盡快解決和更有效率地處理案件。這一制度是建立在向各法官隨機(jī)分配案件的基礎(chǔ)上的，法官負(fù)責(zé)自始至終管理案件，法官有權(quán)提出自己出于工作壓力不能進(jìn)行審理，但是，不能僅僅出于自己不愿意審理的原因而退出。

大陸法系國(guó)家普遍實(shí)行“法定法官”(Gesetzli-cher Richter)原則。德國(guó)法院總是在每年年終時(shí)由一個(gè)經(jīng)過全院法官秘密選出的法官委員會(huì)來確定每個(gè)法官來年受理案件的類型。每個(gè)法院的工作安排都體現(xiàn)在一個(gè)被稱為《工作分配計(jì)劃》的文件之中，其中列出每一分庭的法官名單以及分配給該分庭的案件類型?！豆ぷ鞣峙溆?jì)劃》由專門的官員負(fù)責(zé)執(zhí)行，這個(gè)官員指定某一案件將被分配到哪一分庭。每一案件都有一個(gè)代表具體審理分庭的編號(hào)，然后這宗案件的全部文件被送達(dá)指定審理分庭的庭長(zhǎng)。如果發(fā)生錯(cuò)分的情況，則有相應(yīng)的程序進(jìn)行糾正。

在法國(guó)，不論是普通法院系統(tǒng)還是行政法院系統(tǒng)，院長(zhǎng)及各分庭庭長(zhǎng)在案件分配方面都扮演著重要的角色。例如高級(jí)初審法院院長(zhǎng)有權(quán)將案件分配給獨(dú)議庭審理，此外，經(jīng)訴訟方要求或者院長(zhǎng)認(rèn)為比較合理，已經(jīng)分配給獨(dú)議庭審理的案件可以轉(zhuǎn)交給由3名法官組成的合議庭審理；最高上訴法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)將法官分配到不同的分庭，決定每一分庭的權(quán)利，各分庭庭長(zhǎng)則負(fù)責(zé)主持其主管分庭的司法程序，并負(fù)責(zé)將案件卷宗分發(fā)給手下的法官；國(guó)家行政法院司法分庭的庭長(zhǎng)不僅負(fù)責(zé)將案件分配給各支分庭，而且還具有決定延期審判等單獨(dú)行使的權(quán)力。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民事訴訟過去一直貫徹法定法官原則。原則上，所有的民事案件都按照法院預(yù)先確定的規(guī)則，通過電腦抽簽分案的方式將案件分配給具體的法官受理(在臺(tái)灣地區(qū)“高等法院”，某些案件可以不經(jīng)抽簽而直接按照收案順序分案)。

我國(guó)澳門特別行政區(qū)《民事訴訟法》規(guī)定，分發(fā)的目的是遵循平均和隨機(jī)的原則分配法院工作，案件的相關(guān)文件在經(jīng)過分類編號(hào)后以抽簽的方式隨機(jī)分配，并將分配結(jié)果登記并公布。

通過上述考察，我們可以發(fā)現(xiàn)不同法系的國(guó)家和地區(qū)分案制度的區(qū)別很大，而且由于法律制度和傳統(tǒng)法律文化的巨大差異。這些分案模式本身對(duì)我們并無直接的借鑒意義，但這些國(guó)家和地區(qū)無不為看似簡(jiǎn)單的案件分配設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序，將其作為確保司法公正和審判獨(dú)立的重要手段，這種對(duì)分案制度意義的認(rèn)識(shí)是值得深入思考的。

三、對(duì)分案制度改革方向的思量

進(jìn)行分案制度改革的目的，是克服傳統(tǒng)指定分案模式的弊端，盡量減少人為因素對(duì)審判過程的滲透以確保司法公正，那么，總體的改革方向當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)分案方式的隨機(jī)化，但在目前的司法構(gòu)架下，筆者以為，還須將更多的因素納入視線之中進(jìn)行考量。

隨機(jī)分案并不能從根本上防止司法不公。單從防止分案過程中出現(xiàn)“人情案”、“關(guān)系案”的角度考慮，采取隨機(jī)化的分案方式的確能夠起到保障“外觀公正”的作用，可以在一定程度上消除當(dāng)事人的疑慮。但若刻意將隨機(jī)分案的設(shè)計(jì)拔高，讓它承擔(dān)防止司法不公的主要任務(wù)，則似乎賦予的期望值過高，不僅令其難堪重負(fù)，甚或成為法院的一廂情愿。事實(shí)上，在構(gòu)建司法公正的體系中，隨機(jī)分案方式主要的功能只是提供一個(gè)更為公正的外觀，即確保形象公正，以盡可能消除公眾的猜疑，但并不能從根本上防止司法不公。在這一問題上我們一定要有一個(gè)正確的指導(dǎo)理念。

一個(gè)不容回避的問題是：由于長(zhǎng)期以來我國(guó)法官的職業(yè)準(zhǔn)入門檻太低，導(dǎo)致法官的素質(zhì)參差不齊，有的法官只能辦一些較為簡(jiǎn)單的案件，而無力

辦理復(fù)雜案件。實(shí)行隨機(jī)分案后，一些案件便可能分配到無法勝任的法官手里，那么審判的質(zhì)量和效率如何保證?這種問題在法治完善的國(guó)家?guī)缀跏遣淮嬖诘?，因?yàn)榉ü贉?zhǔn)入的門檻很高，基本上很少有法官辦不了的案件，但在中國(guó)這卻是一個(gè)長(zhǎng)期無法改變的國(guó)情。另一個(gè)問題是，在我國(guó)，法官辦案必須“追求法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一”，而一些特定的案件由某些法官承辦效果可能不太理想。譬如，讓一位20來歲的未婚法官去審理一對(duì)60多歲老夫婦的離婚案件，雖然法律問題對(duì)這位年輕法官而言沒有任何障礙，但案件處理的社會(huì)效果如何就多少有點(diǎn)令人擔(dān)心，而這是隨機(jī)分案無法解決的。

效率問題也是我們必須考慮的。案件有難易繁簡(jiǎn)之分，案件審理過程中會(huì)出現(xiàn)不同的情況，法官辦案的節(jié)奏也有快慢，各種因素決定了法官們審理案件不可能做到“齊頭并進(jìn)”。在指定分案的模式下，庭長(zhǎng)們通常會(huì)考慮各個(gè)法官在手案件的存量和辦案進(jìn)度分配案件，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以提高全庭整體的審判效率，保持審判人員之間工作量的總體均衡。隨機(jī)分案則通常是在審判人員之間進(jìn)行輪序分案，缺乏靈活性，對(duì)積案較多的法官，案件仍會(huì)不停地分過來；對(duì)積案少的法官，又可能無法及時(shí)分到案件，從而導(dǎo)致審判人員之間忙閑不均，這也會(huì)在整體上降低了司法效率。所以，在審判人員之間積存的案件數(shù)量相差較大時(shí)，有必要以指定的方式改變隨機(jī)分案的結(jié)果，對(duì)案件承辦人進(jìn)行調(diào)整。

再有，我們須注意“案件分配應(yīng)與法院資源配置保持平衡”。例如，原本可以合并審理的案件，若拘泥于隨機(jī)分案方式則可能由不同的法官審理，這顯然是一種司法資源的浪費(fèi)。此外，我們必須承認(rèn)各個(gè)法官之間肯定存在差別，無論是整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還是業(yè)務(wù)的專精領(lǐng)域都會(huì)有所差別，如果不正確利用這種差別也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。人的精力畢竟有限，每個(gè)法官都不大可能成為浩如煙海的法律的全能專家，只可能在一個(gè)或幾個(gè)小的領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)更精通，當(dāng)他所精通的領(lǐng)域恰恰是大多數(shù)其他法官所不擅長(zhǎng)的時(shí)，將這類案件分配給他是合適的，這會(huì)有助于效率的提高，所以專業(yè)化的分配應(yīng)當(dāng)作為隨機(jī)分配的有益補(bǔ)充。這種方式是許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家共同的選擇，我國(guó)也有很多法院將特定類型的案件指定由專人或?qū)ｉT審判組織審理，并作為培養(yǎng)專業(yè)人才的一個(gè)途徑或法院的工作特色。但我們必須注意要在更大的法官范圍內(nèi)擴(kuò)大專家名單，若專家是準(zhǔn)一的，此種狀況長(zhǎng)期持續(xù)將對(duì)司法公正和資源的公平分配產(chǎn)生潛在的威脅，而且，這種指定須控制在必要的范圍內(nèi)，如果不是明顯會(huì)對(duì)多數(shù)法官造成困難的案件不應(yīng)指定專家法官。

最后，庭長(zhǎng)通過行政手段進(jìn)行分案管理也并非一無是處。在實(shí)踐中，人們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到不能忽視行政手段在分案管理中的作用，即使在英美法系國(guó)家的司法改革中，人們也認(rèn)為：“案件流程管理機(jī)制的關(guān)鍵在于法院首席法官和行政主管的支持和參與。”在美國(guó)，州低級(jí)法院首席法官的一項(xiàng)重要職責(zé)便是“負(fù)責(zé)將案件分配給恰當(dāng)?shù)姆ㄍセ蚍ü??！被谖覀兊膫鹘y(tǒng)和司法體制的整體現(xiàn)狀，通過行政化的手段可以使分案制度的意義得到更大的延伸。事實(shí)上，即便實(shí)行隨機(jī)分案的法院也依舊選擇了運(yùn)用行政手段管理案件分配的過程，只是換了個(gè)方式，因?yàn)榉值冒讣慕Y(jié)果最終會(huì)通過行政運(yùn)作，表現(xiàn)為法官年底獎(jiǎng)金的多少、能力的風(fēng)向標(biāo)以及職務(wù)遷升等籌碼。

綜合分析上述因素，筆者的結(jié)論是：在當(dāng)前的國(guó)情下，分案制度改革的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)兼顧公正、效率和秩序，程序的設(shè)計(jì)既要約束分案主體以防止恣意，又要合理平衡法官的工作負(fù)擔(dān)并促進(jìn)審判效率的提高，同時(shí)必須符合現(xiàn)行司法環(huán)境的要求?？傮w方案應(yīng)當(dāng)是建立以隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的分案模式，即原則上，案件按照隨機(jī)的原則分配，但在特定情形下，可以對(duì)隨機(jī)分配的結(jié)果進(jìn)行變更，仍通過指定分配確定案件承辦人。

四、分案制度改革方案的設(shè)計(jì)

(一)是否對(duì)法官進(jìn)行分類管理的問題

為了解決分案制度改革中面臨的部分法官素質(zhì)不高的問題，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以在案件繁簡(jiǎn)分流的基礎(chǔ)上對(duì)法官實(shí)行分類管理：一部分法官只審理簡(jiǎn)單案件，一部分法官專門審理復(fù)雜案件。筆者認(rèn)為，法官的分類管理是一種趨勢(shì)，亦贊同在具備相應(yīng)條件時(shí)予以引入，但就目前總體的形勢(shì)而言，實(shí)行法官分類管理的條件還不成熟：第一，對(duì)法官進(jìn)行分類管理勢(shì)必牽涉到法院人事管理體制改革，而現(xiàn)在進(jìn)行體制方面的改革不僅阻力較大，也缺少必要的法律支撐。第二，在當(dāng)前環(huán)境下，法官的待遇不會(huì)有大的提高，法官的收入也主要是依行政級(jí)別而不是工作崗位來體現(xiàn)差異，那么辦理復(fù)雜案件的法官付出的心血更多，承受著更大的壓力和負(fù)擔(dān)，獲得的卻與審理簡(jiǎn)單案件的法官相差無幾甚至更少，這肯定是不公平的。筆者在走訪過程中。不少法官對(duì)此就頗有微詞。第三，案件的繁簡(jiǎn)難易是相對(duì)的，要準(zhǔn)確進(jìn)行劃分非常困難，在司法實(shí)踐中，“1元錢官司”審理了幾年的也并不鮮見。第四，如何對(duì)法官分類目前也缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。例如前面提及的，理論水平很高的年輕法官能夠?qū)徖韽?fù)雜的侵權(quán)糾紛，卻可能處理不好簡(jiǎn)單的離婚案件，那么對(duì)這位法官當(dāng)歸入哪一類管理?第五，在無法大量淘汰的前提下，盡力提高法官的整體素質(zhì)恐怕比區(qū)分法官的優(yōu)劣更為重要。假若對(duì)法官分類管理，能力較高的法官總審理較復(fù)雜的案件，能力較低的法官始終辦理簡(jiǎn)單的案件，將人為地進(jìn)一步拉大法官之間水平的差異。

筆者認(rèn)為，目前解決法官水平參差不齊問題的理想途徑是有限制的指定分案。部分法官確實(shí)無力承辦復(fù)雜案件的，可以通過庭長(zhǎng)以指定分案的方式進(jìn)行調(diào)整，前提是該法官必須向庭長(zhǎng)提出書面申請(qǐng)并且申請(qǐng)書要?dú)w人卷宗，同時(shí)在案件數(shù)量上要設(shè)定限制，超過此限制將進(jìn)行離崗培訓(xùn)。相信絕大多數(shù)法官寧可想方設(shè)法提高自己能力也不愿頻繁要求庭長(zhǎng)更換承辦人。而且，如果真有法官總以自己無力審理為由申請(qǐng)重新分案，就已表明他無力勝任法官職位，淘汰他不僅理所當(dāng)然，還有事實(shí)依據(jù)。

(二)具體規(guī)則的設(shè)想

首先，要合理配置分案職責(zé)。應(yīng)當(dāng)有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ藖斫M織實(shí)施案件的分配，并確保制度得到嚴(yán)格的遵守。在我國(guó)現(xiàn)有“立審分離”的結(jié)構(gòu)下，由立案庭統(tǒng)一按照隨機(jī)原則分配案件是完全可行的，并且可以保證效率，若交給各個(gè)庭長(zhǎng)組織實(shí)施，會(huì)增加監(jiān)督的難度和管理的成本。特定情形下的指定分案職責(zé)則仍然應(yīng)由各業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)保留，因?yàn)橥ラL(zhǎng)最了解各個(gè)業(yè)務(wù)庭的情況，而且如若將指定分案的職能也交給立案庭，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力過分集中，容易滋生新的問題。在調(diào)研中，這種改革方式亦得到多數(shù)支持實(shí)行隨機(jī)分案的法官認(rèn)可。需要特別注意的是，依分案程序公正之要求，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)也不得有意選擇案件辦理，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審理案件原則上仍隨機(jī)確定，確因履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)之需而選擇某一案件審理的，必須書面說明理由并附卷，且案件限于重大、疑難復(fù)雜或有典型意義者，以防在分案上搞特殊化，影響分案制度整體上的公正。當(dāng)然，

我們還要加強(qiáng)對(duì)隨機(jī)分案過程操作者的監(jiān)督，比如定期統(tǒng)計(jì)公布各人分得案件的數(shù)值和組成，以監(jiān)督分配是否嚴(yán)格依照規(guī)則進(jìn)行。

其次，要實(shí)現(xiàn)分案方式的隨機(jī)化。法院可以通過分析本院各類崗位人均收結(jié)案水平來確定每個(gè)法官的基本辦案指標(biāo)，同一崗位同一指標(biāo)，同一崗位的法官按姓氏筆劃排序后進(jìn)行論序分案，并且案件應(yīng)優(yōu)先分配給辦案指標(biāo)高的法官?？紤]到庭長(zhǎng)需要履行其他行政管理職能，為合理減少其審判任務(wù)，庭長(zhǎng)的辦案指標(biāo)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低。立案庭首先應(yīng)當(dāng)確定待分配的案件應(yīng)由哪個(gè)業(yè)務(wù)庭審理，然后將該業(yè)務(wù)庭待分配的所有案件依立案案號(hào)重新順序編號(hào)，每一編號(hào)對(duì)應(yīng)一個(gè)案件，再從編號(hào)中以抽簽的方法隨機(jī)確定法官將要承辦的案件。確定承辦人后由各庭內(nèi)勤領(lǐng)取案件材料，并交庭長(zhǎng)分發(fā)給各承辦人。為防止立案人員有意將某一案件推遲立案以達(dá)到將該案分配給特定人員的問題發(fā)生，應(yīng)規(guī)定立案人員在接收起訴材料時(shí)必須在專門的登記簿上記載接收時(shí)間(要準(zhǔn)確到分)，立案案號(hào)必須根據(jù)接收起訴材料的先后順序編號(hào)，且立案人員與分案人員不能是同一人。條件許可的情況下，以確定的電腦程序來自動(dòng)完成上述隨機(jī)的分配過程效果會(huì)更好，因?yàn)樵诜乐刮璞追矫?，機(jī)械的電腦永遠(yuǎn)比人腦更值得信賴?？梢钥紤]與軟件公司合作，通過對(duì)目前使用的“法院綜合信息系統(tǒng)”進(jìn)行改造的方法實(shí)現(xiàn)隨機(jī)分案的自動(dòng)化。筆者建議由最高法院統(tǒng)一組織開發(fā)電腦隨機(jī)分配程序，要求全國(guó)法院統(tǒng)一安裝使用，這樣成本將會(huì)大大降低，絕大多數(shù)法院都會(huì)有能力實(shí)施新的分案制度。

最后，特定情形下仍應(yīng)采取指定分案方式。在下述情形下，庭長(zhǎng)可以對(duì)隨機(jī)分案的結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，另行指定承辦人，但庭長(zhǎng)須書面敘明理由并附卷以備查：1審判人員之間積存的案件數(shù)量相差較大且影響到全庭的審判效率，具體標(biāo)準(zhǔn)可由各個(gè)法院根據(jù)收案數(shù)量等實(shí)際情況自行確定；2特定類型的案件需由專人或?qū)ｉT審判組織審理，具體的案件類型及人員名單由各法院自行確定并在本院進(jìn)行公示；3依法應(yīng)當(dāng)或者可以合并審理的案件；4兩個(gè)以上的案件相互之間存在牽連關(guān)系，指定給一人審理更能保證公正與效率的?；谙率鲈颍瑢徟腥藛T可以向庭長(zhǎng)書面申請(qǐng)更換承辦人，是否同意由庭長(zhǎng)審查決定：1案件疑難復(fù)雜，本人難以勝任；2案件由本人審理可能影響實(shí)際效果且確有正當(dāng)理由；3本人依據(jù)法律及有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)回避。對(duì)于前述第一、二種原因申請(qǐng)更換承辦人的案件數(shù)量必須有所限制。為保證案件流程管理信息的準(zhǔn)確，通過指定方式變更后的分案結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)立案庭備案。

五、結(jié)語

本文對(duì)分案制度改革所提出的設(shè)想，是基于現(xiàn)階段的司法環(huán)境和司法構(gòu)架而言的，為確保方案的切實(shí)可行，筆者的思量可能顯得較為保守，某些想法也并不符合當(dāng)代司法的發(fā)展方向。司法既要以寬容的態(tài)度對(duì)待舊體制所形成的現(xiàn)實(shí)，又要以超前的視野倡導(dǎo)和維護(hù)新體制應(yīng)有的規(guī)則，但倡導(dǎo)和維護(hù)新的規(guī)則，需要支付相應(yīng)的成本，從利益衡量角度看，應(yīng)當(dāng)以最小的犧牲實(shí)現(xiàn)利益最大化，此乃本文觀點(diǎn)形成之基石。當(dāng)然，在將來在條件成熟時(shí)，我們也完全可以引入大陸法系國(guó)家普遍采取的“法定法官”原則，以確?！胺ㄔ涸洪L(zhǎng)或其他任何人都不得按照對(duì)案件的審查而決定由某一法官主審，即使他認(rèn)為(可能是正確的)該法官比其他法官更適合審理這一案件”。從司法實(shí)踐的視角觀察和分析，在理性探討的基礎(chǔ)上，提出制度設(shè)計(jì)的建議，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)改革方案的出臺(tái)是筆者寫作本文之目的所在。