建筑工程招投標中存在的問題分析及解決對策

卞川忠 劉正偉 王 軍

摘 要:以山東省建筑領域招投標市場為背景,分析招投標過程中在形式、體制、評價、管理等方面存在的問題。為保證招投標的健康公正公平有序發(fā)展,從管理體制建設和招標機構自身建設兩方面提出改進的方法。

關鍵詞:建筑工程 招投標 問題分析

中圖分類號:F284 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-284-02

山東省是全國較早在建設工程領域實行招投標制度的省份之一,隨著國家《招標投標法》法令、法規(guī)的頒布實施,招投標在包括房屋建筑、市政基礎設施、水利工程、公路交通工程等各行業(yè)進一步推廣。但是,由于我國的招投標制度起步晚,目前仍有許多不完善的地方,與國際慣例還存在一定差距。本文以山東省建設市場為例,分析工程招投標過程中存在的問題與解決方法。

一、目前山東省招投標存在的問題分析

1.招標過程中搞假招標。隨著工程招標制度的建立和完善,招標人意圖滿天過海,規(guī)避招標直接發(fā)包的可能性和可操作性逐漸減少。于是,個別招標人采用表面招標,暗中弄虛作假,意圖通過假招標,達到指定投標人中標的目的。目前,在建設工程范圍采取假招標的手段主要有:

(1)故意縮短報名時間,潛在投標人無法在其規(guī)定的時間報名。按照規(guī)定報名時間必須在3~5天,但沒有規(guī)定休息日排除在外,有些招標人在周六發(fā)布公告第二周周一報名截止,這樣除了已經(jīng)知道信息的潛在投標人能及時報名外,大部分潛在投標人因為周一看到公告時已是報名的最后一天,已經(jīng)沒有時間準備報名的很多資料,達到了拒絕潛在投標人的目的。

(2)資格預審設置過高條件或在資格預審文件和招標文件中設置傾向性條款,使其意向的投標人順利通過資格預審并且達到中標的目的。按現(xiàn)行招投標法的規(guī)定,工程項目實行項目法人負責制,項目招標由項目法人實施,在項目招標過程中,無論是資格預審條件的限制還是招標文件一些限制性條款的約定,項目法人有最終決定權。因此,項目法人或者故意抬高資格預審條件或者在資格預審文件中設置有利于其意向的投標單位的條款,以達到其意向標人順利通過資格預審的目的。

(3)招標人與投標人串通投標。招標人與某些投標人在招標活動開始之初一起策劃如何保證某些投標人通過資格預審、如何在評標辦法中設置有利于投標人的傾向性條款、如何抽取評委等等。

2.缺乏科學的評標辦法體系。

(1)評分項目不完整。各評分項不能滿足全面評定最優(yōu)投標文件的需要,例如對投標人的財務能力沒有任何評價指標,其實投標人能否為項目實施提供足夠的流動資金,能否保證項目付款不被投標人挪用到其他項目對項目的實施相當重要。

(2)評分項目分值分布不能適應所有工程。各評分項的分值分布不可能對每一項工程都是合理的,不同的建設項目存在很大的差異,有的技術要求高,有的工期要求緊,有的技術要求不高但要求得到最優(yōu)報價,對于千差萬別的工程項目采用同一種評標辦法顯然不太科學。例如,山東省博物館改擴建工程特點是技術要求復雜,如果也用這種評標辦法顯然難以評出理想的投標文件。

(3)標底招標不利于降低工程造價,滋生腐敗。所謂有標底法就是項目業(yè)主在招標前,先委托招標單位或設計單位根據(jù)設計圖紙、設計部門編寫的施工組織設計和行業(yè)預算定額,預先計算一個項目施工預算價,然后在評標時,以標底為基準,對各投標商的報價等進行打分的一種招標方法。在引入市場競爭機制后,標底法招標對有效控制投資,防止漫天報價,促進企業(yè)發(fā)展起到了十分重要的作用。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術新工藝的普遍應用,隨著工程管理水平的不斷提高,采用標底法招標的局限性也更多地暴露了出來,最大的缺點在于:首先由于標底受定額頒發(fā)時間、編制人員的水平及施工工藝的影響和限制,它并不能代表優(yōu)秀施工企業(yè)的造價消耗,以標底來選定施工企業(yè),極有可能使管理水平高、施工安排合理、工藝先進、報價最低的優(yōu)秀企業(yè)產(chǎn)生脫標,不利于企業(yè)的發(fā)展;另外容易滋生招標中的腐敗行為,如有的人在個人利益或小集體利益的驅使下,置招標法和國家利益不顧,靠拉關系、走后門、泄漏標底等,使招標失去實質意義。無標底法招標的實質及其優(yōu)點鑒于傳統(tǒng)的標底法招標弊端的不斷顯露,世貿(mào)組織在原標底法招標經(jīng)驗的基礎上,推出了無標底法招標方法,并要求所有的世行貸款項目,無論是國內(nèi)競爭性招標(NCB),還是國際競爭性招標(ICB),評標時均以世行采購指南為依據(jù),采用無標底法進行招標,選定合同授予單位。

(4)中標價低于企業(yè)成本,項目實施困難。按現(xiàn)行評標辦法采用無標底招標由于一般沒有經(jīng)濟標評標程序,投標單位為了中標一味殺價,導致中標價過低,項目實施困難。由于沒有標底控制,投標單位為了中標盲目降價,期望在中標后通過索賠彌補損失,而一旦索賠無果且造成的虧損額大于投標保證金或履約保證金數(shù)額時,中標單位就有可能單方面中止履行合同,給項目業(yè)主造成很大的損失。作為三峽工程的配套工程之一,三峽庫區(qū)淹沒區(qū)的危巖滑坡治理工程總共有200多個標段,其經(jīng)濟標規(guī)定為無標底招標,評標方法完全按照4號文。在初期幾個標段的開標結果,投標單位一般在按定額編制的預算上下浮10%~15%經(jīng)濟標可以得較高分,但是由于如果投標單位都下浮10%時下浮15%即為得分最高的最優(yōu)經(jīng)濟標,當大家都下浮15%時,下浮20%才是得分最高的最優(yōu)經(jīng)濟標,在這種競相下浮的比賽下,最后幾個標段開標時,投標單位必須下浮20%以上時才是得分最高的最優(yōu)經(jīng)濟標,這時其報價已經(jīng)低于某些企業(yè)的內(nèi)部成本。例如長壽三個標段打捆招標中,設計概算為800萬元,中標價為601萬元,下浮了24.87%,中標單位在中標后一直不來簽訂合同,由于投標保證金只有2萬元,而其按中標價承包的話可能要虧損30多萬,大大高于投標保證金,因此在和業(yè)主接觸幾次不可能調(diào)整中標價的情況下,投標單位再也不出現(xiàn),第二名也因同樣原因沒有簽訂合同,最后和第三名才達成合同,時間已經(jīng)被耽誤了兩個月,造成了很不好的影響.

3.評標委員會的產(chǎn)生和評標的公正性有待加強。對施工組織設計采用專家打分法,因專家個人偏好和打分的不同導致不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生,而且評標專家?guī)?、評標委員會組成不盡合理?！墩袠送稑朔ā返谌邨l規(guī)定:“評標由招標人依法組建的評標和委員會負責,其評標委員會由招標的代表和有關技術、經(jīng)濟等方面的專家組成,成員人數(shù)為5人以上的單數(shù),其中專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。一般招標項目可以采取隨機抽樣方式。”目前,我國各省市工程招投標交易中心普遍采用的評標專家體系基本符合《招標投標法》,但評標家小組組成的隨機性將引起的盲目性和不科學性應引起高度重視。

4.招標機構素質良莠不齊。招標機構審批過多,招標機構素質良莠不齊,這是推行招標代理制必然出現(xiàn)的問題,我們應加強招標機構自身的管理,不斷提高招標隊伍的素質和招標工作質量是招標工作管理的又一重要方面。改革開放以來,招標工作獲得的進步與發(fā)展是有目共睹的。招標機構以其嚴肅、負責的工作作風,周到優(yōu)質的服務態(tài)度及高質量的工作成果,贏得了企業(yè)的信任和歡迎,在社會上產(chǎn)生了廣泛影響。但是應當清楚地看到,目前招標隊伍的素質、招標機構自身管理水平與日益發(fā)展的招標事業(yè)的要求仍有一定差距,因此加強招標隊伍建設,完善內(nèi)部管理機制,強化服務意識,參與市場競爭是不斷提高招標質量和服務水平的必要條件。招標機構要通過各項規(guī)章制度的建立和健全,做到制度規(guī)范,行為規(guī)范,決策規(guī)范,考核規(guī)范,招標程序和招標文件規(guī)范。要在對業(yè)務人員進行培訓的同時,加強對他們的職業(yè)道德、社會公德及法律法制的教育,要把思想覺悟高、敬業(yè)精神強、作風正派的專業(yè)人才充實到招標隊伍中來。

二、存在問題的改進措施探討

招投標中存在問題的解決刻不容緩,必須進一步健全制度、完善機制、強化監(jiān)督、規(guī)范行為,保證招投標健康有序公平公正。

1.健全完善公平、公正的競爭擇優(yōu)機制。工程招投標監(jiān)督管理要依法行政,法制建設是基礎。為規(guī)范建筑市場交易行為,提高建設工程質量和投資效益,保護招標投標的合法權益,完善招標公告、資格審查、篩選、評標辦法、專家選擇、合同簽訂、執(zhí)行監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)定,采取有效措施,規(guī)范資格預審,探討如何設立科學合理的評標措施體系,建立評標專家的準入清出制度,提高專家素質和水平,推行、完善公示制度,以公示促透明,真正建成一個高效、權威的統(tǒng)一招投標平臺。

2.健全完善招投標懲處激勵機制。建立招投標信用檔案和公示制度。對建設工程招投標活動進行信用記錄并對不良行為予以公示。加大投標企業(yè)和中介機構的違法成本,除了中標無效、罰款等經(jīng)濟制裁外,還要采取降低資質、限制參與招投標等措施,讓其得不償失,感到預期風險大于預期效益。要加強市場的清出力度,對發(fā)生嚴重商業(yè)賄賂行為的企業(yè),要嚴肅處理,該停止投標資格的要堅決停牌;該暫扣、吊銷資質證書的,要按照程序提請發(fā)證機關進行處罰。同時,全面實行建設工程分包備案制度,打擊招標投標弄虛作假、圍標串標、工程轉包和違法分包等違法行為,使工程建設交易中可能發(fā)生的商業(yè)賄賂行為得到有效遏制。

3.健全完善招投標監(jiān)管機制。建設工程招投標日常管理以建設、行政服務中心等部門為主,建設工程招投標行政監(jiān)督的基本狀況是自己監(jiān)督自己,行業(yè)、地方保護和多頭管理、重復管理比較普遍,缺乏統(tǒng)一指導協(xié)調(diào)的綜合部門。建議政府部門要建立機構,加強領導;各部門明確分工,各司其職;監(jiān)管中完善程序,提前介入;執(zhí)法中加強協(xié)作,相互配合。

4.積極推進信用體系建設。建立建設領域信用體系,是整頓和規(guī)范市場秩序的治本之策,也是保證建筑業(yè)改革和發(fā)展的重要舉措。一是要進一步利用已有信用信息系統(tǒng),在現(xiàn)有的信用檔案系統(tǒng)的基礎上,解決地區(qū)間企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)的兼容共享問題,并逐步實現(xiàn)區(qū)域及至全國聯(lián)網(wǎng);二是制定《建筑市場責任主體行為使用標準》,盡快發(fā)布,尤其針對當前建筑市場中存在招投標過程不規(guī)范、拖欠工程款和黑白合同等突出問題,制定信用標準,明確哪些屬于失信行為;三是構建失信懲戒機制,充分調(diào)動和發(fā)揮各方信用體系建設中的作用,對企業(yè)的市場行為進行信用評價,將招投標當事人在招投標和合同履行階段的各種失信行為和違法違規(guī)行為記錄在案,并向社會公開并接受查詢,將其信用狀況與其投標工作掛鉤,引導信用好的企業(yè)多中標,使得不守信用的企業(yè)得到制裁。

5.健全完善領導干部責任追究機制。當前,要不斷研究和探索符合社會主義市場經(jīng)濟要求的招標投標監(jiān)督形式,建立起對招投標的全過程監(jiān)督。建好集中統(tǒng)一的招投標平臺,完善有形市場,領導是關鍵。各級紀檢、監(jiān)察機關要切實履行職責,加強對建設單位、主管單位和監(jiān)管部門及領導遵守執(zhí)行招投標法規(guī)情況的監(jiān)督檢查,嚴肅查處違紀違法行為。

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(第一、二作者單位:山東淄博建魯工程項目管理公司 山東淄博 255000;第三作者單位:山東理工大學 山東淄博 255049)

(責編:若佳)