終結(jié)鐵路司法時代

張　欣　王　剛

北京報道鐵路司法系統(tǒng)改制,大方向已定。

7月23日,國家公務(wù)員局官方網(wǎng)站上一則工作動態(tài)稱:國家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會議,對鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作進行全面部署。

轉(zhuǎn)制后,鐵路公安部門的主管單位,將由鐵道部變?yōu)楣膊?為中央直屬單位,垂直管理,對外稱公安部十局。

盡管鐵道部、最高人民法院對此事仍持低調(diào)審慎態(tài)度,但眾多專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士已達成共識:鐵路公檢法系統(tǒng)改制已是大勢所趨。終結(jié)存在數(shù)十年、獨立封閉的鐵路司法王國,終于排上日程表。

“鐵路公安垂直管理,只是鐵路司法體制改革的開始?！痹鴧⑴c鐵路法院改革設(shè)計的原最高法研究室副主任、國家法官學(xué)院教授張泗漢,更加關(guān)注隨后將進行的鐵路法院的改革,“改制難度更大,因為在鐵路公檢法系統(tǒng)中,只有法院涉及終極裁判權(quán)。”

張泗漢心目中的理想狀態(tài)是:鐵路法院成為國家在特定部門設(shè)立的審理特定案件的法院。特定部門專指火車站內(nèi)、鐵路線上,排除鐵路沿線和鐵路企業(yè);特定案件專指與鐵路運輸相關(guān)的刑事案件,而不能處理經(jīng)濟糾紛和民事案件。

他的設(shè)想是,專門法院經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一劃撥,干部由最高法提請全國人大常委會任命。一定要讓有關(guān)部門“什么也管不了”,張泗漢告訴《望東方周刊》,鐵路法院不能姓“鐵路”,也不能姓“地方”,只能姓“國家”,才有真正的司法獨立和司法公平。

“上下一般粗”

即將終止的鐵路司法脈絡(luò),可追溯到上個世紀80年代。

1982年,我國自上至下建立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院?！耙澡F道部為中心,向地方輻射?！?0年代曾在哈爾濱鐵路法院系統(tǒng)工作的朱愛民,這樣形容鐵路法檢體系。

1984年,在鐵路機務(wù)段做財務(wù)工作的朱愛民被調(diào)入剛成立不久的鐵路法院,擔(dān)任助理審判員?！斑B鐵路都有自己的專門法院了,這不是依法治路的大進步嗎?”朱愛民說,當年的理解很“懵懂”。而且,超大企業(yè)、運輸大動脈的特殊優(yōu)越地位,也使得包括朱愛民在內(nèi)的鐵路職工覺得,鐵路擁有自己的司法系統(tǒng)“理所當然”。

但三級鐵路司法系統(tǒng)在今天看來,名不正,言不順。

1983年,六屆人大常委會第二次會議,對《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》做了修改。將鐵路運輸檢察院從專門人民檢察院中剔除。

“所以,鐵路法院履行專門法院職能,根本于法無據(jù)?！甭蓭煆垊P說。他是轟動一時的1291次列車乘客曹大和被捆綁致死一案的代理律師。

即使是朱愛民,回頭想想當年的“依法治路”,也覺得“很別扭”。

“鐵路法院的人事任命由鐵路政治部下達,”朱愛民告訴本刊記者,“這就意味著可以代表國家行使審判權(quán)了?！敝?地方開人大會,走個任命程序,這顯然違反《法官法》的人事任免程序規(guī)定。

當時鐵路法院的審判人員,幾乎全部來自鐵路干部隊伍,“都不怎么懂法”。朱愛民還記得當時系統(tǒng)內(nèi)將這種情況笑稱為“上下一般粗”。直到1986年,哈爾濱鐵路運輸法院系統(tǒng)才有了唯一一位法律專業(yè)本科生,她成了整個哈爾濱鐵路運輸系統(tǒng)的“獨生女”。

各級鐵路的公檢法機構(gòu),經(jīng)費全都由各級鐵路局負責(zé),人事也由同級鐵路局的組織部門管理。而鐵路局里的許多人,都把鐵路司法部門看成是一個下屬單位。

鐵路法院還曾受理職工離婚等民事訴訟

除了“法企不分”,張泗漢認為,三級鐵路司法體系的另一弊病是,在發(fā)展過程中“嚴重擴權(quán)”。

1953年至1954年間,國家在全國鐵路管理局所在地設(shè)立了16個鐵路運輸法院,在鐵路管理分局所在地設(shè)立了39個派出法庭,受理與鐵路運輸有關(guān)的刑事案件?！按伺e主要是針對鐵路運輸行業(yè)流動性大的特點,以免管轄不明,在調(diào)查、取證方面造成拖延?！苯?jīng)常代理交通運輸官司的董來超律師告訴本刊記者。

“當時的鐵路司法系統(tǒng)是嚴格意義上的專門法院。”張泗漢說,當時的鐵路法院只處理發(fā)生在火車站內(nèi)、鐵路線上、行駛的火車上的與鐵路運輸相關(guān)的刑事案件。

根據(jù)1982年生效的《最高人民法院關(guān)于鐵路運輸法院辦案問題的通知》和1990年生效的《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于鐵路運輸法院對經(jīng)濟糾紛案件管轄范圍的規(guī)定〉的通知》規(guī)定,我國鐵路運輸法院管轄包括:由鐵路公安偵破、鐵路檢察院起訴的,發(fā)生在鐵路沿線的刑事犯罪案件,以及鐵路貨物運輸合同糾紛在內(nèi)的12類經(jīng)濟糾紛案件。

“一旦鐵路企業(yè)同地方企業(yè)或個人發(fā)生經(jīng)濟糾紛,司法天平的準星怎么可能不偏?”張泗漢認為,人、財、物受制于鐵路的鐵路法院,在行使審判職能時容易受到行政干預(yù)。

朱愛民記得,在案源不足時,鐵路法院還曾受理過鐵路職工離婚等民事訴訟。

“這已經(jīng)超出了專門法院的職權(quán)范圍,”張泗漢認為,鐵路司法系統(tǒng)的“擴權(quán)”,同計劃經(jīng)濟體制下“企業(yè)辦社會”

的“大企業(yè)”思維不無關(guān)系;而司法擴權(quán)確實在很大程度上保障和維護了鐵路系統(tǒng)的利益。

在這種情況下,鐵道部門舍不得給鐵路司法體制改革放行,就是很自然的事了。

舍不得放權(quán)成改制最大阻礙

1987年4月,最高法、最高檢的一紙通知,撤銷了鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院。最高法和最高檢分別設(shè)立了交通運輸審判庭和鐵路運輸檢察廳,來接手以前這兩家機構(gòu)的工作。

至于鐵高法和鐵高檢撤銷的原因,有一個在鐵路司法系統(tǒng)內(nèi)部流傳的故事可作參考。某外國考察團到鐵道部訪問,我國將鐵路辦公檢法作為經(jīng)驗同對方交流,遭到質(zhì)疑:“企業(yè)怎么可以辦司法?到底是人治社會還是法治社會?”

“那次撤銷,是鐵路司法體系改制的起點?！北本┙煌ù髮W(xué)交通運輸法研究所所長張長青告訴本刊。但鐵路運輸中級法院、檢察院和各地基層院的改制,卻一拖20年。

90年代初,全國人大、最高法院啟動修改法院組織法時,試圖對包括鐵路法院在內(nèi)的專門法院進行改革。

據(jù)張泗漢介紹,當時最高人民法院專門成立了法院組織法修改領(lǐng)導(dǎo)小組,組織全國鐵路運輸中級法院座談?wù){(diào)研。

“意見有分歧,”張泗漢說,有人主張完全撤銷兩級鐵路法院,有人主張保留原有體系,重點理順管理體制即可。當時有人建議鐵路干部任免權(quán)交還人大,但辦案所需財力、物力仍由鐵路支付,“這無法從根本上解決問題”。

本刊記者采訪過程中,多位專家學(xué)者表示,鐵路司法體系改制20多年來,雷聲大,雨點小。癥結(jié)在于:從鐵道部門來看,握有獨立司法權(quán),在辦理刑事案件和“涉鐵”訴訟中占有極大便利,要拱手交出這塊行政和司法權(quán)力,難以割舍。

鐵路司法系統(tǒng)員工流出鐵路,也可能面對待遇和安置方面的諸多問題,這也關(guān)系到這些人員對于改革的支持度。

還有,鐵路公檢法如果分離到地方,其人員和經(jīng)費開支必然給地方政府增加負擔(dān);而且鐵路跨地區(qū)的特殊性,決定了鐵路運輸中級法院的管轄范圍可能跨越多省,舉例來說,北京鐵路運輸中級法院下轄北京、天津、石家莊三地的鐵路運輸基層院,那么同中級法院對接,就必須考慮當?shù)卣呢斄Α?/p>

因涉及諸多原因,起草了20多稿后,法院組織法修改工作擱淺,包括鐵路法院在內(nèi)的專門法院改革也沒有了下文。

1999年最高人民法院第一個五年改革綱要中,將鐵路法院等專門法院列為“應(yīng)逐步改變??由行政主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的現(xiàn)狀”。

中央也曾在2001年出臺文件,要求理順設(shè)在鐵路、林區(qū)、農(nóng)墾等人民法院的管理體制,將人員編制納入國家司法體系統(tǒng)一管理。

2003年,鐵道部指定由濟南、蘭州、上海三地鐵路局作為改革試點,嘗試將公檢法機關(guān)、醫(yī)院和學(xué)校等單位剝離出鐵路系統(tǒng),交由地方管理。目前,除了公檢法,醫(yī)院和學(xué)校的剝離已基本完成。

評價此次主輔分離試點,江西檢察院系統(tǒng)一位知情人士稱:“鐵路把包袱甩掉了,權(quán)力還是牢牢地攥在手里。”

硬骨頭開始松動

近幾年,呼吁鐵路司法體系改革的聲音更大。

自2005年起,每年的全國兩會上,幾乎都有來自各省高級人民法院或省檢察院的代表聯(lián)名建議,取消鐵路運輸?shù)葘ｉT法院,將其納入國家司法體系,由政府財政保障其行政經(jīng)費,實現(xiàn)法院檢察院與部門、企業(yè)徹底脫鉤。

而鐵路法院對多起案件的裁判,也引發(fā)了全社會的口誅筆伐。

2007年3月,遼寧省沈陽市市民李麗穿越鐵道口時被火車撞死,鐵路部門只肯賠償400元,引發(fā)了社會對鐵路“交通事故傷亡限額賠償制度”的指責(zé)。

2009年4月17日,貴陽鐵路運輸法院對2008年9月發(fā)生的乘客曹大和被列車長捆綁致死一案作出一審判決,以“過失致人死亡罪”判處1291次列車原列車長黃建成有期徒刑2年,緩刑2年。外界質(zhì)疑鐵路法院量刑太輕。

“撤銷鐵路法院、檢察院是推行司法改革的需要,”張長青認為,“國家司法主權(quán)神圣不可侵犯。”而且海事法院和林業(yè)公安的改制,為鐵路司法系統(tǒng)的轉(zhuǎn)制提供了借鑒。

時機已經(jīng)成熟,鐵路司法這塊難啃的骨頭開始松動。

而張泗漢則認為,撤銷與否并非終結(jié)鐵路司法時代的關(guān)鍵。

“案件分類劃歸地方法院審理,還是參照海事法院模式建立專門法院,都是可行的改制方案?！彼嬖V本刊記者,改制最終的目標是建立真正獨立的國家司法序列:包括專門法院在內(nèi)的全國法院經(jīng)費,都由中央財政統(tǒng)一劃撥,司法干部由最高法院提請全國人大常委會任命,實行自最高人民法院到各省、市、地區(qū)垂直管理的司法行政管理體系。

以獨立為前提行使司法權(quán),才有公平可言。