激辯山西煤礦新政

孫　兵等

在鋼鐵和航空上演“國進(jìn)民退”后，煤炭行業(yè)史無前例的大整合正在山西省熱鬧地進(jìn)行著。

目前，山西省煤礦整合已經(jīng)完成了90％，最終整合的結(jié)果是要將山西省煤炭企業(yè)數(shù)量從現(xiàn)在的2200個(gè)變成100個(gè)左右。這也意味著，山西的小煤礦將逐步退出歷史舞臺(tái)。

為此《決策》約請3位專家，就山西煤礦企業(yè)兼并重組進(jìn)行分析評論。

[正方觀點(diǎn)]

煤炭行業(yè)集中乃大勢所趨

孫兵(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院)

山西煤礦正在進(jìn)行新一輪結(jié)構(gòu)性改革，其目標(biāo)是通過大型煤礦企業(yè)兼并重組tp、小煤礦，形成大型煤礦企業(yè)為主的辦礦體制。這一案例給我們提供不同角度的思考，其中一個(gè)方面是在漸進(jìn)改革中如何加強(qiáng)戰(zhàn)略研究。

首先，我們必需回溯一下歷史，看看民營資本是如何進(jìn)入煤炭開采領(lǐng)域的。

民營資本能夠進(jìn)入煤炭開采領(lǐng)域是因?yàn)槊禾抗┣蟮拿堋?980年代初，由于國有企業(yè)煤炭開采能力不足，煤炭供不應(yīng)求，煤炭開采成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。為了增加供給，國家調(diào)整辦礦政策，提倡“國家、集體和個(gè)人一起上”、“大中小煤礦共同發(fā)展”。在此背景下，個(gè)體煤礦大量出現(xiàn)，很多集體所有制煤礦也通過承包租賃、轉(zhuǎn)讓：出售、股份改造等途徑，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體或民營煤礦。

小煤礦在滿足國內(nèi)煤炭需求方面曾經(jīng)有重要貢獻(xiàn)，但也出現(xiàn)了各種弊端。資料顯示，1908年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦達(dá)8萬多個(gè)、煤炭產(chǎn)量占全國的43％，很大程度緩和了當(dāng)時(shí)我國煤礦供求緊張的局面，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是由于監(jiān)管不力，出現(xiàn)了小煤礦亂采濫挖、破壞資源和生態(tài)環(huán)境、人員傷亡等嚴(yán)重問題。再加上小煤礦技術(shù)力量薄弱，缺乏完善的生產(chǎn)技術(shù)和管理體系，開采方式落后，回采率低于大型企業(yè)，造成巨大的資源浪費(fèi)。

漸進(jìn)改革的結(jié)果是政策的不穩(wěn)定，政策制定要在探索行業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，有一個(gè)長期的規(guī)劃。小煤礦造成的問題引起了政府的高度重視，為此政府進(jìn)行了多次整改，對政策加以調(diào)整。但是，由于缺乏規(guī)劃導(dǎo)致的政策不穩(wěn)定，使得在利益驅(qū)動(dòng)下礦主短期行為嚴(yán)重，對安全沒施投入嚴(yán)重不足，大小事故頻發(fā)。

其次，還要從國際經(jīng)驗(yàn)看，煤炭行業(yè)的集中發(fā)展是否大勢所趨?

在煤炭行業(yè)，產(chǎn)業(yè)集中的現(xiàn)象非常明顯。世界產(chǎn)煤大國中，澳大利亞前5位煤炭企業(yè)占總產(chǎn)量的7成以上；美國前4位煤炭企業(yè)的生產(chǎn)集中度達(dá)45％以上；南非前4位煤炭企業(yè)的生產(chǎn)集中度達(dá)到60％以上；德國近2億噸煤炭全部由一家公司生產(chǎn)，

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，中國煤炭行業(yè)的集中是發(fā)展的方向，相比較其他產(chǎn)煤大國，中國煤炭行業(yè)集中度很低，最大的神華集團(tuán)的產(chǎn)量也不超過行業(yè)總產(chǎn)量的10％，未來中國煤炭行業(yè)有待進(jìn)一步集中。目前山西省正在進(jìn)行的兼并重組符合這一發(fā)展方向，是值得肯定的，但是兼并重組時(shí)機(jī)的選擇值得探討。

不容忽視的是，山西煤炭行業(yè)兼并重組處于什么樣的大背景?1999年開始，國際油價(jià)一路攀升，2008年最高達(dá)到147.27美元/桶。作為石油的替代產(chǎn)品，中國煤炭價(jià)格也隨之上漲，全國重點(diǎn)煤炭企業(yè)商品煤平均售價(jià)從1998年的每噸160元提高到2007年的330元。

煤炭價(jià)格上漲凸顯了中國發(fā)展對煤炭資源的需求。中國的工業(yè)化進(jìn)程對能源有很大需求，目前煤炭在中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占70％左右。隨著國際石油資源日益稀缺，煤炭可能是支撐中國完成工業(yè)化的重要基礎(chǔ)，煤炭已經(jīng)成為戰(zhàn)略資源，國家有必要加以掌控。

[戰(zhàn)略診斷]

兼并重組錯(cuò)過了有利時(shí)機(jī)

不容忽視的是，從山西對小煤礦兼并重組這一案例來看，政府經(jīng)濟(jì)管理中存在戰(zhàn)略眼光缺失的問題。

首先，煤炭行業(yè)的集中是一個(gè)趨勢，而政府未能及早認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，政府并沒有積極采取措施推動(dòng)煤炭行業(yè)的整合，小企業(yè)數(shù)量占很大比重。這既降低了行業(yè)運(yùn)行效率，也不利于行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和管理規(guī)范。等到小煤礦的問題頻頻出現(xiàn)，才亡羊補(bǔ)牢，造成了重大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

其次，對小煤礦的兼并重組錯(cuò)過了有利時(shí)機(jī)。1998年前后，煤炭價(jià)格很低，企業(yè)盈利狀況不佳，這是進(jìn)行行業(yè)整合的最佳時(shí)機(jī)，只需較低的成本就能達(dá)到政策目標(biāo)?？上У氖?，政府未能把握中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其對能源的需求，直到煤炭價(jià)格高企時(shí)才進(jìn)行兼并重組，成本大大增加。而且支付的價(jià)格低于市場估價(jià)，有與民爭利之嫌，導(dǎo)致政府與礦主的矛盾突出，兼并重組進(jìn)程并不順利。

漸進(jìn)改革與把握戰(zhàn)略方向之間并不矛盾。改革開放之初，由于不了解市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，改革采取摸著石頭過河的做法，取得了很大成功，這一漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗(yàn)是值得肯定的，但是，隨著30年改革經(jīng)驗(yàn)的積累，我們已經(jīng)對市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律有了初步的把握，改革就不宜再繼續(xù)漫無目標(biāo)地試錯(cuò)，而是應(yīng)該在確定戰(zhàn)略方向的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索，這樣可以節(jié)約改革的成本。

把握漸進(jìn)改革的戰(zhàn)略方向，要重視對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的探索。戰(zhàn)略方向的確定要具有前瞻性，提前意識(shí)到可能出現(xiàn)的問題，才能制定和執(zhí)行有針對性的對策要做到這一點(diǎn)，就要深入把握市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免那種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法。

在山西國有企業(yè)兼并重組小煤礦這一案例中，政府要以戰(zhàn)略眼光關(guān)注未來行業(yè)的發(fā)展，值得重視的問題包括國有企業(yè)效率低下、行業(yè)集中導(dǎo)致煤炭價(jià)格高企、煤炭資源深度開發(fā)、資源稅調(diào)整等等。

[反方觀點(diǎn)]

國進(jìn)民退能提高

煤炭企業(yè)安全性嗎?

周克成(搜狐網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道編輯)

山西煤礦整合的一個(gè)理由，就是提高煤礦生產(chǎn)的安全性，山西省政府在2008年9月發(fā)布的《山西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》中說：“以培育現(xiàn)代大型煤礦企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)為主線……著力提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度、產(chǎn)業(yè)水平和安全生產(chǎn)水平?！钡?，只要認(rèn)真分析，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“國進(jìn)民退”與關(guān)閉中小煤礦這兩個(gè)辦法，在實(shí)際上很難提高煤礦生產(chǎn)的安全性。

“國進(jìn)民退”實(shí)際上讓煤礦產(chǎn)權(quán)變得模糊不清，而產(chǎn)權(quán)清晰是煤礦安全生產(chǎn)的一大保障。產(chǎn)權(quán)清晰，能讓煤礦生產(chǎn)的安全責(zé)任落實(shí)到具體的個(gè)人身上，可以有個(gè)人真正為之負(fù)責(zé)、承擔(dān)責(zé)任，從而在最大程度上保障煤礦生產(chǎn)的安全性。而煤礦收歸“國有”之后，卻無法做到這點(diǎn)。

雖則煤礦收歸國有，政府也會(huì)指派一些官員負(fù)責(zé)煤礦生產(chǎn)的安全性，但這些被指派下去的官員，在權(quán)責(zé)平衡、激勵(lì)機(jī)制等方面無法和煤礦私行情況下的私人老板相比。

就基層官員來說，很難找到經(jīng)濟(jì)而有效的辦法來保障煤礦生產(chǎn)的安全性。當(dāng)我們追究礦難中基層官員的責(zé)任時(shí)，他也許會(huì)說：雖然我是負(fù)責(zé)煤礦安全的，但這煤礦本身并不是我自己的，很多事情我也做不了主，因此應(yīng)該減輕我的責(zé)任。這話是有道理的，當(dāng)我們要追究這些官員的責(zé)任時(shí)，我們當(dāng)初是否給了他們足夠的權(quán)力?如決定何

種生產(chǎn)方案，在安全上投入多少資金，他能全權(quán)決定I嗎?如果沒有，那要求他全權(quán)負(fù)責(zé)礦難問題，確實(shí)說不過去；如果有，我們是不是又為官員揮霍貪污打開了一扇門?

再退一步，即使要求這些官員全權(quán)負(fù)責(zé)煤礦的生產(chǎn)安全，但一旦出了事故，他們實(shí)際上還是負(fù)不起全部責(zé)任。私有煤礦出了安全事故，老板不但要被追究刑事責(zé)任，還要掏出真金白銀對受害者作出經(jīng)濟(jì)賠償，有的恐怕還得賠得傾家蕩產(chǎn)。但國企煤礦負(fù)責(zé)人呢?他們被撤職、行政處罰后，最多再被追究輕得多的刑事責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)賠償，則完全沒有他們的份了。因?yàn)榫退阋肪?，他們也賠不起。兩種不同的處罰辦法，顯然對提高煤礦生產(chǎn)的安全性有很大不同。

除此之外，兩種不同的產(chǎn)權(quán)制度，對煤礦的相關(guān)負(fù)責(zé)人在作長遠(yuǎn)打算的時(shí)候，也具有不同的激勵(lì)機(jī)制。煤礦私有的情況下，那煤老板不但要考慮今天的煤礦效益，也要考慮明天、后天以至一輩子甚至他身后的效益，在安全性問題上，也同樣如此，在煤礦國有的情況下，國企負(fù)責(zé)人則很難有這樣長遠(yuǎn)的眼光和打算。這煤礦本來不是他的，而他到這里來工作也是上級委派的結(jié)果，他很可能干上三五年就被調(diào)離或提拔到別的崗位上，那他也就只需要對眼前的煤礦生產(chǎn)安全負(fù)責(zé)。那如果有兩項(xiàng)不同的投資方案，一個(gè)成本高而從長期看安全性也更高，一個(gè)投資成本低而長期看安全性不高，那國企老板會(huì)更傾向于選擇哪個(gè)呢?在目前的機(jī)制下，無法保障他選擇前者。

民營煤礦國有化凸顯

中國改革不徹底

卓勇良(浙江省發(fā)展與改革研究所所長)

煤與國有企業(yè)糾纏在一起，彰顯了中國改革的不徹底。煤被認(rèn)為是一種戰(zhàn)略性資源，國企則是共和國“長子”。戰(zhàn)略性資源須由“長子”掌管，于是煤炭企業(yè)天經(jīng)地義應(yīng)該姓“國”。

中國改革30年實(shí)踐告訴我們，公有制水平越高，企業(yè)經(jīng)營狀況越差。今年1至8月份，浙江國有企業(yè)出口下30.6％，私營企業(yè)則僅下降10.5％?？梢娙绻嬉試罂刂浦匾袠I(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，勢將大大降低中國經(jīng)濟(jì)效率。

改革開放至今，民營企業(yè)從弱到強(qiáng)，并且成為競爭性領(lǐng)域的主體，這不是一個(gè)理論問題，這是實(shí)踐使然，是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇了民營企業(yè)。然而我們卻遺憾地看到，關(guān)于國企在國民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中地位的經(jīng)典表述，卻沒有發(fā)生大的變化，而且與現(xiàn)實(shí)差距越來越大。改革開放初期，認(rèn)為國企應(yīng)該掌控事關(guān)國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)。1984年以后，國計(jì)民生這個(gè)詞漸漸銷聲匿跡，而以國民經(jīng)濟(jì)命脈這樣的詞來替代，認(rèn)為對于國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國企必須占支配地位。

其實(shí)，關(guān)于國企地位的各種說法，是有很多疑點(diǎn)的。如按早先說法，國企應(yīng)該“控制”國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。然而在市場經(jīng)濟(jì)下，不同行業(yè)和領(lǐng)域互為上下游，除了極少數(shù)特殊需求的行業(yè)和領(lǐng)域，只要是充分競爭，總是存在著可替代的競爭主體，誰都不是準(zhǔn)的命脈，誰也控制不了準(zhǔn)。短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，哪個(gè)產(chǎn)業(yè)不是命脈?當(dāng)前產(chǎn)能過剩，又有哪個(gè)是命脈?以前說糧食是命脈，現(xiàn)在糧食生產(chǎn)經(jīng)營放開了，糧食的局面反而更好。正是在這種改革不徹底的背景下，盡管改革開放已過去了30年，山西仍沒有改變以國有企業(yè)為主體的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營格局，這真的讓人非常遺憾。

由于改革不徹底，導(dǎo)致形成了山西煤炭生產(chǎn)經(jīng)營仍以國有企業(yè)為主的格局，然而國有煤礦效率較低、成本較高，加上產(chǎn)權(quán)激勵(lì)較弱，總體發(fā)展活力較弱。因此當(dāng)煤炭緊缺的時(shí)候，國有煤礦難以滿足市場需求，小煤礦就乘虛而入，當(dāng)全國煤炭終于供過于求的時(shí)候，地方政府為了保國有 煤礦，同時(shí)也是出于解決小煤礦所存在的種種問題，在改革不徹底的國企“本位論”支持下，必然先拿小煤礦開刀。

所以這樁山西小煤礦國有化公案，表面看當(dāng)?shù)卣芾碇睔鈮?，且具有道義支撐，不要“帶血的GDP”?！皣谢泵駹I煤礦的做法，或許短期內(nèi)確實(shí)有可能減少小煤礦導(dǎo)致的破壞資源環(huán)境、安全事故頻繁等問題。然而從長期看，將弱化山西大煤礦的發(fā)展活力，弱化山西煤炭生產(chǎn)經(jīng)營效率，弱化山西煤炭與需求區(qū)域的長期戰(zhàn)略合作關(guān)系。這些對于山西經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，都具有很大的殺傷力。

更進(jìn)一步看，也是非常不利于山西改革開放的。因?yàn)槊禾可a(chǎn)經(jīng)營上的“國進(jìn)民退”，更加剛性化了地方利益對于國有經(jīng)濟(jì)的依賴，強(qiáng)化了山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)對于民營經(jīng)濟(jì)的排斥，形成了市場化的倒退。同時(shí)“國有化”對于原先承諾和合同的違反，在高度信息化的今天，惡化了山西對外開放形象。

我舉雙手贊成對于小煤礦的整治，也舉雙手贊成以大煤礦去合并小煤礦。然而 這應(yīng)該依法合規(guī)實(shí)施，更不應(yīng)該侵犯依法經(jīng)營的小煤礦的合法權(quán)益。對于當(dāng)前小煤礦所存在的問題，當(dāng)務(wù)之急是以“鐵”的手腕，強(qiáng)化市場監(jiān)管。進(jìn)一步從長遠(yuǎn)而言，應(yīng)該加快推進(jìn)國有大煤礦的民營化進(jìn)程，同時(shí)加快培育完善煤炭市場的市場機(jī)制，最終是通過法律法規(guī)、市場機(jī)制和政府的依法有效監(jiān)管，促使形成合理有序的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序。