溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)新版圖

金勇興

在溫州此次推動的此輪改革中，黨政一把手將首度實(shí)現(xiàn)“高配”，而行政級別的上調(diào)將會保證改革的穩(wěn)定性。近日，溫州市委市政府出臺《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革意見》(以下簡稱《意見》)，宣布對樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)五個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行放權(quán)改革。

“天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力?！边@是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運(yùn)行的一個(gè)真實(shí)寫照。為改變這種“權(quán)小能弱”的尷尬局面，兩年前，浙江選定141個(gè)中心鎮(zhèn)，在財(cái)政、土地等方面進(jìn)行試點(diǎn)放權(quán)。不過，此次溫州的《意見》已經(jīng)在許多方面突破了當(dāng)初的政策，正在進(jìn)行一次新的探索。

那么，溫州為何要再次給強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)?強(qiáng)鎮(zhèn)為何要擴(kuò)權(quán)?有多少權(quán)力能真正下放?擴(kuò)權(quán)能給強(qiáng)鎮(zhèn)帶來什么?

“高配”一把手

在溫州推動的此輪改革中，黨政一把手將首度實(shí)現(xiàn)“高配”。根據(jù)由溫州市發(fā)改委起草的《意見》，試點(diǎn)鎮(zhèn)根據(jù)工作需要，鎮(zhèn)委書記可進(jìn)所在縣(市)委常委；同時(shí)，鎮(zhèn)長明確為副縣長級。

“鎮(zhèn)長第一次被明確為副縣級干部，是此輪改革最大的亮點(diǎn)?！痹圏c(diǎn)鎮(zhèn)蒼南縣龍港鎮(zhèn)黨群辦主任吳紹周認(rèn)為，行政級別的上調(diào)將會保證改革的穩(wěn)老性。今后，龍港這個(gè)當(dāng)年“中國第一農(nóng)民城”的鎮(zhèn)長，將首次有資格列席蒼南縣政府常務(wù)會議。

此外，財(cái)政上，縣(市)與強(qiáng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系將原則上采取“確定基數(shù)。超收分成、一定幾年不變”的辦法。根據(jù)《意見》，強(qiáng)鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關(guān)稅費(fèi)外，在分配時(shí)將向鎮(zhèn)財(cái)政傾斜。

而對于龍港鎮(zhèn)來說，更重要的足～項(xiàng)財(cái)權(quán)又將重新歸于鎮(zhèn)里，那就是“龍港金庫”。鎮(zhèn)級金庫的“失而復(fù)得”將使鎮(zhèn)里擁有更大的財(cái)政自主權(quán)。在1996年全國“小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革”中，龍港鎮(zhèn)首度擁有了自己的金庫；但近幾年，蒼南縣政府幾乎全面收回了曾經(jīng)下。放給該鎮(zhèn)的部分縣級管理權(quán)限，龍港金庫亦宣告撤消。

發(fā)展趨緩之憂

兩年前，浙江曾在全省141個(gè)中心鎮(zhèn)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。那么，溫州為何要再次給下轄的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)呢?

近年來，雖然，溫州柳市、甌北、塘下、鰲江、龍港等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)有所發(fā)展，但是，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)政府在土地使用、村鎮(zhèn)規(guī)劃等方面沒有相對獨(dú)立的權(quán)力，以致溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)許多發(fā)展中問題得不到及時(shí)解決，制約了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。

從2003年至2005年浙江省百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評選情況來看，溫州市有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)入選，杭州市有29個(gè)、紹興市有19個(gè)、寧波市有16個(gè)。雖然，溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)入選總數(shù)居名列全省第4位，但是，入選總數(shù)呈逐年下降趨勢。

而從2008年溫州第一強(qiáng)鎮(zhèn)柳市鎮(zhèn)發(fā)展情況來看，柳市鎮(zhèn)的強(qiáng)鎮(zhèn)地位在逐漸削弱，工業(yè)產(chǎn)值增長難以持續(xù)。從柳市鎮(zhèn)土地面積來看，柳市鎮(zhèn)域面積為49.88平方公里，每萬人均面積只有2.14平方公里，是溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)土地面積中最少的一個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)。由于土地資源、發(fā)展空間的限制，近五年來，出現(xiàn)了柳市鎮(zhèn)企業(yè)外遷現(xiàn)象，而且這種現(xiàn)象有加速跡象，特別是防爆電器行業(yè)整體外遷的苗頭也已經(jīng)出現(xiàn)。雖然，2008年柳市鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到375億元，鎮(zhèn)域內(nèi)常住人口達(dá)20多萬人，其經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模已超過一般縣的規(guī)模，但是，由于城鎮(zhèn)規(guī)模過小、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。

同時(shí)，近年來溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)不僅發(fā)展趨緩，而且面臨許多現(xiàn)實(shí)困惑。

在財(cái)政上，現(xiàn)行財(cái)政體制分成不合理成為強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的嚴(yán)重制約。不僅強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政無法承擔(dān)政府運(yùn)行的重?fù)?dān)，而且強(qiáng)鎮(zhèn)與縣(市)仍存在著責(zé)權(quán)利嚴(yán)重的不平衡。例如，2006年，龍港鎮(zhèn)財(cái)政收入6.5億元，但留給鎮(zhèn)里的卻只有1.13億元，還不夠人員(包括教師)工資和辦公經(jīng)費(fèi)開支。原先規(guī)定的土地出讓金除上交有關(guān)稅費(fèi)外，全部留鎮(zhèn)財(cái)政，而如今除了上交有關(guān)稅費(fèi)外，出讓金的70.2％留鎮(zhèn)財(cái)政，其余歸縣財(cái)政，致使龍港鎮(zhèn)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

在職能上，職能部門管理職權(quán)失衡成為強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要障礙。在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)職能部門管理職權(quán)中，強(qiáng)鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，實(shí)踐中卻缺乏作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)，但又必須執(zhí)行上級政府交辦的任務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)，卻仍停留在傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)的層面上。這就嚴(yán)重阻礙了強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展。

在機(jī)構(gòu)上，縱橫機(jī)構(gòu)設(shè)置中協(xié)作程度低難以形成強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的聚集合力。在溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)中，不管是強(qiáng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還是縣級政府職能部門派駐強(qiáng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，其工作人員少任務(wù)重，需要縱橫機(jī)構(gòu)中工作人員協(xié)作程度高才能形成工作聚集合力。然而，現(xiàn)行縱橫機(jī)構(gòu)設(shè)置中協(xié)作程度低卻難以形成強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展的聚集合力。由縣(市)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的沒在強(qiáng)鎮(zhèn)上的公安、稅務(wù)、工商等不僅實(shí)際行使的權(quán)力已經(jīng)將名義上擁有治理強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力的強(qiáng)鎮(zhèn)政府架空，而且縣(市)政府職能部門之間忽視部門橫向協(xié)作。

擴(kuò)權(quán)的理性思考

隨著《意見》的出臺，可以說，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)政策啟動已經(jīng)開始，但強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，權(quán)從何而來?可以說，主要是從溫州市及縣(市)而來。溫州市及縣(市)下放權(quán)限之后，縣(市)必然會有所弱化，哪怎么辦呢?為了使縣(市)職能正常運(yùn)作且進(jìn)一步更好地領(lǐng)導(dǎo)下屬強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展，縣(市)權(quán)限不能弱化，只能進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，從8月1日起，《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實(shí)施，443項(xiàng)審批權(quán)限一次性下放到縣?？梢姡壳皽刂輳?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)尚處于政策啟動階段。

溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展中相應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅權(quán)、行政權(quán)力和社會公共事務(wù)管理權(quán)太小，不能適應(yīng)其發(fā)展的需要，所以要擴(kuò)權(quán)。然而，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，能否正常行使所擴(kuò)的權(quán)限呢?這不僅是一種行使權(quán)限能力考驗(yàn)，而且也是一種行使權(quán)限規(guī)范考驗(yàn)。從溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的必要性來看，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適當(dāng)變更管理權(quán)限是需要的。但是，權(quán)力是一把“雙刃劍”，既能為經(jīng)濟(jì)“保駕護(hù)航”，也會導(dǎo)致權(quán)力膨脹滋生腐敗，在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中須警惕和有效防范權(quán)力膨脹。

根據(jù)相關(guān)資料表明，紹興縣進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，下放部分行政執(zhí)法權(quán)給強(qiáng)鎮(zhèn)，雖然，加強(qiáng)了強(qiáng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)職能，符合強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際需要，但是，強(qiáng)鎮(zhèn)干部的裁量權(quán)過大，與相關(guān)的政策法規(guī)抵觸等問題，又引發(fā)了不少爭議。

當(dāng)然，任何新事物發(fā)展總有一個(gè)完善的過程，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)作為一個(gè)新事物，也不例外。但是，任何新事物發(fā)展的結(jié)果如何，總是在新舊對比中認(rèn)知，在新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中來體現(xiàn)。因此，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是否成功，不僅要看擴(kuò)權(quán)前后對比情況，而且要看擴(kuò)權(quán)后新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況 。從新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來看。溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化小城市之時(shí)，可以說，就是溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成功之日。

總之，溫州五大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)尚處于政策啟動階段，進(jìn)入實(shí)施階段尚待時(shí)日。

(作者單位：中共溫州市委黨校)