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    橫琴:一島如何“兩制”

    2009-12-21 05:11:50賀海峰
    決策 2009年11期
    關鍵詞:橫琴珠三角珠海

    賀海峰

    “現在的橫琴新區(qū)就相當于30年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義,才有價值,才能看到它能干什么,否則就把它冷落到一個普普通通的開發(fā)區(qū)?!?0月的珠三角,酷熱開始消退,而國家級新區(qū)橫琴則正式進入熱火朝天的建設階段天的建設階段,

    橫琴,這個擁有7585人、86平方公里的海島,是珠三角核心地區(qū)最后一塊“處女地”。2009年,對于沉寂多年的珠海橫琴而言,來自北京的兩項決策有著非凡的意義:一是6月24日,國務院常務會議審議和原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》,并于8月14日正式作出批復這是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后,第三個由國務院批準的國家級新區(qū)。二是6月27日,全國人大常委會授權澳門管轄橫琴澳門大學新校區(qū),

    從此,橫琴將告別荒蕪,轉身成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)、深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū)、促進珠江口西岸地區(qū)產業(yè)升級的新平臺。

    第三個國家級新區(qū)

    位于珠海市南部的橫琴,為珠海第一大島,南瀕南海,東與澳門僅一河之隔,最近處不足200米,距離香港也只有約45分鐘船程。正如廣東省發(fā)改委對橫琴的表述:“一國兩制”的交會點、“內外輻射”的接合部

    在披上這層新的光輝背后,則隱藏著橫琴的沖動和無奈。從動開發(fā)的心思,到由國務院來確立這樣一個規(guī)劃,橫琴整整用了18年

    1092年,原珠海市委書記梁廣大口中的“黃金寶島”,即被廣東省確立為擴大對外開發(fā)的四個重點開發(fā)區(qū)之一,那時候“橫琴經濟開發(fā)區(qū)”的牌子就掛上了。1998年,該島被確立為珠海市5大經濟功能區(qū)之一。

    但是,橫琴開發(fā)一直步履沉重。本身基礎設施不完善、受經濟周期的影響,是其客觀原因。不過,原廣東省政府發(fā)展研究中心副主任王利文認為,橫琴開發(fā)建設久議不決,珠海和澳門之間的恩怨和博弈也是一大因素。當時澳門經濟實力不錯,“便有些傲氣”。

    2004年,時任廣東省委書記張德江看到橫琴經過長期規(guī)劃,但“老是搞不下去,引不進大企業(yè)”,才提出以“泛珠合作、粵澳為主力”開發(fā)橫琴的“9+2”方針。但最終,在2005年廣東省政府委托中投公司完成《泛珠三角橫琴經濟合作區(qū)的項目建議書》后,橫琴開發(fā)的聲音再次沉寂。

    直到2005年9月10日,國務院總理溫家寶視察橫琴島。他贊嘆“這是一塊寶地”,要求先謀而后動,慎重開發(fā)、科學開發(fā)、合理開發(fā)橫琴。

    廣東省政府立即編制《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》,兒易其稿后,于2008年底上報國務院。由于得天獨厚的地理優(yōu)勢,橫琴在開發(fā)定位上不斷出現新的可能,產業(yè)選擇再三調整,級別也從市、到省,最終進入中央視野,成為繼上海浦東、天津濱海之后,國務院批準設立的第三個國家級新區(qū)。此前,受困于土地容量,澳門一直有“整體租賃”橫琴的想法。中央將橫琴1.0926平方公里土地批予澳門大學興建新校,澳門特首何厚鏵興奮不已:“這是中央送給澳門的一份厚禮。”

    合力打造“西岸的月亮”

    澳門大學進入橫琴島,是《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》對橫琴島“逐步建成探索粵港澳合作新模式示范區(qū)”的一個具體注解。

    “此事落實后,橫琴便成為‘一島兩制?!痹鴵伟拈T大學校長高級顧問、現任澳門“一國兩制”研究中心主任、澳門基本法委員會委員楊允中表示,這次全國人大的決定具有多重意義:“首先,這是前所未有的制度創(chuàng)新;其次,這有助澳門特區(qū)人才開發(fā)和經濟適度多元化;第三,這有助推動澳珠、澳粵合作進入新階段?!?/p>

    北京大學政府管理學院教授趙成根則認為:“國家在澳門回歸10年之際采取‘租地的形式將土地劃分給澳門大學,是對澳門的扶植和特殊照顧,具有一定的示范價值。從政治角度看,即使未來整個橫琴島都‘澳門化,也是無可厚非的事情?!?/p>

    趙成根認為澳門大學率先入駐橫琴島,“可看作是‘探測陣地——因為作為一個教育學園,其引起的反彈較小,也更加容易獲得認同感。這就為澳門在橫琴島進一步拓展提供了先例和示范?!彼J為,采取“租地”的形式其實在國際上早有先例,但這一次是租給澳門這個“自己兄弟”,這是我們國家不拘泥于形式、不受條條框框限制的大膽決定。

    地緣優(yōu)勢無疑是至關重要的優(yōu)勢。澳門與橫琴島鄰近得幾乎合二為一,從兩地走水路到香港也是近在咫尺。原珠海城市規(guī)劃顧問、中山大學教授袁奇峰認為,澳門和珠海各自都成不了“月亮”,必須加速澳珠的同城化,讓兩座城市合力成為西岸的“月亮”。港珠澳大橋修通后,香港將有部分現代服務業(yè)轉移至澳門,澳門要抓住這些機會,進行“拉斯維加斯化”,在博彩業(yè)之外,綜合發(fā)展旅游、會展和現代商務服務業(yè)。

    根據《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》,并結合橫琴開發(fā)時序,珠海初步設想先期重點開發(fā)教學區(qū)、中央商務區(qū)、口岸服務區(qū)、休閑度假區(qū)(富祥灣)等區(qū)域,政府正在加緊制定這四個區(qū)域的市政基礎設施建設方案。

    在產業(yè)建設項目的引進和推動方而,橫琴新區(qū)負責人更是信心十足,“規(guī)劃出臺后,橫琴吸引了國內外大企業(yè)的注意力,我們不愁項目的引進。橫琴現在的目標是面向世界500強企業(yè),著力引進有實力的高端項目,給橫琴開發(fā)一個高起點。”

    其中,十字門中央商務區(qū)將在12月上旬舉行奠基儀式,長隆項目目前一期土地已經提供給企業(yè),企業(yè)正在推進填土工程;BP的基礎設施建設項目,正在進行采購招標,招標完成后,將開始動工建設。

    對此,國家發(fā)改委國上開發(fā)與地區(qū)經濟研究所副所長肖金成認為,橫琴新區(qū)的開發(fā)不僅僅對整個珠三角有著積極的戰(zhàn)略意義,也必將對澳門產生深遠和積極的影響?!盁o論從產業(yè)轉型還是產業(yè)布局的多樣化方面,都會給珠澳兩地帶來新的發(fā)展契機?!?/p>

    “未來的橫琴,有條件成為一個‘準自由港?!敝猩酱髮W港珠澳研究中心鄭天祥教授甚至認為,橫琴全島均有望被劃定為比保稅區(qū)更優(yōu)惠的特殊海關區(qū),屆時商家、人流均可在島內享受保稅區(qū)政策,這將使橫琴成為內地流動最自由的地區(qū)之一。

    引領下一個30年?

    橫琴的優(yōu)勢在于它是“一國兩制”的交接點,示范意義重大。更關鍵的是,國務院規(guī)定橫琴開發(fā)的基調是“制度創(chuàng)新”,以區(qū)別于上海浦東和天津濱海的金融創(chuàng)新。因此,橫琴要實現它所承載的歷史使命和基本功能,惟有制度創(chuàng)新一途。

    珠海市政協(xié)橫琴開發(fā)課題組認為,限制港澳與珠三角乃至內地經濟融合的根本原因在于制度的差異。單純的產業(yè)設置解決不了橫琴開發(fā)的根本問題。因此,能否進行制度創(chuàng)新,以消除制度性障礙,是決定港澳經濟能否與內地經濟全面融合,港澳作用能否充分發(fā)揮的關鍵。

    制度創(chuàng)新的突破口,就是要提前實現港澳與內地同為WTO成員雙邊自由貿易關系。但要突破這種關系,就要超越

    CEPA的框架。按照課題組的大膽設想,橫琴需具備四方面的功能:其一,“接口”功能。要通過橫琴,實現兩大經濟板塊全面無障礙對接,而不是個別產業(yè)的延伸或轉移。主要應表現為資源共享、產業(yè)互動、要素融通的經濟格局。這是香港成為珠三角真正意義上經濟中心的基礎條件。其二,“轉換區(qū)”功能,即通過特殊的制度安排,使兩大經濟體系能夠銜接、轉換、融合,這是橫琴成為“接口”的前提。其三,“放大器”功能。橫琴的產業(yè)項目要作為一種“通道”、“前臺”,釋放其境外母體的巨大能量。其四,“試驗場”功能。包括與港澳對接的試驗;與世界經濟間接連通的試驗;更高層次的改革開放試驗。

    例如,橫琴的行政機構設置,突破了內地行政體制的窠臼,外界普遍認為這是最有意義的制度創(chuàng)新。趙振武原先在珠海市海關任職,是這次橫琴新區(qū)公選的干部之,他直言,橫琴新區(qū)參照港澳行政機構,只設置10個部門。《規(guī)劃》中規(guī)定,新區(qū)管委會組織機構的原則是“精簡、統(tǒng)一、效能”,并特別指出,橫琴外的行政機構一般不在橫琴設立分支機構,杜絕外界行政干擾。

    除了辦公室和黨群工作部,另設8個局(委員會):統(tǒng)籌發(fā)展委員會、產業(yè)發(fā)展局、財金事務局、公共建設局、社會事業(yè)局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局。趙振武稱,他任職的黨群工作部對應市政府的紀檢、人事、宣傳等16個局,財金事務局和產業(yè)發(fā)展局,港澳味道很濃,令人耳目一新。

    “橫琴只有幾千個農業(yè)人口,創(chuàng)新行政機構設置阻力很小?!庇袑<冶硎?,中國在政治和經濟體制改革上進入深水區(qū),橫琴是“新區(qū)中的特區(qū),特區(qū)中的新區(qū)”,外界將橫琴看作“先行先試”的試驗田,而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個層面上,橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實驗意義,可能遠遠大過這個海島蘊藏的經濟價值。

    廣東商學院流通經濟研究所所長王先慶認為,橫琴新區(qū)至少具備三重意義:站在全國的高度,橫琴新區(qū)為珠三角未來30年的發(fā)展制定了一個新的方向、新的理念、新的增長點;橫琴是開革開放第一個“30年”過后設立的第一個新區(qū),這個新區(qū)是要引領下一個30年的,而且具有全國性格局;另外,原本珠海、澳門兩個地區(qū)都有一定的自卑感,橫琴新區(qū)的設立為它們提供了增強自信心的資本。橫琴新區(qū)的發(fā)展會使珠三角得以平衡和壯大,必將成為珠三角以及珠江口西岸發(fā)展的動力。

    關鍵看廣東怎么做

    但是王先慶也擔心,橫琴新區(qū)有可能會成為目前全國三個新區(qū)中唯一被冷落的特區(qū)。

    比如,珠海和澳門自身的實力有限,其所能產生的帶動力、影響力和號召力也相應有限。這就造成了橫琴新區(qū)的產業(yè)吸引力和拉動力無法和濱海新區(qū)以及浦東新區(qū)相比,不能夠上馬很多大項目和高新技術項目,不能夠形成覆蓋整個區(qū)域發(fā)展的輻射力。

    另外,橫琴新區(qū)周邊分布著很多開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、特區(qū),而且各自都有著自己的優(yōu)惠政策和特殊角色定位,橫琴沒有類似濱海新區(qū)那樣的在方圓幾百公里范圍內都沒有經濟特區(qū)的環(huán)境。作為一個新興的國家級新區(qū),橫琴有著特殊的定位,但是難免會被“淹沒”在眾多的開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、特區(qū)當中,所以也就難以擺脫尷尬地位。

    相比濱海新區(qū)和浦東新區(qū),橫琴新區(qū)無論從規(guī)劃規(guī)模、經濟規(guī)模、輻射廣度上都大幅降低。之所以將橫琴新區(qū)上升到國家戰(zhàn)略層面,就是因為中央已經看到,橫琴新區(qū)的發(fā)展代表著未來泛珠三角地區(qū)一個最高的樣板和典型。

    王先慶說:“環(huán)渤海、長三角、珠三角分布三個國家級新區(qū),這是高度上的統(tǒng)一。珠三角的下一個30年,增長極就是深圳的前海地區(qū)、廣州的南沙地區(qū)和珠海的橫琴新區(qū),這是珠三角未來發(fā)展的金三角?,F在的橫琴新區(qū)就相當于3(J年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義,才有價值。”

    不過,珠海和澳門有個共同的缺陷就是在政策創(chuàng)新上缺少沖勁。而且他們的制度性突破和制度性開發(fā)試驗,還存在人才制約和思維方式的制約,所以不能僅靠他們自己,還需要外部力量來突破。

    “如果中央和廣東省能把橫琴定位到濱海新區(qū)那樣的高度,以這種力度來開發(fā),橫琴就有希望,如果還是按原先的路子搞很難做成?!敝猩酱髮W港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢建議,中央可以考慮放一些高科技項目到橫琴,或者讓橫琴做些重要的體制創(chuàng)新的東西,另外派一些高素質、有能力的干部。“橫琴新區(qū)能不能建成,關鍵要看廣東省政府怎么做。廣東省要拿出東西來!”

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