高校后勤社會化改革模式比較分析與優(yōu)化

摘要:文章對國內(nèi)十年來的高校后勤社會化改革模式進行了分析,在此基礎上,從管理體制、運行機制和風險等各方面對現(xiàn)有模式進行比較分析,同時結合高校后勤現(xiàn)有改革模式與特征對其進行優(yōu)化,使其更適合高等教育發(fā)展規(guī)律和后勤自身發(fā)展規(guī)律。

關鍵詞:高校后勤 社會化改革 比較分析 優(yōu)化

2000年,國務院辦公廳轉發(fā)教育部等六部委《關于進一步加快高等學校后勤社會化改革意見的通知》,正式啟動了全國高校后勤社會化改革的工程。高校后勤社會化改革圍繞“建立和完善市場化的高校后勤資源配置、社會化的高校后勤服務和企業(yè)化的學校后勤運作體制機制,構建新型后勤保障體系”的一元目標,在理論研究和實踐探索中產(chǎn)生了多種后勤社會化改革模式。如何正確識別每種模式的特點,科學選擇與本校實情相匹配的改革模式以實現(xiàn)改革目標,既是高校管理者的決策難點,也是高校管理者無法回避的實踐課題。

一、國內(nèi)高校后勤社會化改革現(xiàn)有模式分析

高校后勤社會化改革的模式,是指高校后勤實施社會化改革的組織形式。自上海全國高校后勤社會化工作會議以來,全國高校圍繞社會化改革目標做了許多積極的探索與大膽的嘗試,高校后勤原有的“一校一戶辦后勤的舊有格局開始發(fā)生變化,初步形成了一些具有社會化特征的后勤改革新模式。

1、甲乙方模式

隨著高校后勤社會化改革的深入,多數(shù)高校成立了后勤集團或后勤服務公司等后勤實體(簡稱甲方),與后勤處或總務處(簡稱乙方)形成甲乙方關系。其運營機制是企業(yè)化的方式,是按照有約束、有指導、有范圍、有程度的模擬市場經(jīng)濟規(guī)律開展經(jīng)營服務的,實行“一校兩制”,做到事企分開,兩權分離。具體改革方式有:第一,“小機關、多實體”模式。其按照管理與經(jīng)營分開的原則,對原來的后勤部門進行重組,形成了小機關(甲方),代表學校對后勤實體進行管理和監(jiān)督;將原來的各個后勤科級單位縮編為服務中心(乙方),各中心作為經(jīng)濟實體,實行“分點核算、自負盈虧、模擬企業(yè)化運行”。第二,“小機關、大實體”模式。大學將行政管理與經(jīng)營服務職能相分離,組建學校后勤辦公室作為甲方,代表學校掌握、分配、安排、檢查、落實學校各項經(jīng)費的使用情況,以合同形式提出計劃、任務、要求,并檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)后勤方而的工作。同時按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的原則,組建具有法人資格的經(jīng)濟實體—后勤服務公司作為乙方。

2、集團化模式

集團化模式就是高校后勤按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,從學校的事業(yè)型管理體制中完全分離出來,組建具有獨立法人地位的,自負盈虧、自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我完善的企業(yè),從管理體制和運轉機制上完全企業(yè)化,并在此基礎上經(jīng)過市場競爭的優(yōu)勝劣汰和兼并聯(lián)合,形成相對壟斷的,跨學校、跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化、集約化、專業(yè)化的高校后勤集團。按發(fā)展程度的不同又有以下幾種:第一,總公司模式。把后勤部門和單位從學校事業(yè)編制序列中分離出來,按照專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的要求,分別建成后勤經(jīng)營服務實體,并在此基礎上組建了以經(jīng)營學校資產(chǎn)、承擔學校后勤服務工作為宗旨的后勤實業(yè)總公司?？偣緦嵭卸聲I導下的總經(jīng)理負責制。董事會受學校法人委托對總公司行使經(jīng)營服務決策權,決定總公司的經(jīng)營服務方針、任務和經(jīng)營國有資產(chǎn)收益的分配政策。學校設立總公司監(jiān)事會,由學校領導和紀檢、監(jiān)察、審計部門負責人和師生員工代表組成,對總公司的經(jīng)營服務活動實施全面監(jiān)督。第二,校際聯(lián)辦型。在一些高校比較集中的城市,由若干所距離較近的高校聯(lián)合組建具有法人資格的后勤實體(集團、公司或中心),與學校形成合同契約關系,從而實現(xiàn)學校后勤從學校中分離,按現(xiàn)代企業(yè)制度自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展和自我約束。公司(中心)通過后勤資源的優(yōu)化組合,打破學校的圍墻,發(fā)揮規(guī)模效益,在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌后勤服務。同時向外拓展市場,獲取資金壯大實力,補貼后勤服務。第三,地域集約型。這一模式的主要特點是在后勤部門與學校規(guī)范分離的基礎上,在政府的統(tǒng)籌指導和安排下,在高校比較集中的地區(qū)和城市,組建省級或市級的高校后勤發(fā)展中心或服務中心(集團),采取教育系統(tǒng)聯(lián)辦后勤,集約經(jīng)營,比較徹底地打破一家一校辦后勤的格局。

3、社會統(tǒng)籌模式

社會化服務型是實現(xiàn)校內(nèi)后勤服務的高級模式,學校不再擁有自己的后勤服務系統(tǒng),而是將學校的主要后勤服務交由社會來承擔。原來的后勤服務部門脫離學校行政系統(tǒng),以企業(yè)化的經(jīng)濟組織形式融入社會,融入社會第三產(chǎn)業(yè),與社會其它企業(yè)一起通過競爭參加學校后勤服務。高校將本該由社會舉辦的后勤保障服務還給社會,學校主要負責教學、科研、育人。它通常是由社會投資,建立跨教育系統(tǒng)的完全社會化、市場化、企業(yè)化的后勤服務體系,由社會直接經(jīng)營,服務對象不再局限于高校,形成完全開放性的“社會辦學?！备窬帧＿@種模式概括起來又有如下三種具體的運行方式:一是把原后勤部門整體或根據(jù)專業(yè)服務項目部分交給社會上有實力的專業(yè)服務公司,原有后勤人員轉化為社會企業(yè)員工,這些公司成為為學校服務的企業(yè)之一。學校面向社會選擇為學校服務的企業(yè),可以選擇該企業(yè),也可以不選擇該企業(yè)。比如電信服務、醫(yī)院、托兒所等。如果高校本身后勤規(guī)模不大,辦學規(guī)模擴展余地有限,也可以將后勤全部交給社會去辦。二是高校與社會企業(yè)基于一定的互惠條件,合作投入或經(jīng)營高校后勤。這一方式主要體現(xiàn)在高校學生公寓、體育場館等方面的建設。在這方面,不少高校已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。一般的做法是,高校主要提供地產(chǎn)、免稅待遇等優(yōu)惠條件,而社會企業(yè)提供資金投入,為高校服務,同時由高校通過收費等經(jīng)營手段逐步收回資方的投入,并稍有回報。三是將社會企業(yè)引入高校,參與后勤服務,與校內(nèi)后勤實體共同競爭。比如校內(nèi)餐飲業(yè)、零售業(yè)等都有把社會企業(yè)請進來的例子,通過這些企業(yè)在資金、經(jīng)營理念、服務質(zhì)量等方面的優(yōu)勢,沖擊和激勵校內(nèi)后勤,以競爭促進質(zhì)量與效率的提高。從目前來看,這種徹底的模式僅是個別現(xiàn)象,要完全實現(xiàn)這一形式還需要一段時間。

二、國內(nèi)高校后勤社會化改革現(xiàn)有模式比較分析

甲乙方模式指在學校專門設立一個考慮后勤建設和管理的小機關或者甲方,原有的后勤服務主體,則基本上全部轉為實體,成立后勤集團,以全方位提高服務質(zhì)量為目的,甲方對乙方實施質(zhì)量監(jiān)控以及督導與管理,乙方按企業(yè)化模式運營。集團化服務模式指在推進高校后勤社會化改革中,成立“聯(lián)合后勤服務集團”和“聯(lián)合后勤服務管理中心,帶動和推進所涵蓋學校的后勤社會化改革。社會化服務模式指高校不要國家投資,由社會聯(lián)辦后勤,它以學校后勤市場為資源,吸引社會力量參與學校后勤服務,并以市場競爭機制來保證服務質(zhì)量,促進學校服務水平和質(zhì)量的不斷提高。

第一,在管理體制和運行機制上

甲乙方模式的主體與客體均沒有脫離同一所學校,兩者之間較難完全協(xié)調(diào),因此在運行效率、經(jīng)濟效益和社會效益上難以較好地發(fā)揮作用。同時,該模式各類服務項目很難與社會相關行業(yè)接軌,難以實現(xiàn)后勤實體的徹底社會化。集團化服務模式和社會化服務模式其單位建制從學校行政管理序列中分離出來,轉為自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的后勤服務實體。

第二,在運行風險上

甲乙方模式在抵御風險方面能力相對較弱,由于其社會化程度較低,一旦遭遇風險,其應變能力差,反應遲鈍,從而給整個學校帶來較大的影響,給學校的發(fā)展帶來了不穩(wěn)定與不和諧因素。而集團化服務模式和社會化服務模式由于其社會化程度高,對風險的反應靈敏,應變能力強,能較好地適應市場,其運行機制決定了其風險不必由學校來承擔,因而不會給學校的教學、科研帶來影響。

第三,在資產(chǎn)管理上

集團化服務模式和社會化服務模式在資產(chǎn)上產(chǎn)權明晰、資產(chǎn)保值。學校將原有的國有資產(chǎn)清盤核算,明確該資產(chǎn)的學校所有權和后勤經(jīng)濟實體的使用權,根據(jù)不同用途,以零價或優(yōu)惠租賃給后勤實體,以協(xié)議方式確定固定資產(chǎn)折舊費的提取標準和上繳費用的額度,使國有資產(chǎn)保值。而甲乙方模式在資產(chǎn)的使用和產(chǎn)權歸屬及界定等問題上沒有得到很好的解決,在資源配置和有效利用上不夠理想。

第四,在福利性公益性上

三種服務模式總體來說都是以贏利為目的,但甲乙方模式由于其服務實體沒有脫離學校,因而更側重于福利性公益性,必須保證學校教學科研的正常進行,必要時學校會給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。集團化服務模式建立的初衷也是更好地服務學校的教學科研,但由于其運行機制的特殊性,在服務師生、服務教學科研過程中,不可避免地追求利潤的最大化,因此,在福利性和公益性上不及甲乙方模式。社會化服務模式由于其社會化程度更高,其服務的客體不僅僅是師生,還有社會成員,因而福利性公益性弱于以上兩種模式,但就服務質(zhì)量而言會更高,其競爭力會更強。

三、優(yōu)化高校后勤社會化模式的對策

1、充分發(fā)揮地方政府的主導作用

高校后勤社會化改革是一個系統(tǒng)工程,光靠后勤本身或一所學校是難以實現(xiàn)的。它需要充分發(fā)揮地方政府的主導作用,組建有關職能部門和學校參加的后勤改革協(xié)調(diào)小組,制定相應改革規(guī)劃、政策法規(guī)(如人事、產(chǎn)權、經(jīng)營、分配、收費價格、稅收)等配套制度。從理論上說,高校后勤社會化就是將高校后勤納入社會主義市場經(jīng)濟體系,而市場經(jīng)濟是處于政府宏觀調(diào)控下的。高校后勤社會化改革也必須在政府的規(guī)范和指引下、在政府的宏觀調(diào)控下進行。政府的主導作用就是指導方向,制定政策,組織協(xié)調(diào),給予支持。政府職能、學校職能、社會功能的調(diào)整,重點突出,除了給予優(yōu)惠的配套政策外,還需要社會各界高度重視,真正做到解放思想,轉變觀念,為高校后勤社會化改革創(chuàng)造一個寬松的輿論環(huán)境。

2、明確產(chǎn)權關系

將高校后勤納入市場體系,首先要把原來屬于事業(yè)型的高校后勤經(jīng)濟實體,轉制為具有現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人地位的現(xiàn)代企業(yè)。這是實現(xiàn)社會化的核心問題,也是建立新型后勤管理體制的關鍵所在。后勤企業(yè)化,首先必須清產(chǎn)核資,明確產(chǎn)權。把一部分資產(chǎn)劃給后勤實體,并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的原則,劃分資產(chǎn)的所有權、管理權、經(jīng)營權,明確權責利。對學校所有權進行分割,學校保留財產(chǎn)的最終所有權,使后勤實體得到法人財產(chǎn)權。后勤實體對所經(jīng)營的財產(chǎn),不僅有占用、使用、處分權,而且具有所有權,可以作為財產(chǎn)主體,行使經(jīng)營管理的職能,實行自負盈虧。作為出資者的學校的所有權只表現(xiàn)為價值形態(tài)的權利,對后勤實體的經(jīng)營活動,可按出資比例依法行使約束權力,而不是直接行政干預。后勤實體在享有法人財產(chǎn)權的同時,承擔其財產(chǎn)保值增值的責任。同時,我們還應注意消除清產(chǎn)核資、與主體分離在認識上的一些誤區(qū),后勤經(jīng)濟實體與學校主體分離,一部分資產(chǎn)劃給后勤,并不是國有資產(chǎn)的流失,而是要進一步明確產(chǎn)權關系,調(diào)整和盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn),使國有資產(chǎn)得到真正意義上保值增值;這是后勤社會化改革和建立新型后勤管理體制的必經(jīng)之路和關鍵所在。

3、建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的高校后勤管理體制和運行機制

根據(jù)現(xiàn)代西方產(chǎn)權理論,配置社會資源的方式有市場、企業(yè)管理和政府直接支配三種,有效率的產(chǎn)權制度在于選擇三種方式的合理界限,使總的交易成本降至最低。任何一種體制、組織在其運行中都要付出一定的交易成本,即使在同一種社會經(jīng)濟制度下,由于體制不同,交易成本也會明顯不同。因此,只要合理界定了政府、學校與其后勤部門的權利和職能,我們?nèi)钥赏ㄟ^選擇制度形式,建立新型高校后勤管理體制,調(diào)整學校與后勤經(jīng)濟實體的關系,使交易成本達到最小,從而節(jié)約資源,提高資源配置的效率。計劃經(jīng)濟體制下,我國高校承擔著政府“辦社會”的職能,為教職工提供社會公共產(chǎn)品,諸如醫(yī)療、住房、交通、通訊等各種福利性保障和生活設施,變成了一個微縮的政府。由于高校財力有限,后勤部門缺乏足夠的市場競爭和激勵機制,也由于高校非專職教師偏多,直接導致高校運行成本長期居高不下。沉重的包袱使資源得不到有效合理配置,造成了巨大浪費。必須實行兩種權利的分離(所有權和經(jīng)營權),事企分開,明確所有者、管理者、經(jīng)營者的關系,也就是要明確學校(出資人或資產(chǎn)所有者)、后勤(管理者)和經(jīng)營者(承包者)的關系。同時,盡快出臺與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的后勤管理體制和國有資產(chǎn)管理體制,逐步建立和形成資產(chǎn)多元化、經(jīng)營服務多樣化、服務管理企業(yè)化、消費市場內(nèi)外一體化的后勤新體系。按經(jīng)濟規(guī)律辦事,打破現(xiàn)有行政管理模式,減少行政干擾,實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的運行機制,使后勤經(jīng)濟實體真正成為產(chǎn)權界定明晰,權責明確,享有民事權利,承擔民事責任的法人企業(yè)實體。

4、建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的內(nèi)部管理制度

新型的后勤管理體制框架構成后,維系和支撐它的內(nèi)部配套制度和政策的改革,也至關重要。首先是勞動人事制度,后勤經(jīng)濟實體人員列入企業(yè)編制,在與學校主體分離初期,可以采取“老人老辦法,新人新辦法”的過渡措施,實行干部聘任制和全員勞動合同制。其次是財務制度,將過去撥款制改為市場驅(qū)動的運行機制。學校將經(jīng)費分撥給教學科研單位和師生員工各用戶,后勤經(jīng)濟實體以優(yōu)良的服務態(tài)度和服務質(zhì)量,使用戶滿意,才能得到有償價值—表現(xiàn)形式為貨幣。促使后勤經(jīng)濟實體的服務工作按經(jīng)濟規(guī)律辦事,加強成本核算,提高經(jīng)濟效益和社會效益。另外,可以進行股份制改造,吸收個人或社會上的資金發(fā)展后勤服務產(chǎn)業(yè)。第三是分配制度,根據(jù)效益優(yōu)先、兼顧公平的原則,按崗位、貢獻大小建立相應的工資、獎金分配制度。

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(鄧先軍,973年,男,湖南永州人,碩士研究生,湖南科技學院講師,研究方向:高教管理和思想政治教育)